河南省城镇基本公共服务常住人口全覆盖体制机制研究

盛 见

〔河南省发展和改革委员会 经济研究所，河南 郑州 450003〕

经济与管理

河南省城镇基本公共服务常住人口全覆盖体制机制研究

盛 见

〔河南省发展和改革委员会 经济研究所，河南 郑州 450003〕

体制机制创新是推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖的关键。目前河南城镇基本公共服务常住人口全覆盖体制机制建设初见成效，但依然存在城镇基本公共服务常住人口全覆盖的主体制度薄弱、各类规范相互衔接机制不健全、财力保障机制尚未建立等问题，城镇基本公共服务供给不均衡的格局没有根本改变。必须加快创新体制机制，在深化户籍制度改革的基础上，不断调整城镇基本公共服务供给的主体制度，构建“服务和资金紧随人走”的衔接协调机制，建立与常住人口全覆盖相匹配的财政保障机制，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，有效推进农业转移人口市民化。

基本公共服务；城镇常住人口；全覆盖；体制机制创新

一、研究背景

1.相关概念

城镇基本公共服务常住人口全覆盖问题，也就是城镇基本公共服务全部常住人口供给均等化*这种均等化是指基本公共服务范围、种类和服务水平趋向一致。“均等化”可能存在层次问题，即在多大层次和范围内实现均等化。可以在一个省域范围内实现均等化，也可以在一个市域范围内实现均等化，还可以在一个县域范围内实现均等化。中国在推进基本公共服务均等化过程中，可以从县域向市域和省域逐步过渡，在省域范围基本公共服务均等化的基础上，最终实现全国范围内的均等化。问题，是同一个问题的两种说法。本文中，“城镇常住人口”是指长期居住在城镇的城镇本地户籍人口和户籍在外地但实际居住在城镇半年以上(含半年)的流动人口。流动人口主要包括农业转移人口(进城务工经商的农民工及其带来的家属)、其他城镇转移来的常住人口等。体制是规范约束基本公共服务供给的制度本身，直接决定基本公共服务范围和水平，我们尝试将其划分为基础制度和主体制度。基础制度是基本公共服务供给制度体系所依附的制度载体。现行基础制度就是户籍制度和居住证制度。主体制度是各类基本公共服务供给的具体规范制度，是围绕从出生到死亡各个阶段和不同领域，以促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线的一系列规范体系，涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务供给规范。机制是为实现基本公共服务均等化等制度目标而建立的资源和程序等方面的保障规范，主要包括统筹衔接协调机制、财政保障机制(基本公共服务财力保障长效机制、均衡转移支付机制、省以下财政支付机制)、综合评估机制等。[1](见表1)

表1 城镇基本公共服务常住人口全覆盖体制机制一览表

2.研究意义

基本公共服务供给是各级政府承担的基本职责，其制度性和政策性极强，公共服务范围、种类、水平和均等化程度直接决定于基本公共服务供给体制机制。因此，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖的关键在于体制机制创新。深入研究并积极构建有利于城镇基本公共服务常住人口全覆盖的体制机制，对于加速城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推进农业转移人口市民化，具有深远的理论和现实意义。

3.体制机制创新方向

计划经济条件下，我国长期实行的是城乡有别、行业有别、人群有别的公共服务供给制度。这种体制机制，直接导致基本公共服务覆盖范围和服务水平在城乡之间差别较大，呈现出较大的非均衡性和非公平性。改革开放以来，随着经济快速发展和户籍制度不断变革，人口特别是农业剩余人口逐步在城乡之间、区域之间、不同行业之间大规模流动起来，形成规模巨大的流动人口。人口流动打破了城乡之间、区域之间、行业之间基本公共服务供给格局，加剧了原有基本公共服务体制的非均衡性和非公平性，增加了城镇基本公共服务常住人口全覆盖的艰巨性和复杂性。新时期，必须深入研究城镇基本公共服务供给体制机制，努力构建涵盖不同人群、适应人口流动的城镇基本公共服务供给体制，建立“基本公共服务和资金紧随人走”的保障机制，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

二、河南省推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖初见成效

河南省构建城镇基本公共服务常住人口全覆盖的体制机制，是与深化户籍制度改革紧密联系在一起的，是一个不断探索、逐步完善的过程，呈现出长期性、复杂性和艰巨性特点。

1.户籍制度改革为城镇基本公共服务常住人口全覆盖提供了基本制度支撑

随着工业化和城镇化推进，河南省户籍制度改革顺势而为，逐步放开落户条件，并配套相应制度改革，逐步深入，成效显著。2014年出台的《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》(豫政〔2014〕83号)是我省前期户籍制度改革的集大成，也是进一步深化户籍制度改革的总体纲领。2015年省公安厅下发了《关于贯彻落实〈河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见〉的通知》(豫公明发〔2015〕105号)，要求各地公安机关对照省政府深化户籍制度改革实施意见的政策要求，结合本地区经济社会发展水平和综合承载能力，因地制宜地制定具体可操作的户籍制度改革措施。自2015年5月起，全省户口登记已全部取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为“居民户口”，各类涉及户口性质变更的审批一律停止。

2.作为过渡性户籍制度的居住证制度也在加紧建立

2016年省政府印发了《河南省居住证实施办法》(豫政〔2016〕76号)。该《办法》规定，公民离开常住户口所在地到河南其他城市居住的，暂住登记满半年以上，符合有合法稳定就业、有合法稳定住所、连续就读等条件之一的，即可申领居住证。申领居住证的流动人口都将因办理居住证享受到教育、公共卫生服务等6项基本公共服务和申领驾驶证、报名参加职业资格考试等9项便利，将大幅提高我省城镇非户籍常住人口享受城镇基本公共服务的权利。

3.我省城镇基本公共服务常住人口全覆盖体制机制初步建立

为着力破除制约城镇基本公共服务常住人口全覆盖的制度障碍和发展瓶颈，2014年出台了《河南省人民政府办公厅关于稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖工作方案》(豫政办〔2014〕177号)，提出依托户籍制度改革、居住证制度建立、城镇基本服务体系建设，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。近年来，以完善“一基本两牵动三保障”*这是《河南省全面建成小康社会加快现代化建设战略纲要》提出的新型城镇化的实现途径。“一基本”即产业为基、就业为本；“两牵动”即住房和就学牵动；“三保障”即社会保障、农民权益保障、基本公共服务保障。体制机制为重点，加快构建城镇基本公共服务全覆盖的体制机制。出台《关于促进农民进城购房扩大住房消费的意见》(豫政办〔2015〕139号)，从财政补贴、信贷等方面对农民进城购房给予积极支持，全省18个省辖市和多数县(市)也都出台了具体措施。颁布《河南省人民政府关于优化城乡基础教育资源配置解决城镇基础教育资源不足问题的意见》(豫政〔2014〕78号)，实施扩充城镇义务教育资源五年计划和第二期学前教育三年行动计划(2014—2016年)，确保随迁子女与城市学生公平对待、一视同仁，真正使随迁子女进得来、留得住、学得好，2015年新生入学率达到99%以上，基本实现“应入尽入”。按照国家和省政府部署，不断创新社会保障制度，积极探索农业转移人口享受城镇社会保障待遇的政策措施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间的有效衔接。在外出务工农民较集中的城市设立了近百家农民工定点医院，实现异地就医结算，解除了城镇流动人口社会保障的后顾之忧。

三、河南省推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖存在的问题及成因

我省城镇基本公共服务常住人口全覆盖建设虽然取得较大成绩，但仍然存在很多问题，主要表现为大量农业转移人口不能充分享受城镇基本公共服务，难以真正融入城市，城市内部二元结构日益凸显。

1.农业转移人口不能充分享受城镇基本公共服务

目前我省基本公共服务供给仍然按照户籍人口来配置，没有按照城镇常住人口来提供。基本教育服务能力跟不上人口聚集步伐，“大班额”问题依然存在，优质教育资源分配不均衡，“择校热”“上好学校难”没有根本缓解；社会保障资金过分依赖于政府财力水平和企业经营状况，存在严重支付风险；基本社会服务存在多头管理、部门之间协调难度大，基本公共卫生服务覆盖流动人口难度较大，住房保障能力不足、分配不公、建设资金违规违纪等问题，也未得到有效缓解。

2.城镇基本公共服务不均衡格局没有根本改变

近年来，我省积极推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断统一标准，扩大覆盖面，但我省现有的基本公共服务体系建设一定程度上仍处于分割、封闭状态。城乡二元格局、地区差异和行业分割加剧了基本公共服务体系建设的碎片化。就社会保险统筹而言，省级统筹要达到“六统一”，即统一基本养老保险制度和政策、统一基本养老保险缴费基数和比例、统一基本养老保险待遇计发办法、统一基本养老保险基金使用、统一省级基金收支预算、统一基本养老保险业务规程。据此标准，全国只有北京、天津、上海等少数地区实行了比较规范意义上的省级统筹，我省在省级统筹方面，基本养老保险制度和政策仍有不少工作要做，而医疗、失业、工伤、生育保险仅达到市级统筹。

3.城镇基本公共服务不均衡的体制机制原因

我省在推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖过程中，存在政府和农业转移人口“两方面积极性不高”的情况，根本原因是存在体制机制制约。

(1)城镇基本公共服务覆盖常住人口的主体制度薄弱。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，首先应创新城镇基本公共服务供给的主体制度，直接将城镇基本公共服务按照常住人口配备资金，提供服务。但是我省向城镇常住人口提供基本公共服务的相关规范十分薄弱。从目前现状看，《河南省居住证实施办法》虽已印发，按规定城镇也只有部分基本公共服务向持有居住证的常住人口提供，同时由于暂住证换领居住证以及出台相应配套政策都存在滞后性，特别是财政转移支付资金没有配置到位，城镇政府向常住人口提供部分基本公共服务的积极性不是很高，导致城镇基本公共服务常住人口覆盖面窄，水平低。即使根据《河南省“十三五”基本公共服务均等化规划》(豫政办〔2017〕19号)(以下简称《规划》)，我省城镇政府明确向常住人口提供的基本公共服务也很有限。(见表2)

表2 《规划》体现城镇基本公共服务常住人口全覆盖的主要内容[2]

(2)基本公共服务供给的衔接机制不很健全。目前，我省构建基本公共服务供给不同人群间的衔接机制处于起步探索阶段，仅在个别领域某些环节初步建立了相互衔接的渠道，比如建立了统一的城乡居民基本养老保险制度、省内异地就医实现即时结算、城乡居民医保整合全面启动等，但这些难以满足我省巨大的流动人口基本公共服务供给的需要，距离构建衔接通畅的制度通道，实现“基本公共服务和配套资金紧随人走”目标，还有比较长的道路要走。

(3)“财权与事权相统一”的财力保障机制尚未建立起来。在现行财政体制下，按照户籍人口来划分财权，在流入地与流出地之间的财权和事权存在严重的不匹配问题，出现了基本公共服务地域供给错位，流入地城镇基本公共服务难以覆盖现有的常住人口。针对这一体制难题，2016年国务院出台《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(国发〔2016〕44号)，将均衡性转移支付逐步过渡到按照常住人口测算，县级财力保障机制逐步考虑常住人口因素，建立转移人口市民化奖励机制等。但是，目前我省尚未出台相应的配套落实政策，全面建立城镇基本公共服务常住人口全覆盖财力保障机制还有待时日。另外，纵向看，基层政府财力与事权不匹配。我国收入主要集中在中央政府手中，而提供基本公共服务的职能则由省级以下政府承担。就我省而言，省级政府可支配收入较多，基层县市政府收入少，财力薄弱，加之上级政府转移支付不够，许多市县政府无财力来提供基本公共服务。

四、加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖的体制机制创新

1.深化户籍制度改革，夯实城镇基本公共服务常住人口全覆盖的制度基础

深化户籍制度改革，解决“农业转移人口进得来、落得下”问题，引导有能力在城镇就业和生活的转移人口逐步在城镇稳定下来。紧紧围绕以人为核心的城镇化，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，重点保障新落户居民与当地常住户口居民同等享有城镇基本公共服务，建立与全面建成小康社会相适应、有效支撑社会管理的公共服务，建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。全面实施居住证制度，重点解决“未落户的常住人口如何享受城镇基本公共服务”问题。建立健全县级以上政府为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制，完善财政转移支付制度，将提供基本公共服务、便利及居住证管理所需费用纳入财政预算，建立以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制。

2.不断调整城镇基本公共服务常住人口全覆盖的主体制度

全面建立城镇基本公共服务常住人口全覆盖的各类制度规范是体制机制创新的根本。深入贯彻落实《河南省居住证实施办法》(豫政〔2016〕76号)，将教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、国家和我省规定的其他基本公共服务、法律援助和其他法律服务、公共文化体育服务等6项基本公共服务和申领驾驶证、报名参加职业资格考试的9项便利，向申领居住证的常住人口全覆盖，大幅提高我省城镇非户籍常住人口享受城镇基本公共服务的权利。积极创造条件，适时调整相应的制度规范，不断扩大城镇基本公共服务常住人口覆盖面，并逐步提高服务水平。

3.构建城镇基本公共服务常住人口全覆盖的衔接协调机制

就现阶段我省的经济发展条件看，应重点从以下三方面构建城镇基本公共服务常住人口全覆盖的衔接协调机制。一是建立城镇基本教育常住人口全覆盖的衔接机制。全面落实财政部实施义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策，提高教育经费分配的准确性和针对性。二是建立城镇基本社会保险常住人口全覆盖的衔接机制。建立城镇基本社会保险常住人口全覆盖的关键，是建立和完善城乡社会保险相互衔接的体制机制。深入贯彻落实人力资源部等部门印发的《城乡养老保险制度衔接暂行管理办法》(人社部发〔2014〕17号)、《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》(人社部发〔2015〕80号)、《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》(国发〔2016〕3号)，进一步统一城乡居民基本养老和医疗保险制度，完善城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间的有效衔接。这为农业转移人口进城后顺利衔接社会保障关系提供了政策依据，使农业转移人口可按照城镇职工养老保险或城乡居民保险参保缴费并享受相应的待遇，回乡后可由城乡居民保险兜底。三是建立城镇基本医疗卫生常住人口全覆盖的衔接机制。贯彻落实国家五部委《关于做好流动人口基本公共卫生计生服务的指导意见》(国卫流管发﹝2014﹞82号)，依托河南省卫计委等五委厅(办)《关于做好流动人口基本公共卫生计生服务促进社会融合的指导意见》(豫卫流管﹝2015﹞3号)，探索建立流动人口基本公共卫生计生服务的体制机制，推进流动人口基本公共卫生计生服务项目城镇常住人口全覆盖，到2020年基本建立“政策统筹、保障有力、信息共享、科学评估”的流动人口基本公共卫生计生服务均等化运行机制。

4．建立与城镇基本公共服务常住人口全覆盖相匹配的财政保障机制

深入贯彻落实《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(国发〔2016〕44号)和河南省《稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖工作方案》(豫政办〔2014〕177号)，建立与城镇基本公共服务常住人口全覆盖相匹配的财政保障机制，逐步解决“钱从哪里来”的难题。一是建立健全农业转移人口市民化成本分担机制。建立健全由各级政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，采取有效措施提高政府、企业和个人承担农业转移人口市民化成本的积极性，保障应由各方承担的资金落实到位。二是合理界定基本公共服务政府间事权和支出责任。按照“权利与义务相一致，事权和财权相统一”的原则，厘清各级政府责任，进一步完善财政纵向转移支付机制，对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，重点增强县级政府财政保障能力，适当加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的县级政府的财力保障。三是建立完善财政转移支付同农业转移人口等常住人口市民化挂钩机制。在基本公共服务事权和支出责任划分基础之上，完善均衡性转移支付制度，逐步实现依据常住人口测算分配财政资金，增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，充分发挥均衡性转移支付保障基本需求、促进不同区域和人群间基本公共服务均等化的功能作用，确保资金安排与常住人口基本公共服务需求相适应，以财力均等化推进基本公共服务均等化。四是建立农业转移人口市民化奖励机制。省会城市、省辖市及吸纳农业转移人口等常住人口较多的县城，应根据农业转移人口实际进城落户及地方提供基本公共服务情况，并考虑农业转移人口流动、城市规模等因素，积极争取国家农业转移人口市民化奖励资金，并将资金用于向城镇常住人口提供基本公共服务。我省省级财政也要尽快安排资金，建立省对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供常住人口基本公共服务。五是建立财政支持农业转移人口市民化的动态调整机制。省级和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区城镇和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城镇农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实产业发达城镇和大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务。

5.建立城镇基本公共服务常住人口全覆盖的综合评估机制

为确保城镇基本公共服务常住人口全覆盖的质量，保障政府和社会力量参与提供公共服务在有序健康的轨道上运行，要建立多元化的评估机制，形成由独立第三方评估机构、政府主管部门、媒体、专家学者、社会公众、服务受众等构成的多元化评估体系，拓展评估视角和广度。采用动态监督和评估办法，对服务过程进行跟踪管理，对出现的问题及时研究、反馈和改进。同时，建立城镇基本公共服务常住人口全覆盖的目标考核和责任追究制度。

[1] 国务院.“十三五”推进基本公共服务均等化规划[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/01/content_5172013.htm.

[2] 河南省人民政府.河南省“十三五”基本公共服务均等化规划[EB/OL].http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2017/02/08/010706195.shtml.

(责任编辑：朱登臣)

2017-02-01

盛 见(1973-)，男，河南固始人，河南省发展和改革委员会经济研究所副研究员，经济学博士。

河南省政府决策研究招标课题(编号：2016B054)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.01.001

C916

A

2096-2452(2017)01-0001-06