基于“数量、质量、生态”并重的耕地保护对策

姜欢欢+鲍晨光

摘要：从新增建设占用耕地控制困难、耕地总量持续减少、耕地后备资源匮乏、占卜平衡困难、耕地利用效益低下、耕地质量和生态保护不足等方面阐述了我国当前耕地保护过程中面临的困难、并从节约用地、控制占用耕地、加强土地开发整理、创新耕地管理机制、提升土地利用效益，以及建立耕地保护的数量、质量、生态“三位一体”新常态等角度，提出了未来耕地保护的对策与建议。

关键词：耕地资源；耕地质量；保护；生态

中图分类号：F301

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）6-0181-03

1 引言

“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的基本国策。耕地作为土地的精华，肩负着我国十几亿人口吃饭的大事，关系着国家的粮食安全以及和平与稳定。然而在当前形势下，耕地面临着“建设占用、补给不足、利用低效、质量下降、生态恶化”等问题，威胁长远的粮食安全。因此面对当前形势下的耕地保护问题，探讨如何完善耕地保护策略，拓展耕地保护思路，促进耕地资源的数量、质量、生态良性循环尤为必要。

2 当前形势下耕地保护面临的困境

2.1 建设占用耕地控制困难，耕地总量持续减少

当前我国已经进入城镇化、工业化快速发展时期，且未来相当长的一段时间内，仍将处在快速城镇化阶段内。一方面，我国的快速城镇化发展过程中，扩张式的城市建设和工业产业占用大量耕地。2015年，我国批准建设用地39.48万hm2，其中占用耕地15.94万hm2。在经济下行压力加大的情况下，国家加大对重大工程的投资建设，将不可避免地继续占用大量耕地。另一方面，受利益驱动，法律意识淡薄及监管不到位等因素影响，在城镇化发展过程中存在较多违法占用耕地情况，仅2015年的执法查处土地违法案件90.41万亩中，涉及耕地面积33.98万亩。2010～2015年以来，我国耕地总量以年均80万亩的速度在减少，耕地保护工作形势严峻。同时，占用耕地现象具有明显的区域差异性，根据土地利用总体规划实施情况来看，我国东部、南部及沿海城市等多个地区出现了建设占用耕地速度远远超出了规划的安排，且由于城市扩张蔓延式发展和区位条件带来的选择差异性，导致城市周边的优质耕地往往是最先被占用的。

2.2 宜耕后备资源匮乏，占卜平衡困难

耕地后备资源开发是实现耕地补充的重要方式，随着不断的开发利用，宜耕后备资源也日渐匮乏，占补平衡实现困难，主要表现如下。

2.2.1 宜耕后备资源日渐匮乏

耕地后备资源开发主要分为可开垦耕地后备资源和可復垦耕地后备资源。一方面，经过多年开发，我国耕地后备资源已经降至8000万亩左右，可开垦后备资源不足问题日趋严重，且较多零散分布于偏远山区等基础设施条件差的地方，再加上陡坡、沙地、无灌溉水源等原因，导致优质耕地开发难度加大。另一方面，建设用地复垦作为补充耕地的重要手段，由于缺乏成熟的运行机制和政策法律依据，以及资金不足和复垦效益周期长等多方面原因，导致建设用地复垦开展困难。现实中，也往往把复垦简单理解为获取建设用地指标的手段，不切实际地开展复垦项目，复垦的耕地很难得到有效利用。

2.2.2 耕地占补平衡实现困难

耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，但在很多地方实现存在很多的困难。一方面，由于建设占用耕地多位于城镇周边的相对发达地区，这些地区大部分的宜耕后备资源已经开发殆尽，无法实现县域内占补平衡，只能通过在不发达地区的异地补充方式实现，继而出现了“占优补劣，占近补远，占整补散”的情况。另一方面，在具体的项目用地过程中，一些建设用地单位并不直接承担耕地补充任务，而是缴纳一定的耕地复垦费，而具体的耕地补充责任由地方政府负责，并最终落实到国土资源管理部门，导致占补责任主体转移。对于用地单位来说“占一补一”成为了缴纳经费就可以解决的一纸空文，无法起到约束占用和保护优质耕地的作用。

2.3 现状耕地利用效益有待提高

面对前方建设不断占用耕地，后方的耕地补给不足的情况，现状耕地却并没有得到有效的利用，主要表现在以下几个方面。

2.3.1 耕地被闲置、撂荒

一方面，当前城镇化的迅速发展提供了更多的就业机会，吸引了大量的农民进城务工，加上缺乏成熟的耕地流转机制，导致耕地双季改单季，甚至出现撂荒现象。同时由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降，农民的耕种热情较低。另一方面，有些地方为了片面争取土地城镇化率，多报多批建设用地，占用了大量的农用地、耕地，然而其中有些项目上没有落实或是由于占用特殊林地，不符合城市规划等原因而无法继续进行下去，导致已征为国有地块无法供地、用地，形成了耕地闲置、浪费的情况。

2.3.2 耕地非粮化现象严重

当前由于我国粮食进口量的增加，导致国内粮价市场受其影响而处于低迷的状态，粮食种植长期处于农业种植比较效益的劣势，多地出现耕地种植蔬菜、林木、花卉及用于养殖的情况，还有一些用来搞生态农业或农家乐的休闲观光农业，真正种粮食的耕地逐渐变少。另外，一些地方调整对农业生产结构的扶持政策，导致高效农业与粮争地，耕地的非粮化现象严重，造成粮食生产的实有耕地面积减少，长远来看不利于国家粮食安全战略。

2.4 耕地的质量和生态保护尚未得到应有的重视

我国人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低产田约占70%，耕地中旱地占到一半以上，生产保障能力不够稳定。随着人口继续增长，我国人均耕地还将下降，耕地资源约束将进一步加大。同时，近年来部分地区耕地土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，项目建设尤其是线性工程的建设将原有的规整的连片化的耕地进行了不同程度的分割，导致耕地地块破碎化。当前我国的耕地现状质量和生态保护尚未得到应有的重视。一方面，目前对于耕地保护的约束性仅停留在耕地保护的数据上面，市县级政府只要完成了耕地保护责任状的保护目标即可，尚未将耕地的质量和生态安全情况纳入考核体系。另一方面，虽然近年来加强了执法监管体系建设，但仅仅停留在耕地被占用层面，缺乏耕地内部的质量破坏、污染、破坏以及耕地生态安全功能的评价、监管机制。

3 当前形势下加强耕地保护的途径

3.1 强化节约集约用地，控制建设占用耕地

（1）严格控制建设用地规模，尤其控制非农建设占用耕地规模，切实遏制耕地过快减少的势头。进一步提高节约集约用地水平，保證多用存量、少用增量，逐步实现土地利用方式由粗放扩张式发展向集约内涵式转变，充分利用城镇低效用地再开发等政策，科学编制相关规划，向旧城区、空闲地、废弃地、低效地要地，盘活存量用地，提高建设用地利用效率。

（2）正确处理好保经济与保耕地之间的关系，引导建设用地合理布局。科学编制城乡规划、土地利用总体规划等相关规划，引导城镇组团式、跨越式发展，切实减少建设用地无序扩张的态势。划定城市开发边界，避让占用优质耕地，尽可能的不占、少占用耕地。

（3）加大耕地保护的执法力度，坚决遏止非法占用耕地。强化执法体制、队伍和措施建设，实行职能部门问责制。坚决处理违法乱占耕地行为，拆除占用耕地的建筑物等设施，没收违法所得，并恢复耕地原状、交纳复垦费，依法追究刑事责任。

3.2 加强土地开发整理，完善占补平衡制度

（1）科学编制土地整治规划，加大对土地开发整理项目和农田水利工程的资金投入和技术支持，通过土地整理、土地开发、土地复垦等方式加大耕地资源的开发与培育，加快改造中低产田、“旱改水”等建设高产稳产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。严格执行表土剥离制度，用于土地开发整理、复垦项目，提高补充耕地质量。加强对新增耕地规模、等级、利用效益评估和管理，引导新增耕地实行集约规模经营。

（2）进一步完善占补平衡制度的管理。一是实行差别化占补平衡制度，严格限定异地占补平衡的可用范围，只能用于公共基础设施及公益类等非营利性项目，控制产业及经营性项目用地不占耕地，倒逼存量建设用地盘活，并强化用地单位补充耕地的责任主体地位，让建设用地单位承担起补充耕地的具体任务，通过市场机制引导谁有能力补充耕地谁才能用地，真正实现“占一补一”。

3.3 创新管理机制，提升耕地利用效益

（1）创新奖惩机制，激发种粮热情。通过提升粮食保底价等方式保证种田农民的基本收入。严格按照“谁种粮，谁受益”，加强种田农民的补贴奖励，增加农民收入。建立耕地撂荒责任追究制和惩罚制，严厉查处耕地撂荒和 “非粮化”等行为。

（2）健全耕地流转机制，实现规模经营。通过科学引导加快农村土地流转，大力鼓励外出务工等农民将耕地及时多元化流转，有效解决耕地撂荒、资源浪费等问题。

3.4 建立耕地保护的数量、质量、生态“三位一体”新常态

（1）继续实行最严格的耕地保护制度，在有效耕地面积得到稳妥保护的情况下，提升耕地质量和生态保护意识。严格控制面源污染，引导农户科学使用化肥、农药和农膜，大力推广使用有机肥料、生物肥料、生物农药、可降解农膜，减少对耕地和水资源的污染，切实扭转耕地质量和水环境恶化趋势，保护和改善粮食产地环境。

（2）在耕地质量评价的基础上，创建耕地生态系统综合评价、监测机制，从耕地生态系统健康的角度，建立耕地生态安全评价体系，加强耕地有机指标监测。加强对污染、退化和废弃耕地的生态修复与改造，生物生境修复，生物多样性保护，提高耕地生态系统稳定性，增强生态系统反馈作用，以提高耕地综合生产能力、生态景观服务能力。在此过程中，形成耕地数量、质量、生态保护“三位一体”新常态，提高耕地地力、产能、综合效益的发挥，从根本上实现耕地保护的长远目标，保障国家粮食安全。

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