可资借鉴的国外辅警制度

陈宇

警力不足的難题，不止是在中国，其他许多国家也都存在。如今，美国、英国、法国、澳大利亚、新加坡和我国香港、台湾地区（称为义勇警察）的辅警建设，都取得了令人瞩目的成就。辅警在打击犯罪、维护地方治安等方面，发挥了积极作用。考察这些国家或地区的制度实践，主要有以下几个特点：

——健全的法规体系。在这些国家和地区，一般都有专门的辅警法律、法规，对辅警人员的身份、地位、权利和义务，以及对权利的保障程序，都作出了详细规定，使辅警人员开展工作没有后顾之忧。

英国作为现代警察制度的发源地，早在1285年就颁布了《温彻斯特法令》，这是第一部规定兼职警察职责的法律。

该法令建立了“守夜人”制度，由志愿者组成的守夜人负责夜巡，将巡逻中发现的不法分子押送给教区治安官。

1831年，英国议会通过了《辅警法》，授权地方政府，为弥补正式警力的不足，可以征召辅警，辅警享有等同正式警察的“职权、权威、优先权、豁免权”，尤其是可以配备枪支及其他警用设备，拥有逮捕权。

一些辅警立法，还借助了个案的力量推动。1992年6月7日凌晨，北约克郡一个名叫格伦·古德曼的辅警，在与正式警察桑迪·凯利一起巡逻途中，对一辆可疑车辆进行例行检查。车中2名爱尔兰共和军的恐怖分子突然向这两名警员开枪射击，导致桑迪·凯利重伤，辅警格伦·古德曼伤重不治。这一事件在英国社会反响强烈，辅警执法备受关注。

4年后，英国通过《1996年警察法》，详细列举了辅警的执法权限，具体包括：在交通事故、殴打现场或者火灾中提供帮助，采取道路安全措施，开展户对户的调查访问，徒步巡逻，为社区或者大型活动提供安全保卫，在学校宣讲安全和犯罪常识，为法庭提供证据，在重点区域处置未成年人饮酒、刑事伤害和混乱行为，提供预防犯罪建议和提高财产保护意识等。

在今天，英国沿袭了志愿者担任辅警的传统，依照《1964年警察法》《1965年辅警规则》《1996年警察法》等数十部法律法规的规定，从志愿市民中选拔“特别警察”，经培训宣誓后，着警服行使警察权。

与英国辅警不同的地方在于，美国辅警虽然依法而建，却主要根据地方法律来组建。比如在纽约市，辅警队伍根据的是《纽约州紧急防卫法案》组建，是为防范外来入侵和重大自然灾害而组建的民防力量，主要职责是协助警察从事维护治安的工作。

按照《香港辅警条例》等规定，香港地区早在1914年，就成立了辅助警察队伍，由社会各界的志愿人士组成。1959年，香港地区制定《辅警管理条例》，之后又不断补充修订，规范着辅警运作。

属于大陆法系的法国，1986年立法决定建立“辅助警察”，并赋予其一定的执法权。如今的巴黎警察局，领导着一支1200人的辅助警察队伍，配有专门的技术装备和现代化通讯设备。

台湾地区曾颁布《台湾省各县市义勇警察组织方案》《义勇警察编训服勤作业规定》等法规制度，对辅警队伍进行规范和管理。

——科学的录用程序。公开考试、择优录用，乃是西方国家公务员制度的显著特征，现代辅警制度也参照了这一重要原则并实施，规范性和科学性得以增强。

在西方国家，实行公开、公平、公正的辅警考试录用制度，对录用程序有着极其严格的规定。一般而言，由符合条件的公民自愿报名，经过严格、完备的资格审查和选拔，并经过训练考核后方可上岗。

在英国，辅警是兼职警察，由志愿者组成，来自各行各业。必须是年满18周岁的公民，品德端正、身心健康，通过警察机关的背景调查、评估、健康和适应能力测试，并保证每月至少工作16小时，才可以申请成为“特别警察”。

美国的辅警，人员来自各行各业，有的还是电脑编程员。他们从事一些服务性和危险性不高的辅助执法活动，但都经过了严格的录用程序。

在法国，国家警察机构利用合同雇员的方式，招募了近万名办公室雇员，在各个机构中从事行政事务性工作，性质类同辅警。签订合同的过程，也就是辅警录用的过程。

考虑到辅警的许多工作同警察一样，具有专业性和一定危险性，因此各国和地区普遍在选拔后、正式入职前，安排专门的培训。

比如纽约市警察局规定，辅警必须参加为期16周，总计48小时的培训，内容包括警察学、自卫术、相关法律知识、执法程序、人群控制以及急救知识等等，以使更好地掌握相关知识和技能。

此外，在辅警队担任领导职务的辅警，还要参加所负责领域的领导能力方面的培训。在香港地区，辅警在接受“辅助警察基本训练课程”的培训后，即被派往各警区驻守。为保证任务完成，他们每年还需完成“法定效率训练”，作为“加餐”。

——明晰的职责权力。概而言之，各国和地区辅警队伍，在地位上，一般不拥有国家公务员身份；在功能上，主要弥补在编警力不足；在权限上，一般由法律明确界定其范围。

在英国，每个辅警都像正式（全职）警察一样，在法官或者行政官员面前宣誓。辅警与正式警察一起工作，拥有相同的法定职权，甚至包括逮捕权。

通常情况下，英国辅警通过独自步巡、车巡，或者与其他辅警、正式警察一起开展工作。辅警可能参与现代警务工作的各个方面，特别是社区警务、制止反社会行为、预防犯罪、根据授权实施搜捕、失踪人员查询、处理道路交通事故以及盗窃、斗殴等刑事犯罪。

有时，英国辅警还会被要求，参加治安法庭或者刑事法庭的陪审团；也可能被要求，提供关于逮捕犯罪嫌疑人的证据。但是，根据有关规则，辅警仅在传统警务领域履行职责。在交通管理、刑事侦查、枪支管理等专门警务领域，则需要经过更高层次培训和授权的警察才能履职。

在美国，辅警不是正式警察，所以没有执法权。按照有关规定，他们不能携带枪支及其他武器，只能“观察并报告”；辅警不能单独巡逻，巡逻时至少应该两人以上。他们的职责，主要是徒步、骑自行车或者驾驶辅警警车巡逻，维护治安，改善警民关系；在遇有交通事故、集会、游行及一些大型活动时指挥疏导交通；举行大型或者特别活动时进行人群管控；报告案件、事故；提供情报；参与犯罪预防；帮助搜寻失踪人口等。

相比起來，美国辅警职能发生了很大变化，由过去的防卫外敌入侵，变成了现在的报告犯罪行为以及预防犯罪。但在实践中，美国许多警察部门早就超越了法律界限，给辅警配备手铐、警棍等装备，辅警的协助领域，也远不止上述任务。由此，不可避免地产生一些法律问题。

2007年3月，纽约市的两名辅警在巡逻时，被抢劫比萨店的嫌犯枪击身亡，美国司法部拒绝向死者支付死亡抚恤金，因为他们并没有法律权限去追踪逃犯。后来，虽然经过警察局局长和议员的争取，死者获得了赔偿，但此案也引发纽约人的反思，辅警协助警察执法是否合适，并对其职责作出明确。

——厚道的待遇保障。在英国，辅警作为志愿者，虽然没有工资，但依法享有津补贴和其他奖励。英国内政部制定的《1965年辅警规则》，就根据《1964年警察法》第34条的授权，规定“辅警可以就其在执行职务过程中负担的任何未列入预算的合理开支得到补偿”，以及可以获得津贴的其他情形。

具体而言，包括因执行职务、对辅警私人劳务报酬的补偿，以及其他内政部长批准的情形。辅警因执行职务遭到人身伤害或者患病，且没有在私人劳务关系中获得补偿的，有权获得一定的疾病津贴。

苏格兰的辅警，每年将获得1000英镑的税后补贴，英格兰和威尔士在辅警奖励机制上则因地制宜，有的地方每年为参与执勤或者接受培训的辅警，发放500至1000英镑不等的奖金，有的地方还为辅警提供一定的市政税折扣。

值得一提的是，为了确保切实有效履行职务，英国辅警享有与警察几乎相同的岗位保障。例如，有类似正式警察的等级划分、制服和警用装备。辅警制服与正式警察制服几乎完全相同，其细小差别在于肩章不同，辅警的肩章上有字母“SC”。许多警察局还为辅警提供警鞋，一些警察局还为辅警设有年度警鞋预算，可谓体贴入微。

英国辅警与正式警察一样，配发相同的警棍、手铐、催泪喷射器等警用装备，以及防刺背心等防护装备。不同的警察局有不同的装备，例如，有的警察局配发一般的警棍，有的警察局配发多功能警棍。

其他大多数国家或地区的辅警，按照合同制享有薪资待遇。例如，香港地区的辅警，招募后由警务处发给聘书，薪资待遇有法律保障，如果执勤时发生伤亡事故，待遇与正规警察一样。香港辅警的岗位保障很有力，尤其特殊的是，执勤时能行使正规警察的所有权力，可以佩戴和使用警械甚至是武器。

——科学的组织层级。许多国家和地区的辅警，设定了与正规警察相似，而又相对独立的组织机构。英国辅警有着类似正式警察的等级，各地警察局的辅警等级划分大致相同，尽管等级的称谓和标志不完全一致，但职责大致相仿。

具体来看，从低到高可分为5级：一是辅警警员，二是辅警警署指挥官、辅警警长，三是辅警分区正、副指挥官，四是辅警助理警监、辅警总督察，五是辅警指挥官、辅警警监。科学的层级设置，有利于明确权责，也有利于打造阶梯上升的职场空间，实现更积极有效的管理。

与上述国家和地区相比，中国内地的辅警制度在诸多方面存在差距。它山之石，可以攻玉。虽说西方辅警制度也存在若干不足，但不无优秀的成分。对于改革进程中的中国辅警制度而言，不妨认真评判、借鉴和吸收，以便少走弯路、节约成本。

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编辑：成韵 chengyunpipi@126.com