浅谈财政专项资金政策绩效分析——以Z地区中小企业发展专项资金为例

●信俊汝

浅谈财政专项资金政策绩效分析
——以Z地区中小企业发展专项资金为例

●信俊汝

财政专项资金政策分析在项目支持绩效评价的基础上，更加关注政策制定及开展的合规性、合理性及政策最终产生的效果。以政策为核心的财政专项资金政策绩效分析，对于加强财政专项资金管理，考察政策实施的绩效更加具有意义。本文通过对2015年Z地区的中小企业发展专项资金进行政策绩效研究，探讨财政专项资金政策分析的思路和方法。

专项资金 政策绩效分析中小企业发展

专项资金项目是指为完成特定政策目标或工作任务而依法设立或经省政府批准设立，由省级财政部门统筹安排资金，在一定时期（一年以上）具有专门用途，主要用于补助（或奖励）市县、企业组织以及个人的项目资金。随着财政管理体制的不断深化，各级财政安排的专项资金也越来越多，对促进和加强地方建设起到了积极的作用。但是，财政专项资金仍然存在“重分配、轻管理、轻绩效”的问题，因此，各级财政部门于近几年陆续启动了财政专项资金的政策绩效评价工作。而作为一种相对较为新颖的绩效评价类型，由于政策的绩效评价对象是经过各部门规范程序发布的政策文件，考虑到评价对象的特殊性，相对项目支出绩效评价更具有挑战性。闻政咨询作为独立的第三方机构，于2016年3月承接了Z地区中小企业发展专项资金政策分析工作，在以往专项政策绩效分析经验的基础上，结合该专项政策的实际情况，开展了此次政策绩效分析。

一、政策概况

2013年，Z地区为了贯彻落实上级和本地区关于支持和促进中小企业发展的要求，拟出台本地区的中小企业发展政策，设立中小企业发展专项资金，用于支持本地区中小企业发展、改善中小企业发展环境。Z地区有关部门经过前期对其他地区和本地区相关政策以及中小微企业发展需求的调研，在后续的两年中，通过与相关部门交流、举办中小微企业座谈会等形式，对政策实施的难度以及与现有政策进行了对比，先后就支持的方向和对象进行了两次较大的调整，2014年上级部门新修订的中小企业发展专项资金管理办法发布，Z地区参考该文件精神，对政策再次进行了修订，形成了《Z地区中小企业发展专项资金管理办法》，后征询有关部门意见，经过Z地区人民政府政策文件审批通过，于2015年7月正式发布，政策有效期五年。

该政策支持对象为在本地区登记注册、符合本地区产业发展导向的中小企业，以及经认定的中小企业服务机构。专项资金的使用范围包括八个方面，具体涉及发展新产业、新技术、新业态、新模式的中小企业，走“专精特新”发展道路的中小企业，进行公共服务平台建设、完善中小企业服务体系的服务机构，各类开展服务中小企业活动服务机构，为改善中小企业融资环境、支持中小企业融资的融资性担保机构，积极进行国内外市场开拓的中小企业，创新营销方式的中小商贸企业以及符合“四新”经济导向的创新型中小企业。

二、政策绩效分析思路

（一）政策的基本情况与分析目的

《Z地区中小企业发展专项资金管理办法》于2015年7月发布，2015年Z地区中小企业发展专项资金预算额度为1000万元，专项资金拨付到位时间为2015年12月。截至2016年5月31日，由于政策执行期较短，该政策仅实施完成了“公共服务平台建设”项目，奖励了Z地区20余家中小企业服务机构，共计470万元。

本次政策绩效分析的目的在于通过对Z地区中小企业发展专项进行政策分析，了解该政策出台背景，对政策制定、政策实施以及政策效果的全过程进行梳理，考察政策制定流程的规范性、分析政策本身的合理性，并结合2015年政策实施情况，分析该政策实施过程、实施后的效果。评价小组拟通过政策分析指标体系，客观公正地反映政策制定的科学性、政策实施的有效性、资金管理的规范性和政策效果的绩效，总结政策制定与实施的经验，发现政策制定以及实施过程中存在的问题，提出完善建议，为专项资金政策完善和相关部门决策提供参考依据。

（二）政策绩效分析的基本思路和方法

基于该政策执行期短、效益较难显现的特点，评价小组在进行政策绩效分析时，确定了如下评价思路：第一，将对政策本身内容作为分析的重点。主要通过对政策制定过程的了解，明确政策出台的背景、目的，按照相关法律法规要求，结合Z地区经济发展规划，分析政策的必要性以及政策制定流程的合规性；对比该政策与其他地区以及Z地区其他中小企业支持政策，分析政策内容的合理性。第二，对已实施项目的实施过程以及专项资金管理的规范性进行评价，并考察其产出与效果。第三，结合以上两项内容，梳理影响政策效果的因素，并分析这些因素对该政策目标达成的影响程度，从而提出如何才能进一步提高专项资金的使用效率和效益的建议，实现政策目标。

根据上述分析思路，评价小组采用了多种方法对政策进行分析，运用较多的方法包括比较法、社会调查法、专家咨询等。其中，比较法主要是通过将该政策分别与其他地区以及Z地区其他中小企业发展支持政策进行对比，总结该政策与其他相关政策的相同与不同之处，发现该政策的亮点以及存在的影响政策效益发挥的问题，对政策的合理性进行分析；社会调查法主要通过公众问卷、访谈方式等对政策内容的公众评价情况以及专项资金项目绩效目标的实现程度进行调查，并对专项资金的支出效果进行分析；专家咨询法主要是利用专家在专业方面的经验和知识，用征询意见和其他形式向专家请教而获得信息的方法，主要包括评价的实施路径、政策分析的思路以及具体指标的分析方法等。

（三）分析指标体系设计及评分

在此次政策分析目的的基础上，结合上述政策分析的基本思路，参考财政支出绩效评价的基本要求和原理，此次政策分析评价小组按照政策活动分解目标，根据政策管理过程，设计了此次政策绩效分析的指标体系。该指标体系由政策制定、政策实施和政策效果三个一级指标组成。政策制定主要考察政策制定程序的规范性，政策内容本身的合理性以及政策内容和政策实施保障方面的内容。政策实施考察政策实施过程的项目申报、项目评审、动态监督管理、项目验收以及资金使用管理情况。政策效果从项目产出出发，分析项目实施后的效果，进一步对政策效果以及政策的持续影响力进行考察。

受政策实施范围和实施期限的限制，此次分析所使用的绩效分析指标多为定性指标。由于定性指标无法像定量指标那样精确地进行衡量和考核，为了尽可能减少由此带来的指标分析标准的笼统和模糊，评价小组在分析过程中尽可能地对定性指标进行了细化。在确定每一个定性分析指标考察方向的基础上，以能否促进政策目标的达成为基本准则，针对每个方面制定具体的可衡量的考核标准，在评分过程中进行逐一分析，综合分析结果得出每一个指标的分析结论，以支撑政策绩效分析结论的得出。如“资金支持方式的合理性”、“支持资金标准的合理性”等指标，评价小组整理、提炼政策中各个项目的支持方式、支持标准，以“能够达到项目目标为合理”的主要判定标准，对每个项目进行逐一分析，结合访谈和问卷调查结果对支持方式和支持标准的合理性进行分析。

三、政策分析的结论

（一）政策分析的基本结论

评价小组根据经专家评审的指标体系进行分析，得出以下评价结论：第一，《Z地区中小企业发展专项资金管理办法》出台具有显著的必要性与迫切性，政策的制定过程规范；政策文件结构完整，具备政策文件应具备的基本要素；政策实施的操作流程清晰，政策实施具有明确的组织机构保障与资金保障，能够保障政策项目的顺利实施；在2015年的政策实施过程中，项目信息的公开、项目申报、项目评审以及评审结果的公示基本按规定实施，根据实际情况及时进行了工作计划和专项资金预算调整。第二，从政策制定与政策实施的总体情况来看，政策支持对象、支持方式、支持标准的明确性与合理性以及政策文件自身内容的一致性略有不足；由于客观原因，政策实施计划完成率较低；因为项目实施时间较短，政策支持的覆盖面与专项资金使用范围较小，政策效果尚不显著。政策虽然具有一定的引导作用，但是部分项目的引导作用有待通过实践进行检验。

（二）政策绩效分析的相关建议

综合该政策指标分析的结果，分析影响政策效果结合评价小组在政策分析过程中对其他地区相关政策亮点内容的总结，认为该政策可进一步细化政策目标、明确支持方式与支持标准，保证政策文件的内部一致性，提高政策实施的可行性；建议在编制专项资金预算以及年度专项资金项目指南时，按照专项资金的年度支持方向和重点，进一步聚焦支持对象，并在具体的专项资金项目申报通知中列示；对专项资金使用范围存在的重复与政策文件内部矛盾的内容进行修订。

四、关于专项资金政策分析的进一步探讨

由于本政策的特殊性以及政策分析的特点，此次政策分析仍然存在以下几个方面的问题值得进一步探讨与完善：一是政策发布时间短，政策效果难以考察。由于该政策是2015年7月才发布的，而政策的效果往往需要较为持久的积累才能够显现，所以在政策效果上难以给出合理的分析结论。二是已实施政策项目较少，全面分析政策效力存在困难。政策于2015年7月发布，且其实际实施的政策项目较少，政策的规模效应和集聚效应难以得到全面发挥，政策产出和效果的考察只能集中在已实施的单个项目上。三是政策相关支持内容以及标准的标杆值难以确定。主要表现在：其一，历史数据标杆值缺失，因为该政策于2015年才开始实施，其政策支持标准没有历史数据可以参考；其二，横截面标杆值缺失，其他地区的相似标准参差不齐，而且由于各地区产业布局和经济结构的不同，对比的合理性也有待探讨。四是政策专有影响力难以鉴别。Z地区中小企业的发展现状受到多种因素的影响，不同层面、不同种类的政策均对Z地区中小企业的发展有所作用，无法有效鉴别出被评价政策对区域内中小企业发展的特有贡献度。在现有的分析数据条件下，只能将统计数据作为该政策影响下的产出和效果进行处理，可能存在投入与产出不匹配的状况，政策的效力和影响力需要得到进一步考证。

由于各地有关专项资金政策的绩效评价相对项目支出绩效评价，还是一种较为新颖的财政支出绩效评价类型，还未形成例如项目支出绩效评价的共性指标框架，针对专项资金政策绩效评价的指导性文件也较少，而政策绩效评价由于其评价对象的特殊性，本身难度就比较高，因此针对财政专项资金的政策绩效分析在具体的实施路径上还有许多问题有待探讨。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

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（本栏目责任编辑：范红玉）