马铃薯产业困境与政策优化探析 陈奕名

张千友

国家农业部提出“要通过推进马铃薯主粮化，因地制宜扩大种植面积”，在不挤占三大主粮的前提下，由目前的8000多万亩扩大到1.5亿亩，把马铃薯亩产量提高到2吨以上，让马铃薯逐渐成为我国第四大主粮作物，为我国粮食安全提供更多保障。

农民种植马铃薯的积极性与马铃薯生产带来的收益直接相关，也与国家产业扶持政策高度相关。

因此，在马铃薯由蔬菜向主粮、由副食消费向主食消费转变过程中，研究马铃薯产业扶持政策体系问题，对推动马铃薯产业降本增效，对调动农户种植马铃薯的积极性，对国家实施马铃薯主粮化战略，对深化农业供给侧结构改革，具有重要的现实意义和理论价值。

马铃薯产业现实困境

——与三大主粮相比，马铃薯补贴偏低。三大主粮相比，马铃薯的补贴方式单一，补贴内容偏窄，补贴环节偏少。一是长期以来，种植马铃薯的农民并未纳入中央财政实施的种粮直补政策予以补贴。二是实施了多年的马铃薯良种补贴也仅仅局限在全国14个马铃薯主产省（区、市），并未普及到其他马铃薯主产区。三是国家对产粮大县给予财政奖励不包括马铃薯主产县。为鼓励小麦、玉米和水稻等粮食主产区的生产积极性，国家对产粮大县给予财政奖励，但相关的政策标准中并未将马铃薯产量考虑进来，部分县市即使考虑进来，但按照5：1的比例折粮，该比例偏低，这不利于调动马铃薯主产县地方政府发展马铃薯产业的积极性。

——从成本收益来看，马铃薯生产利润率走低。根据《全国农产品成本收益汇编》资料，选取2001—2013年全国马铃薯亩平均成本利润率情况进行分析发现，从长期趋势来看，尽管马铃薯成本利润率具有上下波动的特征，但成本利润率不断走低的趋势十分明显。2003年成本利润率最高，达到126.99%，但到2014年成本利润率只有15.23%，尽管这期间略有反弹，但长期下降的趋势难以改变。这种局面的出现，既与马铃薯生产的成本费用不断攀升密切相关，也与我国尤其是广大山区马铃薯生产效率低，物流运输成本高有关。

——原料成本居高不下，马铃薯主食产品缺乏竞争力。马铃薯主粮化，要消费者爱吃才行，消费价格成为绕不过去的坎。据调查，在马铃薯主产区四川凉山马铃薯加工龙头企业之一科兴薯业，在生产过程中，加工用的马铃薯只能用小薯等来从事马铃薯淀粉和粉条的加工，企业难以承受用商品薯进行深加工带来的高昂成本。再比如，四川马铃薯工程技术中心加工的马铃薯面条，马铃薯全粉添加比例为33%，其他成分为小麦粉，食用盐，食用碱等，成本价格在7元/600克，该价格也远远高于市场上普通面条的市场售价。

由于马铃薯鲜薯价格的上涨，进一步推动原材料成本大幅度上升，导致马铃薯主食加工产品市场价格较高，这不利于马铃薯主食加工企业的发展壮大，尤其是在传统主粮去库存的背景下，不利于马铃薯主食产品对传统主粮的替代。

——解决马铃薯储藏难题，亟须国家产业政策扶持。马铃薯不同于传统谷物，马铃薯收获以后储藏数量多，储藏难度大，储藏成本高。以马铃薯生产大州四川凉山为例，凉山马铃薯损耗率一般均在20%以上，不少地区高达30%左右，而国外马铃薯储藏条件较好的地区，马铃薯的损耗率可以降到5%左右，甚至更低。凉山按2014年马铃薯产量350萬吨、2015年马铃薯产量360万吨和单价0.8元/斤计算，如果通过加强储藏设施建设，改进储藏技术，能把损失率降到5%。因此，针对马铃薯产业的特点，亟须加大马铃薯储藏库建设的扶持力度，保证“藏薯于民”，保障全年马铃薯产品均衡上市，从而解决“储藏难”“卖薯难”的问题。

——实现贫困山区薯民脱贫增收，亟须加大马铃薯补贴力度。从减贫致富需求看，马铃薯种植的区域与全国贫困区域的分布高度重合，全国划定的14个连片特困地区主要分布在出产马铃薯的山区。在中国592个国家级贫困县中，有549个县种植马铃薯，占到国家级贫困县的92.74%，马铃薯在这些地区的生产效益明显优于其他粮食作物；同时，在全国393个马铃薯优势区域重点县（区）中，192个马铃薯优势区域重点县为国家级贫困县，占马铃薯优势区域重点县总数的48.85%。根据全国马铃薯主产区域四川省2013年和2014年的调查数据，薯农销售马铃薯的收入分别占家庭总收入的9.14%和9.62%。由此可见，扶持马铃薯产业，贫困山区农民将直接受益，扶持马铃薯产业就是扶持山区农民脱贫致富，是精准扶贫中产业扶贫的重要抓手。

——现行薯粮折算标准偏低，难以调动生产大县积极性。长期以来，我国马铃薯和原粮的折算比为5：1，即5公斤马铃薯鲜薯折算为1公斤的粮食。按此标准，将马铃薯产量折算成原粮纳入粮食产量统计，国家统计局《中国统计年鉴》一直沿用此标准，统计历年马铃薯的总产量和单产水平。然而，该折算标准在新的时期既不科学也不合理。比如，在计算产量大县粮食产量时，如果沿用5：1的折粮比进行核算，很多马铃薯主产县难以入围国家产量大县名单，不能够享受中央财政对产粮大县的奖励政策。

建立马铃薯全产业链扶持政策

应尽快建立和健全覆盖马铃薯全产业链的产业扶持政策，具体包括从马铃薯生产、加工、流通、消费等环节的政策体系，夯实马铃薯主粮化战略的物质基础。

——提高生产环节补贴标准，促进产业降本增效。进一步加大马铃薯良种补贴力度，提高农民种植积极性，增加播种面积；同时，推进马铃薯良种扩繁技术，单产水平将进一步提高，二者综合作用将促进马铃薯供给的增加。马铃薯鲜薯价格下降，有利于马铃薯加工企业获得廉价的原材料，这对降低马铃薯主食产品价格，对促进马铃薯主食产品替代部分传统主粮具有重大的意义。

通过提高产业补贴标准，吸引资本、土地、技术以及劳动力等生产要素进入马铃薯产业，推动该产业上规模，获得产业开发中的规模经济效应，进而促进马铃薯单产水平和总产量的大幅度增加，使作为原材料的马铃薯鲜薯价格降低，马铃薯主食产品以及系列加工品成本下降，在市场上更加具有竞争力，最终促进马铃薯主粮化战略目标的实现。

——实施“目标价格”保险政策，丰富流通环节补贴形式。考虑到马铃薯作物特殊性：马铃薯具有储藏空间需求大，大型库集中贮藏成本高，长途运输损耗大等特点，不能简单套用小麦、稻谷和玉米等主粮的价格支持政策。建议在马铃薯主产区，试点和推广马铃薯目标价格保险补贴，推动建立政府、保险公司、农民“三位一体”的马铃薯目标价格保险长效机制。在每一年马铃薯播种以后，种植户与保险公司签订目标价格保险单，确定马铃薯保险费、保险费率、保险金额、目标价格、保险期间等指标，以及保险签约截止期。考虑到马铃薯主产区大多处于贫困地区，财政困难，建议保费由投保人自行承担20%，中央财政和省财政补贴80%，从而避免“薯贱伤农”，为马铃薯种植户吃上“定心丸”。

——建立现代储藏体系，保障马铃薯周年供应均衡上市。在马铃薯主产区建立现代储藏体系，一是实施“储藏工程”，按照“控温、控湿、通风”等技术要求，利用财政补贴引导马铃薯种植户挖“三口地窖”，分类分级储藏：一口储藏种薯，一口储藏商品薯，一口储藏自食和饲料薯。二是引导龙头企业就地加工马铃薯，建立现代化储藏设施，为马铃薯专业合作社、种植大户、家庭农场等新型农业经营主体起到引领示范作用。

——调整薯粮折算比例，让主产区获得“产粮大县”奖励。尽快改变薯粮折算比，调动马铃薯生产积极性。有专家调查发现，“马铃薯干物质含量平均为20%左右，高的甚至可以达到25%以上，以可食用的干物质比较，100斤鲜马铃薯有至少20斤干物质；100斤水稻除去颖壳和水分有60斤左右的干物质，马铃薯与禾谷类粮食的折算应以3：1的比例较为科学合理”。国家统计部门在粮食生产统计时，建议采取国际上以干物质作为当量进行相互比较的做法，将马铃薯按重量的3：1折算成禾谷类粮食，以公平体现马铃薯作为主粮的价值。