高校“去行政化”背景下的我国普通高校内部法人治理结构改革研究

摘 要 高校“去行政化”经历了从重视到搁置再到重视的过程，法人治理结构作为一种制度安排和机制设置，可以作为高校“去行政化”的一种路径选择。我国普通高校与政府的关系问题是高校法人治理结构的关键，普通高校内部行政权力与学术权力失衡，缺少利益相关者的参与。我国普通高校需要建立自己的章程，明确政府与高校的关系，规范行政权力和学术权力的职责，逐渐取消实际存在的行政级别，建立理事会作为最高决策机构，纳入利益相关者参与高校治理，提高教学和科研活力，培养和发展创新型人才。

关键词 去行政化 法人治理结构 学术权力 理事会

作者简介：李月鹏，中国海洋大学法政学院硕士研究生，研究方向：行政学理论与方法。

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.098

“政校分开，管办分离”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《教育规划纲要》）中明确提出的学校制度建设的重要指标。高校“行政化”的问题由来已久，是由历史因素、体制因素、文化因素等综合导致的结果，指的是高校参照行政机关的模式运作管理，导致的管理层级多、部门冗杂、行政人员所占比例大，影响了学术的发展。高校的“行政化”保障了高校近些年高效率扩展，但却阻碍了学术和学生的发展，近些年高校“行政化”所引发的矛盾越来越突出，已经到了不得不“去行政化”的地步。

一、普通高校内部法人治理结构的内涵

《教育规划纲要》还明确提出“完善中国特色大学制度，完善治理结构”，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。 法人治理結构是一种制度安排和机制设置，原本应用于企业，是为保障企业的正常运行所具有的一整套组织管理体系。高校的法人治理结构分为外部法人治理结构和内部法人治理结构，内部法人治理结构是核心。高校内部法人治理结构的含义是：“在一定的产权制度基础上，为实现高等学校的治理目标，在高校内部决策者、管理者和教师、学生等利益相关者之间就高等学校内部治理的组织结构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排” 。当前法人内部治理结构的主要模式有五种，分别是以美国为代表的董事会领导下的校长负责制（体现校外利益集团）、以德国为代表的权力机构领导下的校长负责制（体现校内各方意志）、以日本为代表的政府任命的校长负责制、我国台湾地区的混合式大学治理结构、我国党委领导下的校长负责制。本文主要侧重于我国普通高校的内部法人治理结构分析，当前高校的内部治理带有明显的“行政化”色彩，人事制度混乱，行政权力与学术权力失衡，我们必须要认识到问题所在，全面深化高校法人内部治理结构改革，释放高校活力，为进一步培养创新型人才铺路搭桥。

二、我国普通高校内部法人治理结构存在的问题分析

（一）政府干预过多，高校缺少自主办学权

政府作为高校的举办者，具有审核高校章程、任命高校校长、提供办学经费等权力，政府作为高校的管理者，掌握着高校日常运作的许多管理重任。我国政府对普通高等学校的管理职能，不应在学校内部的运作过程和环节上，更不应在学校内部的日常事务上，而应在学校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。当前高校行政化的主要原因就是高校沿袭政府的行政体制、行政文化，在高校中追逐行政权力，忽视学术发展。

（二）沿袭“科层制”治理结构，“官本位”思想严重

“科层制”是马克斯·韦伯提出的管理思想，是一种政府部门常用的组织结构。在我国普通高校中，行政级别的科层体系与职位设置与政府行政部门如出一辙，由于高校的大规模扩招及高效运转需要，需要“科层制”治理结构发挥作用。但“科层制”的存在许多弊端，下属被动执行、缺少自主权，抑制积极性；而且，教职工为了追逐更高的行政级别和行政权力，会忽视学术发展。此外，我国的两千多年的封建专制统治和儒家“入世”思想，加上计划经济的影响，导致“官本位”思想浓厚，追逐行政级别和行政权力，意味获得财、权、资源的使用和分配权，并可以提高自身的职位和社会地位。高校内部行政化倾向从根本上归结于政府对高校的体制化管理，高校“去行政化”需要外部治理结构的配合，需要树立正确的行政文化观念。

（三）行政权力与学术权力失衡

学术权力与行政权力并不矛盾，高校的高效运转需要行政权力的权威性和强制性，行政权力本应是为学术服务，但却在现实中妨碍了学术自由。另外，高校中存在行政岗位与学术岗位“双肩挑”的人，由于教育资源掌握在行政权力手中，所以难免会产生利用手中的行政权力为自己的学术权力谋利的行为，其他学者可能会顾及双重身份者的另一个身份，而迎合权威或者领导的选择。虽然有些高校的学术委员会运行中相对独立于行政权力，内部也不会因为成员行政级别而存在“一言堂”等行为，但这样的学术委员会在高校的发展中所起到的作用微乎其微，除学术问题外，其他重大问题和决定并不会由学术委员会去讨论和建议。

（四）利益相关者未能有效参与高校内部治理

弗里曼（Freeman）的《战略管理：利益相关者方法》将利益相关者定义为“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”，利益相关者理论认为组织中管理者的责任和作用就是要保证所有利益相关者利益的最大化。在普通高校内部治理中，党委和行政部门对重大事项有着决策权和管理权，学术机构对高校管理和发展基本没有决策权和管理权，高校的治理并非“一言堂”，需要其他利益相关主体参与和影响。 李福华教授将高校的利益相关者分成了四类：“包括核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者、边缘利益相关者”在实际的高校治理中，教职工代表大会和学生代表大会无权参与高校治理，个人对高校的监督和建议权也只是属于志愿、半志愿行为。

三、普通高校内部法人治理结构改革的可行性建议

普通高校内部法人治理结构改革需要克服“官本位”思想，权力运行扁平化，将权力下放到院系等基层组织，使其拥有自主权，明确行政权力和学术权力的职责范围，确立学术权力的核心地位，逐渐取消行政级别和事业单位编制，成立理事会，将利益相关者纳入高校治理。

（一）保障章程实施效果

制定大学章程是法人治理结构建设的关键环节，教育部2012年颁布实施了《高等学校章程制定暂行办法》，按照教育部的统一部署，2014 年底全国所有的公办高校必须完成大学章程的制定工作。根据对教育部政策法规司高校章程建设的统计，共有113所高校制定了自己的章程，且章程都对高校性质、治理方式、行政权力和学术权力职责做了规范，然而大学章程毕竟属于舶来品，在实际的操作中陷入了种种困境：如一些高校章程难产、雷同、对某些权利归属和权力界限划分不明。高校章程应该明确界定政府与高校的关系，减少政府的行政干预，规范行政权力与学术权力，在效率的前提下保障学术自由和自治。

（二）明确“教授治学”理念

“教授治校”是西方国家高校作为学者共同体的治校理念，因为我国高校的特有性质以及现代大学的高度复杂性和大学功能的高度社会化，更符合我国普通高校的“校长治校，教授治学”理念。“校长治校”的核心是行政，校长作为行政管理体系的领导，具有计划、领导、战略投资、后勤服务等任务，需要协调行政部门间的合作，保障高校教学和科研的快速发展。“教授治学”的核心是学术，是发挥教授作为大学办学的主体作用，在专业设置、人才引进、学科发展上拥有自主决策权。落实“教授治学”，要发挥高校的学术委员会的作用，要成立教授会，发挥民主的作用，使内行人做内行事，让真正了解高校学术的人去发展学术，让教师们真正参与到高校治理中，为高效的发展出谋划策。

（三）取消行政级别，规范行政管理模式

行政级别是高校“行政化”的重要原因，取消实际存在的行政级别，实现教育公平。取消院系行政领导级别，即打破层层审批的行政权力系统，为行政权力与学术权力的平衡做铺垫。各高校在研究各自實际后，应该逐渐取消实际存在的行政级别，将高校建设成为真正做学术、做科研的象牙塔。而取消行政级别后，外部环境、内部制度建设当然也要配套完善。

我国普通高校权力运行一般都是权力自上而下的科层制模式，学院、研究所（研究中心）、系等基层组织机构只是根据上级领导的决定被动执行，缺少自主权。与之相对应，高校的学术活动都集中在基层组织机构中，因此，高校行政权力需要下放，由基层组织机构负责基本学术事务，学校负责监督转变管理方式，赋予基层院系更大自主权。除权力下放外，还需更正观念，变行政命令为服务。

（四）设立理事会，保障利益相关者有效参与高校治理

设立理事会作为学校重要事务的咨询、协商、审议和监督机构，吸纳各利益相关者共同参与，如党政人员（上级主管部门和市级领导）、企业家代表、校内外教师专家代表、学生代表。高校的行政权力是为学术权力服务的，该理念在理事会中就应该有所体现，在试点高校的理事会建设中，可以考虑将校内有行政职务的人员不纳入理事会，保障权力运行不受行政化干扰。校内外学者要不低于理事会总人数的1/2，做到“内行领导内行”，理事会中要吸纳企业和民众代表的参与，但理事会不能沦为高校筹集资金的机构。理事会中要有学生代表，学生作为高校内部最大的利益相关者，需要参与高校治理，发挥建议、监督等作用。

四、结语

普通高校法人治理结构改革首先需要建立符合自身办学特色的大学章程，章程要明确政府与高校的关系，规范行政权力和学术权力的职责范围，明确大学的核心是学术，行政权力是学术权力的服务机关。其次，高校法人治理结构改革需要取消高校实际存在的行政级别，克服“官僚化”的组织文化影响。再次，高校法人治理结构改革需要设立理事会作为大学的决策机构，理事会成员的组成需要考虑学术权力的主体地位，保障各利益相关者能够参与到高校治理中去。普通高校法人治理结构改革势必将更好的服务于教学和科研，为释放高校的活力和培养创新型人才提供保障。

注释：

孙林、尹冠生、王婷.浅议去行政化与高校管理之辩证关系.中国高校师资研究.2014（3）.34-39.

吕继臣.中国普通高等学校法人制度研究.北京师范大学出版社.2011.175.

参考文献：

[1]张力、金家新.普通大学法人主体地位与治理结构完善研究.华中科技大学出版社.2016.