规范辅警的立法不宜缓行

阮传胜

2016年11月29日国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》），从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求。《意见》是在公安机关全面深化改革的背景下，落实执法规范化建设的切实举措。《意见》的颁布与实施结束了辅警的“尴尬”地位，也开启了执法主体的规范化、法治化进程。

规范辅警系现实的需求

辅警（全称为警务辅助人员）的概念起源于英美法系。英美法系认为，社会治安应该由政府和民间共同承担。因此，在英美法系国家，民间自发组织辅警，协助正规警察维持社会治安。传统意义上的德国、法国等大陆法系国家坚持政府应对社会安全负起全部责任，不设辅警。但由于社会现实的改变，大陆法系国家也开始逐步设立辅警，建立辅警队伍，探索辅警体制。

我国辅警的产生基于现实的发展需要。据资料记载，目前世界上发达国家警察与人口的平均比例约为万分之三十，我国香港地区警察比例为万分之四十，而内地的警察配备约占总人口万分之十一。而且，改革开放以来，各种社会矛盾积聚，治安问题频发，公安机关工作任务日益繁重复杂，一线警力严重不足矛盾日益凸显。由于正式警力严重不足，2004年公安部《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》下发后，准许各地探索辅警制度改革。目前，全国辅警队伍已发展成一支规模庞大的警务辅助力量。这支日渐壮大的队伍在协助公安机关承担社会治理任务 过程中正发挥着越来越突出的作用。

但是，由于辅警管理体制的相对滞后，长期以来，辅警常常是“阴影里的执法者”。某个媒体的这一说法，一定程度反映了辅警在整个执法体系中尴尬的定位。

一定意义上说，“辅警”群体既存在法律定位缺失的问题，也面临着被“污名化”、社会认同度低的难题。

党的十八届四中全会决定强调，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案也对健全輔警管理体制提出了明确要求。2016年初，中央深改小组通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，为辅警改革破冰，化解体制、机制之弊指明了方向。如今国务院出台针对辅警的“红头文件”，为彻底解决辅警队伍人数多、待遇低、素质参差不齐、流失率高、队伍不稳定等问题，标清了“路线图”，为辅警的定位及管理体制、机制等划定了框架。

这一《意见》的出台，意味着辅警改革的“靴子”最终落地。此次出台的管理意见，在辅警队伍建设、管理监督等方面均具有突破意义。《意见》特别要求，建立健全警务辅助人员日常管理制度，建立健全警务辅助人员管理监督、投诉和退出机制。管理主体的确定、机制的完备，意味着辅警人员被纳入法治轨道，有助于实现公安执法队伍的正规化、专业化、职业化。严把入口、严明纪律、落实责任、清理规范等一系列规定的完善，明确了辅警人员的法律地位、岗位职责、职业保障和管理依据，也有助于更好发挥辅警在维护社会治安稳定方面的职能和作用，提升公共安全服务的能力水平，为法治中国筑牢执法基座。

执法主体规范化、法治化的必然要求

按照《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的表述，辅警是“根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员”。

伴随一些影响性个案，公安执法规范化成了舆论持续热议的话题。2016年5月20日召开的中央全面深化改革领导小组第24次会议，重要议题之一就包括“深化公安执法规范化建设”。会议指出，要增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》。

此次《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的印发，其出台的背景就是公安部已经展开的执法规范化改革。在中办、国办联合印发的“深化公安执法规范化建设”的文件中，提出了“努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义”。

公安执法规范化并不是一个新问题，十余年来是一直被反复强调的。正如“深化公安执法规范化建设”的文件所指出的，其关键就在于“每一项执法活动、每一起案件办理中”。

现代管理学上有个著名的“木桶原理”，它的核心内容是：一个木桶能装多少水，并不取决于最长的木板，而取决于最短的那块木板。如果将公安执法规范化视为一个大木桶，越权执法、粗暴执法、野蛮执法、偏袒执法等等就是这个木桶的短板。解决执法规范化中的“短板”问题，首先是解决执法主体不规范。

“每一项执法活动”，不是简单的施政承诺，一个重要前提在于从事“每一项执法活动”的人员究竟属于什么序列。据报道，各地辅警总数已经超过正式在编警察。基于此，加强辅警队伍管理的实质在于规范执法主体。尽管这不是执法规范化改革的全部，但是，执法主体的规范化、法治化无疑是执法规范化的首务。

实现执法主体的规范化、法治化则必须对辅警队伍全面清理整顿。《意见》通过行政法规设定辅警“入口关”，明确准入门槛，厘定责任分工，贯彻“谁使用、谁管理、谁负责”原则。在具体操作层面，《意见》要求首先需要清理整顿排查现有人员，以警务执法的法定标准衡量和考核辅警。

《意见》还界定了警务辅助人员的身份性质，并将辅警分为文职辅警和勤务辅警，并由公安部对辅警的着装等统一确定。在明确辅警身份性质的基础上，《意见》通过列举的方法将文职辅警和勤务辅警可以从事的辅助工作和不可以从事的辅助工作一一列出，文职辅警可以从事公安机关“非执法、不涉密”岗位的相关辅助工作，勤务辅警可以协助公安机关人民警察从事执法执勤工作。

这些无疑均是公安机关的执法主体规范化建设的应然内涵，也是其必然要求。

有待解决的问题

《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的颁布与实施开启了规范辅警的法治化进程。在规范辅警的法治化进程中，以下问题也是有待解决的：

首先，辅警立法不宜缓行。

国务院办公厅下发的《意见》规范对辅警队伍管理是必须肯定的。但是，在全面推进依法治国的大背景下，对辅警行为的规范与对辅警的管理也必须纳入法治化管理的轨道，需要以更宽广的法治视野来考量并推进相关制度建设。例如，这种聘用辅警的合法性途径如何建立？辅警的人数与正式警察人数的比例多少合适？辅警辅助执法的权责如何确定？辅警的职业规划、工资待遇及保障机制如何建立？相关的劳动争议通过什么途径解决？这些问题都需要纳入制度视野，作出合乎法治精神的设计安排。有必要通过立法对辅警的法律地位、管理机构、招录程序、岗位职责、教育培训、权利保障等予以规范。在社会治理创新的背景下，辅警大有用武之地，辅警队伍将进一步发展壮大。

笔者认为，亟待制定统一的关于辅警的行政法规，以行政法规的形式明确辅警的法律地位、招录条件和方式、培训内容、职责权限、权利义务、法律保障、監督管理、经费保障和淘汰机制等。建议有关部门加快规范辅警的立法进程，尽早出台统一的辅警管理的法律法规，尽早将日趋庞大的辅警队伍通过法律法规加以规范与管理。

其次，辅警参与执法中的权责界限仍有待进一步厘清。

与清晰界定其法律地位一脉相承，规范辅警管理工作的另一个关键点在于明确权责界限。从法理上而言，法治国家要求的是一种理性的社会治理，以避免恣意的可能性。行政任务的执行愈理性，其行为的可预见性、可控制性与可审查性就愈高。根据《意见》，辅警非在编正式警察，也非公务员身份，而是受公安机关聘请，受其指派从事公务的人员。因此，必须厘清警察和辅警之间的责任分配状况：一方面使辅警有足够空间展开其对于任务的执行，另一方面更好地让公安机关履行对辅警的指挥与监督责任。 在现实的一些语境中，以“临时工”身份出现的辅警在很多场合变成了所谓的“替罪羊”，根本就在其参与执法的责任不清。辅警以公安机关的名义参与执法活动，其执法活动的后果归属于公安机关。尽管《意见》的第9条等对辅警的参与执法的职责加以罗列式规定，但需要看到的是，规定的内容仍需要进一步明确。辅警在实际履行岗位职责过程中，也形成了某种意义上的行政执法权延伸。现代法治理念强调“法定职责必须为、法无授权不可为”，对辅警管理工作而言，同样需要贯彻这一理念，只有从法律上明确可以为和不可为的权责界限，并辅之以公开的、可识别的操作性程序规范，才能不断推动警务辅助队伍正规化建设、充分发挥其警务辅助作用，在创新社会治理的同时更好地维护社会稳定。

再次，对辅警参与执法的监督也有待进一步明确。

《意见》规定对于辅警实行“谁使用、谁管理、谁负责”的监督原则，也是基于辅警只是公安机关在执行行政任务时的辅助人员。因而，辅警不能独立执行行政任务。辅警对于是否执行行政任务亦不能自行判断，而必须取决于公安机关的决定和指示。辅警的辅助特性，亦将有赖于公安机关对其的监督机制。换言之，公安机关必须随时监督辅助人员执行行政任务的行为，并提供如何执行行政任务的决定和指示，在辅助人员违法执行或执行不力时，采取立即介入措施。 对此，《意见》并没有进一步的规定。建议将来法治化规范辅警过程中对此加以完善。