PPP项目财政风险与商业银行应对措施

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PPP项目财政风险与商业银行应对措施

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PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，是指政府授权私营企业以特许经营权形式代替政府建设、运营或管理公共基础设施，并向公众提供公共服务的新型公私合作模式。本文探讨了PPP项目风险主体和分担机制，以及项目各细化流程可能存在的风险，分析了PPP项目财政风险产生的原因和各阶段风险，并通过PPP项目案例风险分析，提出了商业银行对于PPP项目面临的各类风险的应对措施。

PPP 项目 财政风险 商业银行

与传统工程项目的贷款不同，PPP项目的唯一还款来源是项目未来产生的现金流，因此PPP项目具有以下四个特点：一是建设周期长带来投资回收期长。基础设施投资项目的投资回收期相比于其他投资项目更长，投资的不确定性也就更高；二是项目的社会效益往往大于经济效益，故回报率较低。有些项目自身收益并不十分理想，甚至未来产生的现金流无法足以覆盖项目投资，因此还本付息资金需政府协调解决；三是伴随建设经营的长周期，由市场环境、项目投资者信用等变化导致的风险因素将增加，且预测难度大；四是PPP项目受政策性影响大，给后期的运营带来不确定性；五是项目资金一般来源复杂，合同结构繁琐，潜在风险因素较多。

此外，PPP这种公共服务供给方式本身是一种财政风险较高的方式：政府实施PPP项目会面临直接债务和或有债务，许多质量不高的PPP项目产生的风险和债务都需要财政来兜底；很多地方政府也会强行实施PPP项目，用PPP来行使已被否定的地方政府融资平台的功能，面临很大的金融风险。即PPP项目面临的很多风险都可能转化为财政风险。

由于上述各种潜在风险的存在，对PPP项目未来现金流造成很大的不确定性，因此在项目前期尽职调查、融资成本控制、项目风险分析、运营风险识别、项目风险承担等方面对参与项目的商业银行提出了很高的要求。商业银行需根据PPP项目的全流程特点建立相应的风险防范体系，做到通过积极参与项目前期论证科学评估项目风险，通过加强项目贷后管理及时化解潜在风险，通过资产抵押、财政担保、风险承担约定等方式规避潜在风险。

一、PPP项目风险分析

（一）PPP项目风险主体及分担机制

PPP项目的复杂性，主要体现在项目主体和涉及的风险种类。PPP项目的主要参与者众多，主要包括政府、股东、项目公司、融资方、设计建造商、运营商、保险商、用户及承购方和其他第三方。各方多通过合同来确定相关主体之间的权利、义务和责任。因此PPP项目的风险分担主要根据双方所签订的合同来确定所承担的风险，从而降低整个项目的风险。而PPP项目风险种类的复杂主要是由于项目整体跨越多个周期，涉及的因素众多，因而有必要从整体去分析PPP项目所包含的风险种类

本文将PPP项目的主要风险包括政治风险、建造风险、经营风险、法律风险、市场收益风险、宏观经济风险和其他风险，具体如下表所示：

表1 PPP项目风险分类

PPP项目的复杂导致必须有合理的风险分担措施来降低项目的整体风险。目前综合国内成功PPP项目的经验，总结出PPP项目风险分担的基本原则是：第一，风险应由最有控制力的一方承担；第二，风险收益对等原则；第三、承担的风险要有上限；第四，主体有承担风险的意愿或者偏好；第五，风险成本最低原则；第六，风险分担的动态原则。根据上述原则，一般PPP项目的风险分担框架如图1所示：

图1 PPP项目风险分担框架

基于上述框架，各主体所承担的风险有：（1）从项目公司的角度来讲，这一方需要负担经营项目的资金融通、项目建设、材料采购、项目经营和项目维护等风险，而公司不需要单独承担，可以利用有关机制把项目风险分别转移给项目承包经营者、原材料提供者、项目建成后运营的一方或提供贷款的银行等；（2）作为政府而言，国家政策法令、相关制度规定变更的不确定性义不容辞；（3）另外，由不可抗力（自然性因素或者其他外生原因）带来的不确定性必须让合同双方通过提前约定设置一定的协调机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。

（二）PPP项目各阶段风险

根据PPP项目的进度，主要分为准备阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、建造阶段、经营和移交阶段。

1、项目准备阶段。在项目开始准备的时候，政府部门首先需要做的就是作出详细真是的调查研究，确定对项目的需求，可以采用的方式包括研究相似的案例以及向这个领域的专家学者进行咨询，这么做的目的在于找到项目可能存在的风险因素，发现风险因素之后对它进行细致的预测与评估，企业在制定风险管理策略时做好充分应对没有识别的新风险的准备，然后在把握这些因素的基础之上做出项目的可行性分析报告。在可行性报告之中随项目的风险进行评估并且对风险的价值做出计量的目的就在于：一是分析在研究可行性的时候就要清楚的判断这个项目应不应该采用公私合作模式；二是如果项目可以采用公私合作模式，在政府决定采取这种形式之后，还需要为找到最好的投标者提供评标依据。

2、项目招标阶段。进入招投标阶段，非政府部门第一步需要做的就是对他自身的资源（包括经验、技术、人才等）进行准确的评估并在评估的基础之上弄清楚这个部门对政府转移的风险因素是否具有应对能力。一旦私人部门认为自身对这种转移风险具有控制力，就把这种风险在自身的标书中进行报价并在里面反映出来；要是私人部门认为自身对政府的这种转移风险不具有控制力，那么私人部门就可以选择把这种风险转移给第三方，并且在其制作的标书中对转移的成本进行估计。政府根据自己在准备阶段的风险价值计算，对各投标人的投标报价以及投标人的经验、能力等其他非价格因素进行比较，最终在这一系列的比较基础之上找到最优的中标者。

3、合同组织阶段。在合同组织阶段，主要面临的风险包括：其一，PPP项目涉及的法律法规比较多，组成项目有效性元素并不固定，相应的法律规范和体系十分不完善可能会对合作项目的建设与运营造成损害，极端情况下甚至会导致项目无法继续下去。其二，在项目的谈判中，公共部门的决策存在许多程序上的不规范问题，办事人员官僚作风严重，许多工作人员没有经过培训，也不具有公私合作项目的运作经验和能力，准备阶段的准备不足的问题以及合同双方信息的不对称性最后会延长决策周期，甚至导致决策失误。其三，项目公司缺乏组织经验，导致项目成本过高。通常来说，公共部门首先需要和合同的另一方对特许经营权包括的内容进行协商，明确双方活动的范围以及项目运营的方法，二者签订合约之后运营方在和其他主体进行谈判。青岛威立雅污水处理项目就是一个典型的失败项目。

4、项目融资阶段。项目融资阶段的主要困难在于资金筹措，由于融资的资金结构不甚合理，目前我国的金融市场仍然很不健全，筹资的难度仍然比较高。公私合作模式下的项目所具有的一个明显特点就是选定中标者之后，公共部门与中标对象签订合同，规定中标对象的融资期限，超过这个期限之后协议就会无效并且失去资格没收投标时候交纳的保证金。银行提供融资存在资金无法回收的可能；不仅如此，银行还面临着私人投资者资金运用与管理能力有限、项目公司技术水平十分低下、项目单位还款能力不足的风险，而这些潜在的风险都会在PPP项目的长期运行中不断积累扩大，必须要在前期能够及时的发现并规避。

5、项目建造阶段。在建造阶段，是否能如期完工是该阶段比较明显的风险。在PPP项目建设中，由代表政府部门和私人企业的PPP项目公司来出面进行整个项目的运作，包括征用土地、支付设备款及工人工资、偿还贷款利息等。在这个阶段，只有大量资金投入项目，而没有任何产出，随着资金量的不断投入，项目的风险也会越来越大，这时如果有不可预见的因素导致项目延期，质量不合格甚至出现烂尾等情况，项目公司将会承受巨大损失，此时政府宏观方面的因素或自然等不可抗力等方面的风险因素会很高。

6、项目经营阶段。在项目的经营阶段里面，主要的为在于修建完成的项目的质量水平、项目的市场收益水平、对项目的管理水平等风险因素。其一，在项目建成交付运营后，要是由于商品质量的原因使得项目很难出现收益，负责项目修建的项目公司也会因为无法偿还银行贷款而遭受到重大的损失。其二，营建的项目在实际的运营过程中可能会遇到项目所带来的现金流入无法覆盖成本或者低于预期收益的水平的情况，天津双港垃圾焚烧发电厂项目、京通高速公路、杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目都存在这样的问题。其三，项目管理不适应市场变化同样会造成经营阶段的风险。

7、项目移交阶段。在移交阶段，由于私营部门对PPP项目的持有经营可长达30年之久，在项目移交方面存在是否履行PPP项目设计初期所规定的各项合同约定风险。在该阶段，政府部门和私营部门履行当初的承诺尤为重要，公共部门存在不按照合同约定的规定履行相应的义务的情况，导致项目面临损失。

二、PPP项目财政风险分析

（一）PPP项目财政风险产生的原因

首先，PPP模式是指政府公共部门和社会私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系，开展基础设施建设或提供其他服务。政府作为PPP项目的一个主体，财政会面临新的相关债务：一是直接债务，如在项目初期财政需要提供启动资金；二是或有债务，若PPP项目运行失败，项目风险就会转移给财政，增加政府财政负担。同时，PPP项目的主体中存在着利益诉求的不同，社会资本追求利益最大化，地方政府则以社会利益最大化为目标，这一分歧很容易影响项目的正常运行，项目失败后社会资本退出，财政就必须承担整个风险。因此，在PPP项目经营过程中就需要科学细致的财政管理工具的配合，在识别风险、计算项目成本、分配风险的规划中发挥作用。

其次，地方政府存在强制PPP项目上马的刺激。在PPP模式中，PPP项目会享有专项资金和银行信贷的优惠政策，地方政府会扩大PPP模式的适用范围来享用这些政策，将一些原本应由市场运行的项目强行变成PPP模式，而不是在市场领域充分发挥市场的资源配置作用，不仅增加了项目成本，还降低了项目的运作效率和质量。若是包装后的PPP项目运行不成，最后还是需要财政来兜底，提高了财政的隐性成本。

第三，PPP模式成为地方融资平台的代替品。以往地方政府为弥补提供公共服务和基础设施的财政资金缺口，通过投融资平台公司进行融资，但是国务院相关意见提出要取消地方政府投融资平台的融资功能，但地方政府财政资金仍存在缺口，转而寻找利用PPP项目公司来代替投融资平台实施融资功能。过于注重融资角度的设计管理，而忽视了PPP项目的风险分析，这种借着PPP外衣的“影子融资平台”蕴藏着很大的金融风险，在被忽视的情形下，很容易对政府财政产生冲击，形成财政风险。

（二）项目准备和招标阶段的财政风险

在项目准备阶段，公共部门需要详细分析以往类似案例的经验，咨询行业专家，以识别出项目潜在的风险；在招标阶段，公共部门要根据自己在准备阶段的风险价值计算，比较各投标人的综合能力，确定一个最合适的中标人。但是地方政府往往会扩大PPP模式的适用范围来享用专项资金和银行信贷等优惠政策，将PPP模式作为地方融资平台的代替品而强制推行PPP项目，在前期没有进行完善的风险评估的基础上，一味实施的项目往往存在很大的潜在风险，这是由政府自身不合理的活动带来的财政风险。

（三）合同组织阶段的财政风险

合同组织阶段的财政风险主要是由于合同体系和法律法规不完善产生的财政风险。合同体系不完善产生的财政风险主要来源于信息不对称，在PPP项目的委托代理关系中，政府与投资人、政府与项目公司、项目公司与履约方等之间的信息对称至关重要，但实际上双方往往隐瞒自己的信息优势，容易产生道德风险和逆向选择的问题，成功合作的概率大大降低，PPP项目如果失败，财政就要承担兜底责任。PPP项目涉及的法律法规比较多，且相应的法律法规不够完善给项目的合法性、合同的有效性带来不确定性，影响后期项目建设和运营，更可能产生项目的中止和失败的财政风险。

（四）项目融资和建设阶段的财政风险

PPP项目存在资金筹措的困难，中标者只有在规定期间内完成融资才能进入项目建设阶段，若发展商不能完成融资，项目就会中止甚至失败，财政就要承担前期投入资金的损失风险，且该风险不能转移。即使PPP项目正式进入了建设阶段，也存在项目是否如期完工的风险，在这个阶段，只有资金的投入而没有产出，资金投入的越多，发生风险财政兜底的任务越大，若项目延期、中止，不仅项目公司要承担损失，财政也不能置身事外。

（五）项目运营和移交阶段的财政风险

在项目运营阶段，若项目因为某些原因不能产生收益来收回投资，财政往往会给予补贴，无疑会加大财政的负担，同时运营商还可能欺骗项目公司和政府，谎报盈利，延误了项目公司和政府采取措施的时机，给财政带来不必要的损失。在项目移交阶段更是可能发生道德风险问题，因为政府对项目的验收标准的相关知识不了解，一些有问题的项目很有可能被移交给政府，而政府毫不知情，财政就必须承担潜在的风险。

三、PPP项目案例风险分析

本文通过分析国内16个PPP失败案例的失败原因，归纳总结其中的共性因素。具体如表2所示。通过对每个案例的剖析进行归纳总结，得到的失败风险如表3所示。分析得出以下结论：

其一，PPP项目失败风险并不单一，往往是多个风险联合导致公私合作模式项目无法成功。但是，造成PPP项目无法成功的风险因素尽管多种多样，不同的风险之间存在的有内在的联系。以政府官僚腐败导致过高承诺致使政府信用风险面临危机为例；PPP项目的唯一性、市场需要模式和结构改变等风险因素使得整个市场最终产生的收益偏低等。

表2 国内典型PPP失败案例

表3 PPP失败案例原因归纳

其二，政府信用风险是导致PPP失败的最常出现因素。导致政府信用风险的原因并不单独的局限于政府信用不足，也包括了其他很多方面的因素。第一政府的信用风险并不是一种过程中的风险，而是结果风险，许多的风险因素的存在都会导致政府信用的缺失；其次，PPP项目通常来讲并不是只具有私人属性的项目，这一类的项目更多的和公共利益、国家的政策安排联系在一起，尤其是在收取费用、环境保护等问题上受到更多人的关注，一旦项目协议里面有损害公共利益之处必然会导致集体的反对迫使政府放弃承诺；再次，政府的官员为了短期利益而放弃长期利益，一旦被发现也会被强行禁止；最后，由于我国PPP项目还出在探索阶段，国外开发商会利用政府急于招商引资的心理和经验的缺乏，签订不平等合同，从而最终产生信用风险。

其三，PPP项目风险的本质原因在于中国的法律和制度安排不完善，尤其是专门关于PPP项目的立法更是空缺，一个统一的、全国性的PPP立法显得十分有必要。这是因为PPP项目涉及的法律主体多样、关系网络十分复杂，在PPP项目的各个环节都可能涉及多个领域的法律问题，同时还有不同部门之间行政规定的差异，这些因素都会导致PPP项目的推行存在非常的不确定性和推进难度。因此，目前顶层结构设计是未来PPP项目推广成功的关键。

对于商业银行来说，作为政府的PPP项目的综合服务商，必须具有充分的风险识别和规避意识，并且上述潜在风险往往产生在PPP项目决策阶段、合同的制定阶段，并在后续项目阶段不断积累直至爆发。因此，必须能够在PPP项目审核时，加强潜在风险排查意识，合理分担风险，建立完善的组织结构，从而从根本上提高PPP项目的成功率。

四、商业银行的应对措施

（一）PPP项目的授信要点

从宏观政策层面上，推广PPP模式是支持新型城镇化建设和加快转变政府职能的重要手段。但从商业银行层面上，商业银行不应放松PPP项目的授信审查标准。相反，基于PPP项目参与方多、融资规模大、贷款回收期长、社会公益性强、政策面影响大的特点，银行应对PPP项目授信进行更严格的风险管理。

1、地方政府融资。PPP模式被地方政府视为化解地方债务和解决城镇化融资的重要手段，其推广可能会带动整个地方政府投融资体系的再造。我国地方政府融资模式在未来可能会类似于加拿大所采取的PPP优先模式。PPP优先是指，地方政府提出基础设施领域投资计划时，优先考虑PPP模式，之后再考虑其他融资模式。在地方政府投融资模式转型前，商业银行应谨防PPP模式沦为政府融资平台的替代品，由此导致PPP项目的融资规模和风险在短期内快速膨胀，最终演变成类似政府融资平台的存量贷款风险。2010年6月10日国务院下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中规定，地方政府对融资平台公司贷款要采取有效措施，落实有关债务人还本付息责任。而鉴于当前“加快转变政府职能”的政策方向，商业银行在PPP项目贷款中不一定能得到与融资平台公司贷款类似的地方政府信用背书，在无追索权和有限追索权的情况下，PPP项目贷款的风险可能大于普通项目贷款。

因此，银行应积极参与项目前期论证合理评估项目风险，并考虑对PPP项目准入标准作出硬性要求，仅对按公司化运作、有独立稳定第一还款来源、项目现金流能够完全覆盖债务本息的项目给予授信支持。同时，在项目存续期管理上，银行可考虑对PPP项目公司进行与政府融资平台类似的名单制管理，并尽快建立PPP项目全生命周期风险防范体系，加强项目运营跟踪及时化解潜在风险。

2、项目评估与财务分析。由于物有所值评估体系的缺失以及对PPP项目的适用类型理解不清，我国的PPP项目选择往往存在一定盲目性。到目前为止，我国没有任何政策提出过物有所值的概念和定量计算物有所值的方法，或者为PPP项目的选择提供可靠依据。因此，银行在PPP项目审查中可借鉴英国、德国或新加坡相对成熟的VFM评价程序及其在实践中的应用，结合PPP模式在我国实践中所出现的问题，建立和完善银行自己的PPP项目评价机制。总体来说，采用PPP模式，必须能够使修建的项目的成本得到有效的降低、效率得到实质的提高、公共服务得到较大的改善，修建的项目自身所具有的特点以及未来服务水平难以定论、很难确定项目使用公私合作模式是否合理。在PPP模式开始起步发展的阶段，银行可以尝试在现金流充足稳定，总体上基本可以实现“谁使用、谁付费”的区域或者行业开展试点。

另一方面，我国商业银行对项目合规与融资担保审查较严，但对项目现金流测算、偿债能力把握则较少深入分析。项目可行性研究报告和银行项目评估报告基本都存在计算时缺乏具体的历史数据，投资及投资来源、折现率、风险分担机制的假设条件过度乐观，项目融资工具、不确定性分析流于形式等问题。

PPP项目由于因为有非公共部门的加入，在进行财务评价时必须和与普通的项目财务评价在以下两方面区别对待：第一，财务评价计算期不同，PPP项目因涉及移交给政府，对私营部门而言，计算期是从项目启动到项目特许经营期结束，对公共部门而言，计算期有两个，一是从项目启动到项目经济寿命期结束，二是从项目移交后到项目经济寿命期结束。第二，特许经营协议直接影响各参与者受益和风险，在PPP项目中，私营部门往往要求公共部门提供一定的担保，如PPP交通项目中，私营部门往往要求公共部门提供最低车流量保证，甚至最低或固定回报率保证。

因此，银行应要求客户经理在PPP项目的财务分析中，对预期利息保障倍数和债务偿付率进行计算，项目的利息保障倍数大于2、债务偿付率大于1方可接受。目前，银行项目评估报告标准格式中，要求客户经理对企业的14项财务指标进行行业对比，其中包括利息保障倍数（即息税前利润保障比率），但均为历史财务数据分析。

3、特许经营权质押。PPP项目贷款中可能会出现以公路收费权、农村电网建设与改造工程电费收益权、城市供水、供热、燃气收费权，垃圾处理、城市排污收费权等特许经营权作质押担保的情况。然而，我国还没有特许经营权质押的相关规定，商业银行在实践中面临法律依据不足、权益价值难以评估、收费账户监管难以控制、银行质权难以实现等一系列问题。

此外，地方行政法规及相关政策存在阶段性和局限性，而特许经营权一般持续时间较长，新出台的法律法规可能会造成质押合同或特许经营合同失效。各地质押登记主体也存在混乱与缺失，例如，电费收益权质押登记主体在湖北省内为各级经信委，在陕西省内为省发改委，在部分其他省市并无明文规定；部分省市对污水处理收费权质押的登记主体是水利厅还是环保厅并无定论。种种乱象给商业银行带来巨大的法律合规风险。

因此，对涉及特许经营权质押的PPP项目，银行应优先选择股东担保和在建工程（及土地使用权）抵押的方式，若条件允许可在项目进入运营期后追加特许经营权质押。若需办理特许经营权质押，应关注以下几点：其一，严格检查收费承诺，接受正确的安全承诺之前，必须严格检查收费权力是否符合法律规范，只有符合法律规范的收费权才能够得到行政机关的批准或许可。如果新项目还没有得到批准或许可，应该出具许可承诺，批准机关有义务履行他们的承诺，确保收费的合法性。其二，及时办理登记并办理有关手续。其三，认真监督出质人账户，应在质权人所在行开立该项目收费专用账户，把所有的收费项目所受到的全部收费资金存入这个账户，指定行代质权人监管该账户资金的存入和使用，并定期向质权人通报该账户内资金的收入和使用情况，并加强对质押账户的动态监管。

4、项目资金监控。银行可对PPP项目公司提出如下资金监控要求，进一步防控项目贷款风险：一是严格控制提款条件，公司股权所有人的资金加入先于信贷资金到位，政府部门和私人部门出资方都需要开具到资金承诺函，并且做出承诺，在项目投入资金的数量超出概算数量的时候，及时足额确保资金到位；二是项目公司在银行开立项目建设资金专户，用款须有必要的工程结算证明或设备与材料购置的相关凭证；三是项目公司在银行开立还贷资金专户，公司收入及时进入还贷专户，项目在运营的过程中所收到的现金收入入在减去一部分支出之后用于换本付息；四是公司所有权拥有者对于优先还款、贷款存续期间不撤资、不分红、不对外担保、不以公司的资产和权益向第三方提供抵押、质押担保等事项作出承诺。

（二）建立有效的风险防范机制

商业银行未来的主要经营项目围绕风险管理，因而这种能力也必然会成为银行的核心竞争力。在公私合作模式的项目里面，必须要建立健全一套有效的风险预警与管理机制，从而提高商业银行的风险管控能力，具体的措施有：

1、建立专门的PPP项目管理机构，培养专门负责PPP项目的风险管理人员，以提高PPP项目的管理能力和风控水平。针对PPP项目特性，商业银行应建立专门的风险识别、评估、检测和控制体系，将各种风险因素进行量化，尽可能准确计算关键风险指标和潜在风险因素。

2、明确全生命周期的监管理念。公私合作项目从项目立项到项目完工、投入运营、项目移交，这个过程不是分散的，而是一个具有科学性和系统性的工程，不同阶段的工作相得益彰、相辅相成，前面一个步骤的风险因子直接会对后面各个步骤的风险预估与防范产生重大影响，不仅如此项目阶段的不同期各个风险因素内部也存在相互之间的关联，商业银行需建动态化管理理念，采取合理科学的风险管理措施，统筹全局看贷风险。

3、重视贷前管理。正如前文所示，PPP项目周期长、资金投入量大，涉及的风险因素多，而前期的决策阶段会对整个PPP项目产生重要的影响，因此，商业银行应该尽早借入，全面掌握投资规模、工程投标、资金预算等情况，将极大地降低融资单位的风险管理成本，使得这一笔贷款发挥更大的作用。

4、完善对PPP项目的协议管理。特许经营权以及附属合同是PPP项目的核心，也是项目公司面对项目风险的时候管理和规避这种风险的重要手段，贷款协议管理的进一步完善具有重要的意义，这会在保证贷款合约的符合法律规范的基础上最大程度上满足银行规避他们自身所面临的风险的目的，如设置逻辑严密、有效的担保体系，明确各个主体的风险承担限度等。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

[1]梁冬玲.PPP模式建设项目隐性风险研究[D].哈尔滨：东北林业大学,2014.

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[3]亓霞,柯永建,王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学,2009,(05).

[4]周和平,陈炳泉,许叶林.公私合营(PPP)基础设施项目风险再分担研究[J].工程管理学报,2014,(03).

（本栏目责任编辑：郑洁）