激活辅警改革“一江春水”

刘婷婷

“治安联防队”辅警化

在我国，辅警登上历史舞台，肇始于20世纪60年代。为了维护当地治安，各个事业单位、厂矿等团体派出自己的治安员，到辖区派出所报到，大家组队进行区域分工负责保安，工资待遇则由原单位支出。

改革开放之际，一元体制逐渐松动，为应对人口流动迅速增加、社会治安压力不断加大的新形势、新考验，一种名为“治安联防队”的新事物，在各地悄然萌芽和发展。

1981年，在公安机关领导下的这种群防群治组织，得到了中共中央的肯定。中央第一次提出社会治安综合治理的方针，要求发动和组织群众，加强群防群治队伍的建设和管理。之后，居民委员会、村民委员会设治安保卫委员会，协助维护社会治安。

1988年，国务院批准转发了公安部《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》，明确指出：“街道居民、企业单位自己组织起来，集一点资，出一些人，用于维护本地或本单位治安，既服务社会，自己也受益，不应否定，应继续推行。”1991 年，全国人民代表大会常务委员会颁发《关于加强社会治安综合治理的决定》，其中第5条明确：“加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民和农村村民以及机关、团体、企业、事业单位的职工、学生，建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。”

这些规定的出台，为“治安联防队”背书，赋予了其合法性。由此，该制度在全国范围得到应用和推广。

审视“治安联防队”成立的初衷，是为应对日益增多的流动人口及治安事件，事实上，在治安维稳等方面，也发挥了一定的积极作用。但是，法律授权政府的，只是“动员和组织”，且其性质是“广大人民群众”的自治组织。是以，“治安联防队”行动是被动性、防御性的，且不具备主动执法权，也很难认定为常备性组织。

正因为欠缺法律规范，不少治安联防队逐渐演变成准执法队伍，实际上已经行使或部分行使警察权，越权管事、粗暴执法、乱收费、乱罚款，个别还成为“私人武装”，酿成恶性刑事案件，备受舆论诟病。

2003年6月20日，在深圳市宝安区某村，湖北籍打工者沈国洪及另外3人驾摩托车，与当地治安联防队员陈锦明发生追尾。陈锦明召集10余名治安联防队员，将沈国洪当街殴打致死。

2004年河南省郑州市警方打掉一个重大涉黑团伙，涉嫌抢劫、绑架、贩毒、伤害等各类刑事案件103起，团伙成员大都是该市某地的治安联防队员。

接二连三的暴力事件，给高层敲响了警钟。之后，一场公安改革从各地开始，剑锋直指“治安联防队”。2004年9月3日，公安部发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，各级公安机关从该日起，一律不得从社会上招聘治安员。按照公安部的要求，对现有的治安员，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，用3年时间全部清退。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用。

然而，在地方的旺盛需求下，清退治安联防员的工作，在实际中很难落实下去。不过，改革的总体趋势，毕竟已明确，就是将以更规范的辅警队伍取而代之。

有资料称，2012年广州市的联防队员达15万之众，经过这场改革之后，以3万辅警人员代替。在全国许多地方，也都经历了“治安联防队”辅警化的过程。

时至今日，全国辅警队伍已发展成一支规模庞大的警务辅助力量。据统计，全国辅警官方摸底调查数量约120万，也有统计高达300万，为正式警力编制的2倍。

解决辅警困境需要顶层设计

种种问题表明，解决辅警困境的长远之道，还需要加速上位立法，从全国范围内而不是局部范围，进行顶层设计。

不久前，中国人民公安大学公安管理学院副院长王毅虹建议，制定全国统一的《警务辅助人员管理条例》，明确警务辅助人员职责定位，加强入口、出口管理，规范激励与约束、待遇与保障、考核与开发等管理机制，并建立警务辅助人员的晋职晋级制度，建立与完善警務辅助人员职业生涯规划与管理制度。

针对协辅警队伍存在的一些问题，公安部已着手调研。2016年9月底，在大连召开的全国公安厅局长座谈会，也释放出了积极的信号。该座谈会提出，将按照“依法规范、分类管理、责权明晰、合理使用、保障有力”的原则，明确警务辅助人员的适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序，规范警务辅助人员的日常管理、考核奖惩和保障待遇。根据岗位职责和工作性质，将警务辅助人员分为文职辅警和勤务辅警，实行分类管理，建立政府出资保障、公安使用管理的警务辅助人员管理模式，努力实现警务辅助人员管理制度化、规范化、法治化。

媒体报道，2016年春节前夕，就警务辅助人员的“入警”问题，国家公务员局考试录用司司长盛桂英称，“今后特别优秀的警务辅助人员可以入警”，并进一步透露：中央公务员主管部门将会同公安部，明确“特别优秀的警务辅助人员”的标准和条件。

在辅警制度改革上，最有力的一招，当属国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》。在《意见》中，特别明确了辅警人员的“定位”；将辅警人员分为“文职辅警”和“警务辅警”两大类，划定了入职“门槛”、履职“红线”；注重辅警人员的日常管理，提出“岗前培训”和“年度定期培训”，以考核晋升机制打破“天花板”，等等。

下一步该如何走？这将是一场与时间的赛跑。在出台《意见》的基础上，还需加快修订人民警察法等法律，出台警务辅助人员具体管理办法，让改革成果早日惠及辅警，惠及公安，惠及人民群众。