“一带一路”战略下PPP投资争端解决方法研究

【摘要】自2013年习近平主席提出“一带一路”战略后，中国企业在沿线国家的投资面临重大机遇，PPP项目因其利于基础设施建设、方便融资、收益共享等优点，成为中国投资者的焦点。在PPP项目投资中，中国企业不可避免的遇到了各自投资争议。本文在梳理了当前“一带一路”沿线区域主要的投资争议解决办法后，针对国内救济效率低、国际仲裁耗时长、费用高、执行难的问题，提出采取政治手段和司法手段向结合，构建区域性的争端仲裁机构，公平、高效、灵活解决投资者同东道国之间的争议，保障PPP项目的顺利进行。

【关键词】一带一路 PPP 争端解决机制

2013年国家主席习近平在访问哈萨克斯坦时提出“一带一路”的倡议，受到了国际社会的广泛欢迎和热烈响应。到目前为止，“一带一路”政策已经成为中国的重大发展政策，为中国企业“走出去”提供了重大机遇。

相较其他国家而言，“一带一路”建设更强调于基础设施建设，以改善“一带一路”沿线国家基础设施条件，促进沿线国家的共同发展，改善民生，实现共赢。然而，“一带一路”沿线国家普遍经济发展水平较低，政府部门投资基础设施建设资金不足，不足以支撑整个基础设施的建设。这个时候，PPP模式就成为一个很好的选择。

政府与社会资本合作（PPP）是指是指政府部门通过与私人部门建立伙伴关系，通过长期合作提供公共产品或服务的一种公共产品提供方式，其具有平等合作、分担风险、利益共享等优点，从而为我国企业在“一带一路”沿线国家投资提供了良好机遇。

但受PPP投资规模大、时间长等自身原因以及“一带一路”沿线国家国家的国情影响，中国投资者和外国政府不免发生纷争，这时，就需要构建合理的争端解决机制，以在维护我国企业合法权益的同时，实现与沿线国家的发展共赢。

一、“一带一路”沿线基础设施建设适用PPP模式分析

第一，“一带一路”主要横穿东南亚、中亚和西亚地区，该地区以发展中国家為主，资源丰富，尤其是西亚和中亚地区，蕴含着大量的石油和矿产资源。但是，这些国家的基础设施建设普遍落后，同时基础建设的资金和技术缺乏，严重阻碍了经济的发展和社会的进步。中国企业采用PPP模式投资“一带一路”沿线国家基础设施建设，不仅可以实现与沿线国家政府和社会资本力量的合作共赢，更可以为我国资源东入开辟新的渠道。

第二，“一带一路”沿线的许多国家经过多年来在PPP项目上的实践，积累了一定的经验，并颁布了相关的PPP法律法规，为PPP项目的开展提供了一定的法律保障，如菲律宾、斯里兰卡、印度尼西亚、柬埔寨、科索沃、约旦、科威特等国均有相关的特许经营法律法规和PPP 程序条法。

第三，近些年来我国企业，积极参与国内和海外PPP项目建设，积累了丰富的经验。中国企业参与“一带一路”沿线PPP项目建设，不仅有利于企业进一步“走出去”，参与全球范围的投资竞争，提升自己的国际投资的水平和国际投资的影响力。同时也有利于缓解我国产业过剩情况，实现供给侧结构调整，促进我国产业结构调整和升级。

第四，针对PPP项目时间跨度大、资金需求量大情况，我国积极开辟“一带一路”融资的新模式、新平台，与相关国家共同成立了亚洲基础设施投资银行，为“一带一路”沿线国家的基础设施建设提供金融支持；以自己的资金实力，成立了丝路基金，支持我国企业走出去，投资“一带一路”建设。

二、“一带一路”沿线国家PPP投资争端及解决模式

“一带一路”战略涉及到五十多个国家，这些沿线国家政治、经济、法律状况差异很大，贸易投资和争端往往如影随形，中国企业面临着诸多的法律问题，不免与项目所在国政府或其他投资方、社会组织发生争议。面对争议，中国企业必须选择合理的争议解决方式，尽最大努力维护自身的合法权益。

当PPP项目发生纠纷时，东道国政府既可能违反了东道国与投资者的母国之间签订的双边或多边投资协议，也可能违反了东道国与投资者签订的PPP项目合同。这时，投资者可能以违反条约之诉将争端提交国际机构寻求救济，也可以以违反合同之诉向东道国法院诉讼。此外，一些双边或多边条约中还规定了需用尽当地救济，这就要求投资者在面临PPP争端时，必须寻求合理的解决方式，以化解矛盾，维护自身合法权益。

（一）国内法的争议解决方式

PPP合同具有一定的民事契约性质，可以采用国内法的民事纠纷的相应解决方式。对投资者而言，国内法的救济方式主要有协商、调解、行政程序、仲裁和诉讼。

1、协商和调解

一般合同中都会约定因为合同发生的纠纷双方先协商解决，协商不成采取诉讼或者仲裁等手段。在协商阶段，矛盾是可以调和的。争议双方就PPP项目的焦点问题进行沟通，综合考虑项目各方的利益，以达成新的合意，继续履行合同。这种解决方式高效、成本低，也有利于后续工作开展。调解可以由一个居中的组织如调解委员会或其他在东道国较有威望的组织主持进行，他们可以从专业的角度对案情进行审查，提出解决的方案，从而更好在协商中达成一致。

2、行政手段

由于PPP项目的一方为政府部门，PPP合同也具有一定的行政合同性质。面对涉及到东道国政府的监督和管理的争议，投资者可以通过东道国政府的行政程序寻求救济。如我国的行政法中规定的对政府具体行政行为如特许经营权的授予与取消、行政处罚等采取的行政复议和行政诉讼。但因东道国的政府自身效率和利益的影响，一些时候投资者难以得到公平。

3、仲裁和诉讼

所谓仲裁，是指争议当事方根据双方达成的仲裁协议将争议提交给他们共同同意的仲裁庭进行裁决的一种纠纷解决方式。仲裁是解决国际商事纠纷的常用办法，但PPP项目主合同产生的争议，一般因为涉及不平等的主体，除非在合同中事先约定采用仲裁方式，否则国内商事仲裁很少被采用。

PPP项目的主合同涉及到的纠纷多采用诉讼解决。国内诉讼主要指东道国法院采用本国法律对投资者和东道国之间的争议作出裁决。但诉讼耗时长，成本高，一般只适用当地法律，如果用尽了东道国的救济手段，投资者的权益仍不能得到保障，就必须求助于国际法的救济途径了。

（二）国际法的争议解决机制

依据卡尔沃主义，东道国对于本国境内发生的投资争端理所当然地享有管辖权，适用本国法律。但如果穷尽当地救济，争议仍然不能得到合理解决，国际法上的投资争议解决途径主要有外交手段、双边投资协定、国际争端解决机构仲裁等。

1、外交方式

通过政治途径解决投资争端，手段通常包括谈判磋商、调停、调解、外交保护等。这种解决大多基于政治因素的考量，如试图维护共同的经济或政治利益、保护国家主权等，但对双方是否能达成一致以及协议是否能得到履行，并没有法律上的保障。因此在实践中，往往会出现执行反复和困难情况。

2、双边或多边投资协定

双边投资协定（BIT）是由东道国与投资国共同签署的，为了保护和鼓励双方私人投资的书面形式的条约。很多双边投资协定中也涉及争端解决方式，既可以解决投资国东道国国家间的争端，又可以解决投资者与东道国之间的争端。截止2016年12月，我国已经与至少104个国家签订了双边投资协定，其中包括哈萨克斯坦、泰国、新加坡等50多个“一带一路”沿线国家。在这些双边投资协定中，对可仲裁事项的规定可大致分为两类，一类是可对于投资有关的所有争端进行解决，另一类是仅仅只能解决关于征收带来的补偿额度争端。这些双边投资协定对解决我国投资者同东道国PPP项目的争端提供了有效的途径。

3、区域争端解决机制

中国已经积极参与中国—东盟自由贸易区中，可以利用该区域组织的争端解决机制来处理同“一带一路”沿线伙伴的PPP投资纠纷。该争端解决机制包括磋商、调解、调停、仲裁等手段，运用极为灵活，程序可以自由选择，也可以随时开始、随时终止。该机制下的仲裁庭报告具有终局性，但缺乏执行报告的强制约束力。

4、国际仲裁

基于PPP争端的一方是他国投资者，一方是东道国，“解决投资争端国际中心”（ICSID）在近些年来发挥越来越重要的作用。对ICSID来说，其管辖权需满足以下三个要件：第一，主体方面，一方须为缔约国，另一方须为缔约国他国国民；第二，争议须为直接投资引起；第三，争议双方需一致同意将争端提交ICSID管辖。对于法律适用，ICSID坚持意思自治原则，由当事双方协议选择。ICSID裁决对争端各方都具有拘束力。因此，ICSID以程序上的公平性、裁决的中立性、有力性获得了欢迎。“一带一路”沿线许多国家都是ICSID的缔约国，具备将投资者与东道国的PPP投资争端提交ICSID裁决的条件。

三、現有“一带一路”沿线PPP投资争端解决的困难和缺陷

“一带一路”沿线的国家有的是英美法系国家，有的是伊斯兰法系国家，还有的是混合法系的国家，法律体系不同，法律文化不同，法律环境也不同。这就导致企业面对PPP争端，如果想依靠当地救济，就必须熟悉东道国内的相关法律体系和司法规则，这对大多数中国企业是难以做到的。事实上，投资者在东道国内同东道国政府的谈判和诉讼往往处于弱者地位，耗时长，耗费的精力和金钱量同结果不成正比。即使胜诉，往往再次陷入执行难的局面。

基于此，投资者往往会怀疑东道国救济的公正性，而转向寻求外交保护和国际仲裁救济。对外交保护来说，结果往往取决于母国和东道国之间的政治博弈，母国处于平衡国家间政治经济利益的考量而忽视了投资者的切身利益。

在BIT中，中国与“一带一路”沿线的国家签订的双边协议内容存在差异，对争端解决方式、可仲裁事项、仲裁庭的约定上不尽相同。缺乏统一的标准，对平等解决同各国间投资争议是存在诟病的。同时，并不是沿线的所有国家都是ICSID的缔约国，一些投资者不能寻求ICSID 的救济。

四、PPP投资争端解决机制的完善

实施一带一路政策，鼓励我国我国企业走出去，投资“一带一路”沿线基础设施建设PPP项目，必须构建合理的PPP投资争端解决机制，坚持在公平、高效、尊重当事人意思自治的基础上，将政治手段和司法手段向结合，构建区域性的、多层次的、灵活的投资争端解决机制。

（一）完善既有的双边投资协定（BIT）

我国在签订的BIT中，关于争端的解决几乎都规定，因此对BIT的解释或适用所产生的争端应尽可能先通过外交途径协商解决，外交途径解决不了，方提交仲裁庭裁决。针对这一情况，中国政府应同协议签订国进行沟通，可以在中立第三方的主持下进行磋商调解，确定相应的程序和期限，以不妨碍其他的救济手段的采纳。中国与他国签订的BIT中规定了外交途径解决不了时，提交仲裁庭裁决。但中国在一些早期签订的BIT中往往对可仲裁的事项有严格的规定，往往局限于征收、国有化等事项。随着PPP形式的多样化和融资的复杂化，PPP投资争议的内容日趋多样，这就要求中国政府可在未来同其他国家协商修改或签订补充协议，涵盖更广泛的争议内容，促进当事人更加自由和合理选择争端解决方式。并且，基于“一带一路”区域内国家相似的经济利益诉求，中国可以考虑在各国关于PPP投资争端解决中形成较为一致的解决机制，从而为签订区域多边投资协定打下基础。

（二）构建区域性的统一的国际仲裁机构

中国推动“一带一路”建设，有利于区域经济的协同发展。如果想要构建统一的协同发展的区域经济共同体，就必须建立高效的、正式的国际司法解决机制。针对此，可以考虑建立一个区域性的统一的独立的国际仲裁机构，负责“一带一路”沿线投资争端的解决。除了缔约国政府外，企业和个人亦可就政府的可能违约行为诉诸该机构，涉及的领域则可包括贸易和投资。除此之外，争端机构可以设立上诉机构和执行监督机构，为当事人提供二次救济的机会。

（三）合理应用ICSID机制

“一带一路”沿线国家大部分属于发展中国家，法治并不健全。作为投资者，中国企业有必要通过国际仲裁来维护自己的合法权益。但中国海外投资者目前对ICSID机制利用力度较小，一方面是我国对ICSID机制的宣传不够，中国海外投资者对ICSID了解较少；另一方面，中国投资者依法解决争议的意识还比较淡薄。针对这种情况，中国一方面要加大对国际仲裁机制的宣传力度，鼓励海外企业通过合法的国际仲裁手段维护自己的利益；另一方面要加大对ICSID仲裁机制和仲裁案例的研究，为海外投资者提供有效的指引。

五、总结

“一带一路”战略不仅是中国的发展契机，也是沿线国家经济发展和腾飞的新机遇。随着中国对沿线国家PPP项目的投资增长，所产生的投资争端也会越来越多，“一带一路”沿线国家将会面临更多的争端解决上的挑战。所以，中国必须根据具体的实际情况，结合现有的投资争端解决方法，构建“一带一路”沿线统一、高效、公正的区域投资争端解决机制，以维护地区的投资稳定和PPP项目的顺利进行。

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作者信息：王梓霖（1990- ），女，北京市，北京师范大学法学院硕士研究生，研究方向国际法学。