连城县农村集体建设用地确权登记问题与对策*

詹 波

(福建省新国地土地规划设计有限公司，福建 福州 350001)

连城县农村集体建设用地确权登记问题与对策*

詹 波

(福建省新国地土地规划设计有限公司，福建 福州 350001)

文章以连城县农村集体建设用地确权登记为例，在分析连城县农村集体建设用地确权登记基本情况的基础上，概括了农村集体土地所有权确权登记过程中存在的问题，最后提出完善连城县农村集体土地所有权确权登记的建议。

确权登记；权籍调查；界址点测量；房产测量

Abstract：In this paper，taking the registration of rural collective construction land ownership in Liancheng County as a case，on the basis of analyzing its basic situation，the existing problems in the right registration process of rural collective land ownership were summarized.Finally，some suggestions on perfecting the right registration of rural collective land ownership in Liancheng County were proposed.

Keywords：right registration； cadastral survey； boundary point survey； house property survey

0 引言

农村宅基地和集体建设用地确权登记的概念是为明晰宅基地使用权土地权利和法律关系，政府职能部门依法审查确认宅基地使用权权利，并将其记载于簿册，同时颁发土地证书的行为[1]。本文概括了连城县农村建设用地确权登记的资料情况、主要方法、工作流程等，指出了农村集体建设用地确权登记中出现的问题，最后结合基层实际，对农村集体建设用地确权登记提出了一些建议，并对新常态下农村建设用地确权登记，如何更好地发挥土地登记的作用，在充分保障农民权益的同时又能增加财政收入制度建设进行了积极的探索。

1 研究区概况

连城县，又称莲城，是福建省龙岩市下辖县，总面积2 579 km2。位于福建省龙岩北部，武夷山脉南段东侧，地跨北纬25°13′—25°26′，东经116°32′—117°10′。全境多为低山丘陵，是八山一水一分田的山区县，其中部偏西是南北走向的串珠状河谷盆地，东部及东南部为玳瑁山脉的梅花山中山区，西部为武夷山支脉的松毛岭次中山区。全县现辖17个乡镇，共10个社区居民委员会，230个村民委员会，总人口约32.81万，县政府在莲峰镇。

2 连城县农村集体建设用地确权登记情况

2.1 资料情况

1)平面控制成果：福建省C级GPS控制点为起算点与检测点，建立和布设E级GPS控制网及图根控制；平面坐标系统采用1980西安坐标系，同时建立与CGCS2000坐标系的转换关系。高程采用1985国家高程基准。

2)土地调查成果数据库：连城县第二次全国土地调查成果数据库、2014年度土地变更调查数据库中的203图斑可为本项目作业提供位置参照。

3)影像资料：1∶10 000正射影像图可作为外业调查参照、也可作为任务划分、进度把控底图使用。

4)地籍区地籍子区划分成果：连城县地籍区和地籍子区划分成果可直接使用，是本次农村地籍与房屋调查编码的基础。

5)地籍档案：连城县国土资源局建有地籍档案数据库，可直接输出使用。另外，已有集体建设用地使用权土地证发放和农村宅基地审批等有关资料，可作为本次调查的权源材料。

6)房产档案：具有法律效力的土地、房屋权属来源批准材料原件；宅基地使用权初始登记完成后，申请人因建造房屋申请房屋所有权初始登记的，依法取得宅基地使用权的权属证书有批准权的人民政府批准用地的文件等土地、房屋权属来源证明。

2.2 连城县农村集体建设用地确权登记流程

连城县农村集体建设用地确权登记工作流程为：资料收集与整理、地形地籍测量、调查工作底图制作、外业权属调查、界址点测量与房产量测、内业数据编辑处理、数据入库、成果归档提交、检查验收等。

2.2.1 权属调查

权属调查数据采集主要包括土地权属调查和房屋调查，处理方式主要分为以下4种情况：

1)符合发证条件尚未申请发证的宗地需要进行地籍和房屋测量、地籍和房屋调查、资料扫描、数据建库；

2)已登记发证后改扩建的宗地需要进行地籍和房屋测量、地籍和房屋实地核查并记录核查相关内容、资料扫描、数据建库；

3)已登记发证、经实地核实与登记内容一致的宗地不需要进行地籍测量和地籍调查，需进行房屋测量和房屋调查、收集房屋登记资料并申请房屋登记、登记资料扫描、数据建库；

4)不符合发证条件的宗地只需进行宗地现状测量和房屋测量，不需要进行地籍调查和房屋调查，但要实地核实并记录相关内容及数据建库。

2.2.2 界址点测量

本项目采用全解析法测量。界址点必须按权属调查时实地确定的位置测量。以街坊为单位编制界址点坐标册，并作为正式成果上交。

2.2.3 房产测量

房产测量应根据设立的界标类别、权属界址位置(内、中、外)选用各种测量方法测定，并在房产草图上予以标注，其测量精度应符合房产测量规范规定，房角点与邻近较永久性的地物相对位置进行量测，并将其标注草图上。房屋应逐幢测绘，不同产别、不同建筑结构、不同层数的房屋应分别测量，独立成幢房屋，以房屋四面墙体外侧为界测量。毗连房屋四面墙体，在房屋所有人指界下，区分自有、共有或借墙，以墙体所有权范围为界测量。每幢房屋除按规范要求的精度测定其平面位置外，还应分幢分户丈量作图。丈量房屋以勒脚以上墙角为准，测绘房屋以外墙水平投影为准[2]。

3 连城县农村集体土地所有权确权登记存在问题

3.1 技术路线调整的问题

本项目技术路线经过多次调整，主要体现在对不同类型不动产的处理方式及分类、调查的时序上，具体分为3个阶段：

第一阶段：按照《地籍调查规程》的要求和流程开展，不论是否已办证，均按同一种标准实施，确保调查信息的全面详实。该方案的优点是调查资料全面详实，缺点是耗时长、成本高。

第二阶段：本阶段将调查的对象分为符合发证条件尚未申请发证的宗地、已登记发证后改扩建的宗地、已登记发证经实地核实与登记内容一致的宗地、不符合发证条件的宗地4种类型，针对不同类型开展调查工作，分别作出不同的要求。该方案的优点是目标明确、针对性、成本适中，缺点是具体的操作性上有待完善、细节的处理上有待明确[3]。

第三阶段：本阶段对第二阶段中提到的4种情况的划分作出了明确的指示：乡镇国土所会同乡镇建设管理部门和村“两委”对拟开展调查的行政村土地和房屋现状进行调查摸底。这就对乡镇国土所会同乡镇建设管理部门和村“两委”配合调查工作提出了较高的要求，但实际的实施过程中会涉及到经费、协调等实际的问题，有待进一步明确。

3.2 调查成果入库的问题

不动产权籍数据库是实现不动产信息化管理的基础，不动产登记数据库是管理不动产业务的手段。本项目的数据成果建库只涉及到权籍基本信息，不涉及具体不动产业务信息，权籍基本信息相关入库标准参照《不动产登记数据库标准(试行)》，确保成果完整性、数据有效性、逻辑一致性。

3.3 权籍调查工作的难点

根据地籍与房屋调查工作开展的实际情况，工作开展的难点主要体现在以下几点：

1) 部分用地权利人长期外出或房屋长期闲置，造成联系不到土地使用者，无法确认土地房屋权利人，收集资料及入户调查存在困难。调查工作不可能一次就完成，需要反反复复落实确认。

2) 权利人对登记办证认识不足，缺乏积极性。个别权利人不能正确认识和配合调查，认为自己已经有土地证，对调查核实产生抵触情绪。

3) 早期建造的家族式宅基地，涉及户多，其中有的已翻改建，造成新旧宅基地混杂，难以确定界址。部分建筑物翻、改、扩建导致宗地发生了较大变化，村民对权利归属的意识不强，权利人未及时申请变更登记，造成土地登记档案与实际用地不一致，从而导致手续不规范，权属不清晰。

4) 收集的权源资料多样化，由于技术手段相对落后等历史原因，地籍档案上的相关图形、数据精度不高。部分宗地本次实际调查面积与发证面积差异较大，有的房屋未进行翻改建，但实地房屋与原登记发证宗地图不一致。另外，有的房屋虽有政府批文或建房许可证或缴费收据，但材料不齐全，不符合办证条件。

5) 房屋已改建无批准手续，扩路改建及公路拆迁安置的房屋无批建材料。

6) 部分祖遗房产涉及户数众多，一些相关权利人难以联系，达不成分割协议，其中一些住户不愿意申请，造成其余住户无法登记。另外，因原登记调查年代较久，原权利人有些已经去世，有些继承人无原权利人的遗嘱等证明材料，资料无法收集完全。

7) 由于城镇建设的发展，城镇新增的住宅新区较多未申请土地权属登记手续，此类登记发证率普遍偏低。

4 完善连城县农村集体土地所有权确权登记的对策

4.1 技术设计必须建立在充分的实地调研基础之上

由于前期缺乏对项目区实际情况的了解，在方案设计上对当地的实际情况考虑不足，导致某一作业环节进度缓慢。《地籍调查规程》、《房产测量规范》、《不动产权籍调查技术方案(试行)》、《不动产登记数据库标准(试行)》等技术规范只是为权籍调查项目的开展提供了一个总体的框架，具体的项目细节必须结合项目区的实际情况，因地制宜，才能少走弯路。同时在项目开展的过程中也要逐步完善技术设计。

4.2 调查底图的质量直接影响调查工作的进度和质量

调查底图的制作建立在充分收集和利用现有资料的基础上。本项目调查底图的制作建立在全面收集地籍区地籍子区划分成果、地籍档案等地籍资料，土地利用年度变更数据库等土地调查资料，影像图、地形图等测绘成果资料，以及行政区划、地理和社会经济资料等的基础上。同时，也对项目区的进行初步调查，摸清了宗地权利人在底图上的分布情况。调查底图为调查的开展提供了便利，为调查任务的有序开展奠定了基础。

4.3 调查成果分阶段质量检查是保证项目质量的关键环节

建立健全项目的质量检查制度直接关系到成果能否按质按量通过验收，本项目始终坚持“三级检查两级验收”制度，专门成立了质量检查小组，监督检查项目各环节的阶段性成果。控制测量、地物要素的采集、权属调查、房屋测量、图件编绘、成果建库等各个环节层层把控。主要检查项目包括：资料的全面检查，看是否完整、齐全；权属调查重点检查权利人及签字，划改是否超限、宗地划分及界址点设置情况；测量方面重点检查控制测量情况，地籍图、房产分户图是否完整规范情况，并编写检查报告，填写权属调查与地籍测量、房屋测量相应的调查表格。同时，在自检的基础上提请上级主管部门开展质量检查，将存在问题举一反三予以整改，从而保证项目成果的质量。

4.4 权籍调查内外业一体化软件是提高作业效率的有效途径

从本项目的成果可以看出，大量的工作存在交叉和重复，传统的作业方式只能靠手工填写和创建，一旦存在更新和输出就会产生相当大的工作量。对于数据建库尤其明显，一方面数据建库要与外业调查衔接，另一方面数据建库还要考虑国家(行业)标准，对内外业的整合需求格外突出。尽管本项目在开展的过程中也通过编程开发了一些定制化的小工具，但仍然未形成体系，鉴于此，今后应着力开发符合实际情况的不动产权籍调查内外业一体化软件，为项目的大面积开展提供有效工具。

5 结束语

本文在充分利用已有土地权属来源资料、测绘成果资料、土地调查资料、行政区划、历史地籍成果等资料的基础上，测绘制作调查工作底图，开展农村宅基地和集体建设用地确权登记工作，建立农村地籍与房屋调查成果数据库，为实现房地一体的登记发证提供基础数据。为了保证工作的顺利开展，应做好如下工作：

1)积极与乡、镇政府、国土所、村建站沟通，充分发挥村“两委”的基层堡垒作用，做好农村地籍与房屋的调查摸底。考虑到农村地区的实际情况，通过摸底调查了解各户土地权利的基本情况，便于对土地权利情况分门别类；同时在调查摸底的基础上，经乡镇国土所和乡镇建设管理部门核实，对各类情况有针对性的开展详细调查。

2)整体考虑人员分配，合理协调测绘、调查、建库各环节的衔接。为解决外业测绘与内业数据处理脱节，造成测绘、调查、建库数据的不一致的问题，在整个工作开展之前，测绘工作须有调查人员参与，调查工作须有测量人员参与，建库人员要熟悉整个项目的技术流程，对各类采集的数据要有掌握。这样既能提高作业人员的技术水平，也能保证项目各环节的有机衔接。

[1] 蒋斌.完善扬州市邗江区宅基地使用权确权登记对策研究[D].江苏：扬州大学，2016.

[2] 国家质量技术监督局.GB/T 17996.1—2000中华人民共和国国家标准房产测量规范[S].北京：中国标准出版社，2000.

[3] 福建省国土资源厅.我省印发农村地籍和房屋调查工作指导意见[EB/OL].http：//www.fjgtzy.gov.cn/cms/html/fjsgtzyt/2016-06-23/197393958.html，2016-06-23.

ProblemsandStrategiesofRightRegistrationforRuralCollectiveConstructionLandOwnershipinLianchengCounty

ZHAN Bo

(FujianNewLandResourcesPlanningandDesignCo.，Ltd.，FuzhouFujian350001，China)

2017-02-23

P 272

B

1007-9394(2017)03-0038-03

詹波(1982～)，男，福建连城人，工程师，现主要从事土地利用规划与测绘应用研究方面的工作。