从“守约”到“修约”：论一战对北洋政府的外交影响

杨 俊

(六盘水市图书馆，贵州 六盘水 553001)

从“守约”到“修约”：论一战对北洋政府的外交影响

杨 俊

(六盘水市图书馆，贵州 六盘水 553001)

北洋政府成立初期信守旧约。随着时局的变化，日益萌发平等订约观念。第一次世界大战后，修约条件逐渐成熟。

守约；修约；北洋政府；外交

随着中国近代民族主义的勃兴和国家主权观念的滋长，政府和民众逐步意识到国家之兴衰与个人之荣辱密切相关，维护国家和民族的尊严是每个国民应尽的义务；认识到不平等条约严重限制了中国社会的进步，甚至影响到这个文明古国的生存。因此冲破这一特权的网罗，彻底解除其束缚，就成了中华民族复兴的关键所在，中国各阶级、阶层的奋起抗争也就不可避免。在这场斗争中，接过接力棒的北洋政府开始是态度暧昧的，犹抱琵琶半遮面。直到第一次世界大战爆发，国内形势和国际形势均发生重要变化，修约时机才逐渐到来。

一、民国初年的相继守约

1912年7月12日，袁世凯宣布：“方今万国并峙，所赖以保持和平者，唯在信守条约，勿相侵越”“现在国内秩序虽有回复之象，而对于列邦仍须讲信修睦，乃可巩固邦基，安危存亡，胥视乎此”“凡我国人，各宜履薄临深，互相告诫，著各省都督、各地方长官率所属文武军民，讲究约章，切实遵守，勿得稍有违犯，致失大信于天下，而陷国家于危险之途”[1]。翌年10月10日，袁世凯宣誓就任中华民国正式大总统。他在就职演说中声明：所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约必应恪守……各外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案、成例已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认，以联交谊而保和平。[2]

袁世凯的这一声明承认了列强在中国的既得利益，也基本上确立了北洋政府前期的内向性外交政策。其形成原因有两个：一是当时国内缺乏稳定统一、和谐有效的政治环境；二是帝国主义势力早已伸入中国内部且相互间存在双方或多边合作原则。以南京方面来说，1912年1月1日中华民国正式建立。孙中山担任临时大总统。在他发布的第一张布告中就宣示了临时政府的外交思想，“临时政府成立以后，当尽文明国应尽之义务”“持和平主义，与我友邦益增睦谊”[3](P2)。同日，孙中山向参议会提议由王宠惠担任外交总长。两天后，南京临时政府“对外宣言”发表：凡革命以前所有满政府与各国缔结之条约，所让与各国国家或各国个人种种之权利，民国政府均认为有效，亦照旧尊重之；其在革命军兴以后者则否[3](P10)。宣言反映了临时政府延续了湖北军政府的对外政策和“深望吾国得列入公法所认国家团体之内，不徒享有种种利益与特权，并且与各国交相提挈，勉进世界文明予无穷”的真挚愿望。

可以看出，民国初年，在西方各国仍与前清联系并相继拿“承认问题”说事儿以攫取更大的侵华权益的情况下进行修约交涉的条件并不成熟，无论是袁世凯统治的北洋政府还是孙中山领导的南京临时政府均不约而同地被迫采取了信守旧约以换取承认政权合法化的外交方针，都还没有勇气和魄力提出修约要求。而这一点在邵力子的回忆录中也得到证实，“本来我们在推翻满清的时候，我们很可以乘机把不平等条约完全废了的，但是在民国元年的时候，不但是袁世凯丧心病狂承认不平等条约，就是我们革命党同志，也没有看到这一点”“那时……对于外国没有一个人敢讲一句话，讲彼此另订平等的条约的”。[4](P184)

二、日益萌发的维权意识

与此同时也应看到，随着时局的变化，北京外交当局也在积极思考条约问题。1912年3月10日，袁世凯在北京就任中华民国临时大总统，行国务院制，改外务部为外交部。外交部设总长、次长、参事、秘书长、秘书、司长、科长、科员若干职位。秘书长总理承政厅，参事辈市拟之事，以各司为主管机关，共有外政、通商、编译、庶务四司。同年，废秘书长，改承政厅为总务厅，改编译司为交际司，改庶务司为庶政司。1913年8月还专门成立了外交部设置条约研究会，“作为本部附属机关专研究条约之用”[5](P9)。从这些机构的设置来看，北洋政府是十分重视外交工作的，也反映了其欲在对外交涉中有所作为的强烈愿望。

还有一个重要表现就是，北京外交部虽处在内外不利的处境中，却已萌发平等互惠的订约观念，并努力推动之。对原无约国，在谈判订约时，不愿再给予领事裁判等特权。如1915年与古巴谈判订约时，要求事事平等，即使谈判不成，也不愿迁就。这也是民国成立后中外不平等条约缔结数量逐年减少的原因之一(见图1)。1915年签订《中华智利通好条约》时，倡导互享最惠国待遇，且未明文给予领事裁判权，被后世史家誉为第一个平等条约。对原有约国，北洋政府也与各国进行了修订税则和收回上海会审公廨的交涉。虽然并非修改条约，只是在条约范围内维护所损失的权益，但却反映了他们争回国家主权的修约意愿。[6](P65)

图1 1840～1928年中国订立不平等条约数量增长变化图

资料来源：根据王铁崖《中外旧约章汇编》统计整理。

总之，北洋政府的订约、修约努力虽有因国力不足的先天限制有时无法强力贯彻宗旨不免迁就，但已表现出不愿再失权利的相当节气。

三、一战后修约时机逐渐形成

第一次世界大战前后，国际形势和国内环境发生了重要变化，中国外交出现了有利转机，适时提出修约要求的条件已经逐渐形成。

首先，就是深刻的经济原因。此时传统的自然经济进一步解体，商品市场和劳动力市场愈益扩大。同时一战期间群魔乱舞，列强忙于战争，暂时放松了对中国的经济控制，中国民族资本主义工商业有了较快发展，出现了“短暂的春天”。1912～1919年的8年间，新建厂矿470多个，投资近1亿元，加上原有企业的扩充投资，新增资本也达1.3亿多元，8年超过了民国前的40多年，足见其速度和规模是空前的。民族工业的发展以纺织和面粉等轻工业为最迅速。纺织业，1912～1922年，纱机由50余万锭增至近160万锭，平均年增长率为12.1%；布机由2 616台增至6 675台，平均年增长率为11%。民族纺织业在此期的发展，已初步形成几个资本集团，如张謇创办的南通大生纱厂到1915年已设3厂；荣宗敬、荣德生创设的申新纱厂到1921年也已设4厂。到1922年，申新共有纱机13.490 7万锭，布机1 615台，资产总值达1 591万元。周学熙创办的华新纺织公司，1918～1922年先后开设4厂，资本达836万元，纱机10.8万锭，成为北方的一大棉纺织集团。面粉业的发展仅次于纺织业。1911年全国面粉厂约40家，资本600余万元。1919年增至120多家，资本约4 500万元。在大战期间，中国面粉畅销英、法、美、俄、日本及东南亚各国。我国原为面粉入超国，1915年起变为出超，1919年出超达24 203万担。此外火柴、造纸、榨油、玻璃、制革、碾米、卷烟、肥皂等轻工业，也都有显著的发展。重工业在半殖民地半封建的中国发展最为缓慢，此期随着轻工业的发展，也得到了不同的增长。

其次，作为修约主体的北洋政府，由于参战及战后的战胜国地位，产生了较为强烈的修约意识。第一次世界大战是一场帝国主义战争，协约国为了将中国绑在它们的战车上，向中国承诺愿意在参战后提高中国的地位，实现中国的要求。这为中国收回主权提供了很好的机遇。为了提高国际地位，增加修约可能，北京外交当局尤其是驻外公使在参战前后积极进行准备。驻法公使颜惠庆提出，中国参战必须坚持保证维护中国领土完整，签订诸如德国和土耳其之间的那种条约，中国在和会上有和别国同等的发言权等项权利条件[7](P518)。驻美公使顾维钧也深刻认识到此类情事之重要性，并专门成立一个小组收集欧美各国出版的计划草案等资料进行分析，以助政府明确“应采取何种政策以及应支持这些计划草案中的哪些部分”。同时还研究“对中国具有特殊利益的问题”，以便在即将召开的和会上“提出这些问题”。顾维钧认为，给中国带来苦难的不仅是欧洲列强的蛮横干涉，而且还有狂躁不安的东方近邻日本。最近事例“便是其提出的臭名昭著的二十一条”。即将召开的和会，正是中国向各国鸣不平的大好时机，中国也因此可以谋求某种程度的公平待遇，夺回部分失去的权利并对过去半个世纪以来所遭到的惨痛后果加以改正。1918年春，美国向欧洲派出了第一支远征军。顾维钧感到，欧战即将落幕，中国政府应加紧筹划战后事宜，“不应拖延”。

再次，经过第一次世界大战，作为国际关系准则的国际法出现了新的发展趋向，这一趋向有利于并激励了中国提出修约要求。一战摧毁了旧有的国际秩序，并暴露出传统国际法的种种不足。战后各国不得不认真考虑这一问题，国际法也因此出现了新的发展。在这一发展中，不仅战时国际法有了重大的进步，即使平时国际法亦有极大的改观。其中“巴黎和会对于国际公法，颇有增益，其最大之贡献，为国际联盟之组织”[8](P286)。战争给予人们以极大教训，尤其是如何建立一种和平的国际关系，成为当时各国所关注的重大问题。1918年1月，美国总统托马斯·伍德罗·威尔逊发表了倡导外交公开，民族自决，建立国联的十四点和平计划，主张“国无大小，一律享同等之利权”[9](P29)。这既是议和的基本条件，又是确立战后国际关系的准则。它从国际法的角度把尊重各国的平等权、独立权的原则在世界范围内提了出来。十四点和平原则提出的这一主张得到了其他国家的同意，这极大地鼓舞了亚非国家争取民族独立，废除不平等条约的斗争。

[1] 政府公报1912年7月13日.

[2] 政府公报1913年10月11日,第516号.

[3] 孙中山.孙中山全集第二卷(1912)[M].北京:中华书局,1982.

[4] 杨雪骋.中国名人演说精粹[C].南昌:江西人民出版社,1997.184.

[5] 中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编第三辑外交[C].南京:江苏古籍出版社,1991.9.

[6] 唐启华.被"废除不平等条约"遮蔽的北洋修约史:1912～1928[M].北京:社会科学文献出版社,2010.65.

[7] 颜惠庆.颜惠庆日记(1908～1919)第一卷[M].北京:中国档案出版社,1996.518.

[8] 李育民.近代中外条约关系刍论[M].长沙:湖南人民出版社,2011.286.

[9] 中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编辑室,天津市历史博物馆.秘笈录存[C].北京:中国社会科学出版社,1984.29.

责任编辑：余朝晖

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2016-10-23

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