浅谈如何防范土地流转风险切实保护农民利益

邓定国+张华东

摘要：随着苍溪县“1+3”优势特色产业不断发展壮大，吸引了大批返乡创业人员及工商资本进入农业领域流转土地发展产业。为规范土地流转，依法保护农民权益，促进产业健康发展，对土地流转情况进行了调查摸底，在分析存在问题的基础上，提出了有针对性、操作性的防范土地流转风险的对策和建议。

关键词：土地流转；现状及问题；发展对策和建议；苍溪县

一、土地流转现状

全县幅员面积2330平方千米，农村土地确权调绘面积106万亩，截至2015年底，全县农村土地流转25.01万亩，占农村土地确权调绘面积23.6%。按流转方式分：出租16.77万亩，转包5.74万亩，入股1.43万亩，其他方式1.07万亩。按流转去向分：农民合作社13.26万亩，家庭农场5.75万亩，工商企业4万亩，其他主体2万亩。按流转用途分：经济作物19.66万亩，粮食作物3.48万亩，畜禽6159亩，水产497亩，农机加工218亩，其他1.18万亩。

二、土地使用效益现状

通过招引成功人士返乡创业，全县已培育新型业主规模化经营组织达1243个。其中经营规模在30亩以上的500余户（重点龙头企业四川华朴现代农业股份有限公司3年流转土地2.5万亩）。全县累计建成万亩现代农业综合园区16个。发展猕猴桃35万亩、雪梨16.5万亩，粮食、油料播种面积稳定在90万亩、30万亩以上。2015年全县农业增加值27.83亿元，农村居民人均可支配收入9048元。

三、农民利益保护现状

现有的稳定农村土地承包关系，赋予了农民更加充分、更具保障的土地承包经营权，群众通过土地流转每亩平均收入（含土地租金和务工收入）3100元，相比于传统粮油种植高出2600元，土地有序流转，能较好的保护农民利益，群众普遍对当前土地流转较为满意，全县没有一件因土地流转承包问题而发生集体上访和越级上访事件。

四、土地流转的主要措施和有益探索

在土地流转过程中，坚持以保护农民利益为核心，多措并举，边实践边总结，形成了较为新颖的模式。

1、融合多元投资，保护农民利益

建立资金集聚机制，积极引导龙头企业、业主、农户等投入资金，形成了多元投入机制。

一是积极争取上级支持。整合“金土地工程”、标准农田建设、农业综合开发、以工代赈、灾毁土地复垦整理、农业生态修复、农村公路建设等相关涉农资金项目，来增强业主对土地承包的吸引力。

二是建立风险基金。县财政建立土地承包经营权流转风险基金，每年预算100万元，滚存使用。在园区流转经营30亩土地以上的经营主体向所在地乡镇或村（社区）缴纳共管资金和保证金，总额不少于经营主体投入园区建设资金总额的11%。

三是建立奖补机制。对流转土地100亩以上、流转年限5年以上，一次性给予每亩100元奖补。

四是拓宽企业融资渠道。试点开展农村产权抵押融资，成立苍溪县普惠农业融资担保公司，开展农村承包土地经营权、农民住房财产权等抵押贷款，建立农村产权价值评估机制。

2、完善利益联结机制，增强抵御风险能力

创新“大园区+小业主”、“五保+分红”、双股分红等更加紧密的利益联结机制，在土地整理、签订合同时一并确定。

一是土地租金逐年递增。根据经济发展总体趋势，预测土地增值额度，适当提高流转土地租金。

二是土地作价入股。对土地进行估价，以土地出资入股，由农民和业主进行利润和风险共担，合理分配经济利益。

三是保底分红。根据产量、市场价格、成产成本核算经营利润后，按种植纯收益的10%作为红利分配给土地农户。

四是就近务工。由业主按用工需要80%的比例在当地招聘流转土地农民务工，增加农民工资性收入。

3、支持先进典型，探索流转模式

在全县16个现代农业综合园区和农机大户、种养大户基地，经过市场化运作和探索，逐渐形成了3种较为新颖的土地流转模式。

一是农户委托集体经济组织统一流转。农户将需流转的土地书面委托给集体经济组织，由集体经济组织和业主签订流转合同。典型案例有白桥坝园区，农民通过委托村组，共流转土地面积1374亩，辐射带动周边土地流转1300亩，现已建猕猴桃、蚕桑、畜牧三大产业园区。

二是园区管委会统一集中流转。园区建成后，由园区所在地乡镇政府组织成立园区管委会，由园区管委会对园区产业进行统一规划，招引业主签订土地流转合同，管委会统一收取土地租金等费用后支付给农民，带动农村土地流转和产业化规模经营。

三是通过土地股份合作社流转。由有土地流转意向的农民组织成立具有独立社会经营主体资格的土地股份合作社，农民将土地入股合作社，在工商部门登记注册，由合作社统一对外流转。典型案例有歧坪镇天新园区内成立天新土地股份合作社，对外流转土地600余亩。

五、土地流转存在的问题

1、土地瘠薄分散，不利于规模经营

全县农民人均实际拥有土地仅0.8亩，现行的农村家庭联产承包责任制以土地分户经营为基础，土地经营权较为分散、承包期长，在土地流转中如果个别农民不自愿流转就难以实现规模化经营。另外苍溪县地形复杂多样，地形条件让机械化经营难上加难。加之交通、水利基础设施配套不均衡，這些都不利于规模经营。

2、机构不健全，不利于管理

乡、村两级工作量大，自乡镇2005年机构改革后，乡镇只设一个农经管理与信息员岗位，人少事多，更缺乏自上而下的服务网络。目前，苍溪县的土地流转还没有纳入大部分乡、村的经常性工作，个别乡镇甚至无人过问，很多程序均难认真落实，在土地流转中缺乏必要的引导和指导。

3、土地流转程序不规范

多数的代耕代种土地流转都是口头协议，无流转合同，或合同不规范，全县无合同的占流转总面积的11%。全县按照省级示范文本签订合同的面积仅占30.4%，在县农业局合同登记备案的仅占0.8%。且多数土地流转以项目为依托。对业主资质审查不严，没有考察业主有无经济实力和经营能力而盲目追求规模，管理水平低，对政府依赖性大。

4、业主和农民互相不信任

农业受自然和市场双重影响，生产周期长，增产不一定增收，即使规模化经营，也属于高风险产业。农民对产业、业主信心不足。存在极个别农户偷窃成熟待收的农产品，破坏生产设施，随意涨租金，强行承包工程等现象，导致业主对农民整体不信任。

六、土地流转的对策建议

1、发展特色产业，加强奖励扶持

一是做强基地。围绕苍溪特色产业发展优势，继续加大资金和技术投入，力争到“十三五”末，新建园区100个。种植红心猕猴桃50万亩；苍溪梨20万亩；年出栏生猪130万头、肉兔200万只、家禽1200万只，存栏毛兔150万只的规模；建成木本油料基地15万亩，珍稀林木10万亩，林下种养20万亩。并在“优势”二字上作文章，用好优势、扩大优势。加强营销和品牌建设，建成主导产业红心猕猴桃交易中心，办好全国猕猴桃年会、订货会、采摘节，用活“中国驰名商标”、“生态原产地”等品牌。

二是做深改革。建立农村产权交易服务平台，引导土地、林地等向新型经营主体流转聚集。支持新型经营主体流转土地，力争到2020年全县土地流转面积占耕地面积的1/3，适度规模经营占2/3以上。

三是培育新型经营模式。引导租赁农户承包地的工商企业发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒”资源发展多种经营，开展农业社会化服务。同时，拓展农产品运输、加工、销售，实现全产业链同步发展。

四是建立奖励机制。改变只要有业主进园区，政府就包揽租金的做法，把补贴资金用于建设道路、水利、电力等基础设施，对一定规模经营业主实行以奖代补，对发展好的业主按实绩给予表彰奖励，提高土地流转积极性。

五是加大财税信贷扶持。对规模经营业主在水电、税费等方面给予支持。每年安排一定的农业信贷资金，解决规模经营主体季节性所需生产经营资金不足的问题。对流出土地，有创业意愿的农户给予适当小额贷款，为其转业致富提供平台。

2、健全管理机构，切实做好指导服务

强化顶层设计，优化政府服务，自上而下进行指导，自下而上进行实践，建立公益性中介服务机构，发挥好县级部门联挂优势，形成土地流转的“第三产业”。

一是建全服务机构。各级建立农村经营管理机构，明确岗位職能，开展供求登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、提供合同文本、建立流转档案、调处合同纠纷等综合服务，发挥好在土地流转工作中的管理、服务和监督职能作用。

二是实行部门联挂。实行县级相关部门联挂，对流转土地有规模，发展较好的企业、业主，了解生产经营情况，及时指导、培训生产技术，提供营销信息，及时帮助解决具体问题，同时协助县农业局对业主进行监管。

3、严格审核管控，从源头上减少风险点

结合地方实际，加强调查研究，出台实施办法，健全土地流转面积控制、审核流程等细则，建立公开、透明、严谨的土地流转体系，加强源头管控，减少风险点数量，降低风险带来的危害。

一是要规范流转行为。坚持农户自愿流转原则，严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转土地，要依托土地流转交易中心平台，对农村土地经营权、流转使用权实现信息公开，网络交易。

二是健全审核机制。要建立上限控制制度，工商资本以企业、组织或个人等形式首次租赁农地，原则上不得超过500亩；要对资格及项目审核，对土地流转面积30亩以上100亩以下的，由乡镇组织审查；100亩以上500亩以下的，由县农业局组织审查；500亩以上的，经县农业局初审后，报县政府组织审查。

三是规范合同签订。对工商资本租赁农地应与农户签订规范的流转合同，流转合同中应明确土地流转期限、用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转以及违约责任等事项，乡镇依照当事人自愿原则开展合同鉴证工作。坚持流转合同备案制度，所有流转合同必须报县农业局备案。

四是严格土地用途管控。探索利用网络、遥感等现代科技手段实时动态监测，及时纠正查处违法违规行为，防止工商资本租赁农地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。

五是建立监督约束机制。业主与当地政府签定分阶段的发展目标，限时验收，严防假业主骗取项目补贴、摆下烂摊子的现象发生；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和租金支付等开展监督检查，及时查处纠正违法违规行为。

4、加强风险防范，确保维护农民利益

一是搞好社会保障服务。健全农村社会保障制度，加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等为主要内容的社会保障体系建设，解除农民的后顾之忧，鼓励创业创新，让更多的农民成为稳定的城镇居民，为农村土地流转创造良好条件，为农户获取稳定的流转收益奠定基础。

二是扩大农业保险范围。按照“政策性保险，稳定发展”的原则，重点对全县现代农业园区业主和畜牧养殖大户开展农业保险，试点开展猕猴桃、雪梨等特色产业政策性保险，稳定粮油、生猪、毛兔保险，增强抵御自然风险能力。

三是建立健全风险保证金制度。工商资本租赁农地应先付租金、后用地。倡导“实物计价货币支付”，租金以黄谷、玉米等实物计价，按照当年市场中准价支付并逐年略有增长；要建立风险保证金，规模经营业主（100亩以上）按照流转土地一年的土地租金额度缴纳风险保证金，用于承包农户权益受损补偿，合同期满退还业主风险保证金。