派出所调解实证研究

骆东平　张笛

摘 要 调研显示，派出所调解实际主要包含民事纠纷调解、治安调解、轻微刑事纠纷调解三种。派出所调解目前存在的许多问题大多源于法律规定不完善、当事人自身的利益多维考量、民警自身素质参差不齐和警力严重不足等原因。本文认为解决前述问题需要法律明确派出所调解的范围、加强派出所调解程序的规范、完善派出所调解协议的法律拘束力、积极探索新形势下的派出所调解的方式方法。

关键词 派出所调解 调解范围 调解协议

作者简介：骆东平，三峡大学法学与公共管理学院硕士生导师，法学博士，教授，研究方向：诉讼与非诉讼纠纷解决机制；张笛，三峡大学法学与公共管理学院2014级硕士研究生，宜昌市公安局，研究方向：诉讼与非诉讼纠纷解决机制。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.092

派出所调解随着我国社会经济的迅速发展，中国社会结构的复杂化，各种社会冲突愈趋频繁与复杂，大量非警务工作的矛盾纠纷涌入派出所。同时，其复杂性也使得派出所调解工作难度越来越大。本文以鄂西某市为例，通过实地走访，对有过实际调解经验的警员等进行实地访谈，并结合我国现阶段法律法规及其他相关制度，试图就派出所调解面临的主要问题提出较为可行的解决方案。

一、鄂西某市派出所调解的现状

鄂西某市2016年全年治安调解3087起，轻微刑事案件和解202起（其中包括交通案件的刑事和解），其他类警情72007起。 其中其他类警情由一般民事纠纷调解和求助类报警等组成。因其他类警情数量巨大，无法剥离一般民事纠纷调解的详细数据。为了解城市不同地理位置派出所的不同工作特点，我们分别查阅了一个城区派出所、一个郊区派出所和一个农村派出所的案卷资料。

调研发现某城区派出所全年治安案件4529起，其中治安调解纠纷类226起，其他类警情3574起。治安调解数在治安案件中占5%，而一般民事纠纷调解占到了全年所有警情的40%以上。某城郊派出所全年治安案件10起，其中纠纷类8起，其他警情占到了209起，治安调解在治安案件中占80%，翻看城郊派出所的其他警情记录，宠物纠纷、农田损毁等等大量的一般民事纠纷被不作为案件简化处理。某农村派出所全年治安案件43起，其中治安调解纠纷类23起，其他类警情92起。治安调解数在治安案件中占53%。

通过数据的对比可以发现城区派出所治安调解数在治安案件中的占比严重小于城郊和农村派出所，而三个所的数据显示都说明一般民事纠纷的调解占据了民警调解的大量精力。城区派出所的治安调解的数据比例不符的原因在于：城区由于接警量大，涉及的矛盾种类繁多，治安调解纠纷一般采用简易调解手续即口头调解并签订调解协议书的居多，这类调解没有作为案件在数据中反映。另一方面是有一些治安案件的纠纷调解由于有时限设置，或者手续不全，被人为简化处理到了其他警情这一类。

调研显示，派出所调解类型主要包括三种：一是民事纠纷调解；二是治安调解；三是轻微刑事纠纷调解，其中以民事纠纷调解的频率最高，出警率最大，耗费的警力最多，城市派出所接警量巨大且涉及种类繁多。民事纠纷调解涵盖了生活中的方方面面，新的形势给民警提出了新的要求，同时伴生城市建设应运而生的矛盾大量涌现，让民警疲于应付，公安机关对于这些法律规定职责外的纠纷，本着“执法为民”的思想还是尽量予以调解，对于确需移送其他有关部门的，也需要花费精力做一些前期工作，如缓解当事人情绪，控制局面，以防矛盾激化升级，调查取证等等，这些都增加了公安部门的工作量和工作难度。

二、鄂西某市派出所调解存在的主要问题

鄂西某市派出所调解五大问题产生的问题有四：

（一）法律规定不完善

无论是在受案范围上的模糊不清，调解程序上的简化以及规避检查，还是法律效力的不足，根本上是因为法律规定不完善或者并没有给出现实问题的更多选择造成的问题。法律法规的缺位致使民警一方面为效力不足，调解的实质无法实现而苦恼，另一方面又能够在法律的空白中“节约工作量”，致使更多程序上的不正义，甚至容易导致实质也不正义的情况发生。

（二）当事人自身的利益多维考量

在实际调研中发现，对于该打击处理的治安案件作为治安调解处理，以及轻微刑事案件调解的灵活处理，多是由于当事人自身利益的考量。在众多案卷中可以看出，实践远比法律条文丰富的多，而治安案件的調解中，我们发现婚姻家庭及情感类纠纷所引发的治安调解占据了很大的比例这类纠纷因为包含了大量的情感因素和社会影响，往往调解时比较困难。

（三）民警自身素质参差不齐

在当前的派出所民警队伍中，一部分同志不具备做好调解工作所应有的经验，无法切实掌握群众的心理，不了解群众当前主要关心什么样的问题，因而无法找到与群众沟通与调解的切入点，同时，其法律业务素质、组织协调能力、语言表达能力、沟通能力以及处事经验的缺乏，也使得民众无法信服，从而无法与其建立切实的沟通渠道。当前时代背景下，民众的权益意识越来越高，面对这样的待遇，自然会产生各种抵触心理。这样的警员，在调解工作中经常遭遇各种“门难进、脸难看、话难听、事难办”的情况也就见怪不怪了。

（四）警力严重不足

警力的不足导致难以高质量完成繁多的纠纷类案件调解。从调研中可以发现，案多人少是一个非常突出的问题，警力的严重不足使民警疲于应付，因而在工作中直接选择了最简易的程序。以一个城区派出所为例，全所民警每四天要24小时值班一次，一个班次需要民警4人，鄂西某市城区派出所一天的接警量在20个左右，再加上民警社区走访、消防检查、基础调查、办证准签等等基础工作，民警常年疲惫运转，执法质量下滑。

三、完善派出所调解的对策

（一）完善相关法律规定

1.明确法律对于派出所调解的范围：

想要落实“大调解”体系下各司其职，互相配合的工作模式，就首先要在法律层面对于派出所调解的受案范围作出详细的规定。让不同的职能部门明晰责任，这既有利于各类纠纷的迅速解决，也有利于解决派出所警力不足问题。例如：2015年，郑州市公安局出台了《关于加强办理轻伤害案件工作实施意见》中第三条规定“对案件事实清楚，证据确凿，情节显著轻微、危害不大，取得被伤害人谅解，双方当事人要求强烈的，符合调解条件的轻伤害案件，可以当场调解处理和事后调解处理，但不得终止对案件的侦查、调查和取证工作。”各地的实际操作表明，轻伤害案件的调解确有必要，但是需要在充分调研的基础上出台相应的规范予以明确。

2.加强法律派出所调解程序的规范：

调解的内容、方法和调解结果都应以合法性为基础。派出所调解的过程，也是一个执法的过程，其应该符合法律的相应规定。而调解纠纷的过程当中，过程的可塑性较强，可争议性较大，通过调研发现，缺乏程序上的规定虽然带来了程序的简便，但是带来了更多的弊端。派出所调解工作实际是一项程序性很强的工作，增加必要的程序规定，才能让当事双方感受到程序正义，从而愿意配合公安机关，实现实体正义。程序正义在公安机关由打击职能更多的转变为服务性职能的今天，更需要引起足够的正视与重视。应从调解程序的启动、调解人的选择、调解的期限以及调解过程的监督、调解结果的救济等多个方面设立规范，实现这种“看得见的正义”。

3.完善派出所调解协议的法律拘束力制度：

关于治安案件的调解协议的法律拘束力，笔者认为可以参考借鉴人民调解的司法确认模式。虽然治安案件的调解现阶段无法直接进行司法确认，但是可以通过制度设计，使治安案件的附带民事部分经由司法确认，獲得同等的法律效率，还可以将调解成功的治安案件调解协议书，在人民调解委员会同时存档备案，作为人民调解的成果送交法院获得效力，从而赋予其强制执行力。

（二）完善操作制度，积极探索派出所调解的新方式方法

1.制度建设入手，促进调解执法规范化：

执法规范化建设，关键在与顶层设计，公安机关要从制度入手，积极探索适合新形势下的派出所调解工作机制，把调解工作做实做深，努力从自身服务的改进上让群众满意。一是落实教育培训制度，要以市、县为单位在警衔晋升培训中或者采取“以会代训”的模式，请经验丰富的民警巡回传授调解技巧；二是建立联席制度，畅通与司法、社区、检察院、法院的沟通，使调解工作更有效率，形成调处与预防的合力；三是建立调解回访制度，可以运用当面回访和电话回访两种方式。对于群众举报、投诉、信访案件，纪委、督察、控申部门及其他受案部门要依法受理查处，在规定的时限内将查处结果书面答复举报人、投诉人、信访人。群众举报、投诉、信访的案（事）件，必须对举报人、投诉人、信访人进行回访。在回访中发现问题，在回访中畅通群众的诉求通道并改进工作。

2.积极探索派出所调解的新方式方法：

在当前新形势下，要探索运用灵活、多样的调解方法，以回应不同类型的纠纷解决需求，调解方法是因人、因事、因地制宜，最终目的就是合法、合理、合情地去妥善化解矛盾。如鄂西某市某农村派出所借鉴“互联网+警务”的思维，积极探索警务新模式。通过与市县两级电信部门的合作，打造了有农村派出所特色的村级视频监控系统。在村级的调解室里，村干部组织双方当事人在调解室进行调解，民警在派出所监控室就可以远程实事参与调解，极大的解放了警力。同时整个调解过程都被录音录像，有效的约束了各方当事人的言行，对达成协议的双方当事人履行协议起到了很好的制衡、督促作用。协议的履行率达到了95%以上。

四、结语

派出所调解以其独特的优势已成为社会矛盾的“减压阀”，并得到群众的信任与青睐，这种行政调解在实际中存在的问题与不足，也是社会发展进程中的一种必然现象。如何在充分发挥其调解纠纷优势的同时，弥补其不足，是我们应该共同关注的问题。

注释：

如无特殊说明，本文涉及的派出所调解有关数据，均为2016年4月、10月和2017年1月在某市有关派出所及相关机关调研时获得。

参考文献：

[1]余定猛、丁正国.公安行政调解.中国人民公安大学出版社.2014.

[2]杨海鸥.刑事和解适用模式的问题分析——以“上海模式”为借鉴.东南大学学位论文.2014.