浙江省县域统筹城乡发展示范样本研究

陈晨

[摘 要]统筹城乡发展是全面建成小康社会的必然要求，也是实现城乡发展一体化的前提和基础。浙江省作为改革开放的前沿阵地，多年来在统筹城乡发展上走在全国前列，嘉善县地处江、浙、沪两省一市交汇处，牢牢把握建设“县域科学发展示范点”契机，以打造“统筹城乡先行区”为总体目标，全力提升统筹城乡发展水平，城乡全面融合发展水平不断提升。

[关键词]县域；统筹城乡；示范样本

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.231

嘉善县地处江、浙、沪两省一市交汇处，区域面积506平方公里，辖6镇3街道，104个行政村和47个社区，户籍人口38万，外来人口约32万。近年来，该县按照“四化同步”发展要求，牢牢把握建设“县域科学发展示范点”契机，以打造“统筹城乡先行区”为总体目标，全力提升统筹城乡发展水平。在近期公布的浙江省城乡统筹发展综合评价报告中，嘉善位列全省第七，构建形成了体制基本接轨、产业相互融合、社会协调发展、差距明显缩小的城乡发展新格局，城乡全面融合发展水平不断提升。

1 嘉善县统筹城乡发展的基础和优势

1.1 良好均衡的经济发展基础，为深入推进城乡统筹发展创造了扎实的实践条件

嘉善是国务院批准的首批沿海开放县、浙江省首批经济扩权县之一。2014年，全县地区生产总值402.4亿元，户籍人均地区生产总值96914元；全县财政总收入60.06亿元。城镇居民人均收入43126元，农村居民人均可支配收入25048元，城乡居民收入比为1.721∶1。经过改革开放30多年的发展，嘉善已经实现了从农业县到工业县、从资源小县到经济强县的历史性跨越。经济的快速发展、综合实力的不断提升，为统筹城乡发展奠定了坚实的基础。

1.2 是优越独特的区位地形地貌，为深入推进城乡统筹发展创造了扎实的自然条件

嘉善地处长三角中心，距离上海、杭州、苏州、宁波四大城市都只有1小时车程，沪杭铁路、沪杭客运专线、杭州湾跨海大桥以及沪杭、乍嘉苏等高速公路贯穿全境，区位优越，交通便捷，形成了融入上海的半小时经济圈、生活圈和工作圈。全县境内一马平川，属于典型江南水乡，南北最长不到30公里，东西最长不足28公里，独特的区位地形为统筹城乡发展创造了良好的自然发展条件。

1.3 是县域科学发展示范点的建设，为深入推进城乡统筹发展创造了宝贵的历史机遇

2008年，在深入学习实践科学发展观活动中，嘉善县有幸成为习近平同志的联系点和浙江省委的试点县，提出了建设“县域科学发展示范点”的初步设想，并设计了“打造四个地”的实践载体，其中有一个地就是要“打造城乡一体发展先行之地”。2013年2月，示范点建设方案正式获批，在示范点建设方案中将统筹城乡先行区列为示范点“三区一园”发展定位的重要组成部分，提出了要为全国县域统筹城乡发展做出示范的要求，这为全县深入推进统筹城乡发展带来宝贵的历史机遇。

2 嘉善县统筹城乡发展总体发展情况

近年来，嘉善县按照省、市关于城乡统筹和社会主义新农村建设的部署要求，结合本县实际，突出做好“科学谋划、产业增收、硬件提升、资源均衡、红利共享、社会稳定”这六项工作。

2.1 突出规划引领，科学谋划统筹发展总体思路

按照“城乡建设，规划先行”原则，着眼县域发展全局，有序开展城乡规划编制，初步形成了以中心城区为核心、新市镇为主体、城乡一体新社区为基础的县域城乡发展布局体系。一是抓好总体规划编制。2004年，嘉善县出台了《嘉善县城乡一体化发展规划纲要》，编制完成城乡空间布局、经济发展、交通建设、社会保障、生态保护、社会事业发展一体化等6个专项规划。2007年，《嘉善县域总体规划》经省政府批准正式实施，打破了城乡界限，实现县域整体规划。二是抓好专项规划编制。嘉善共有农户8万多户，原分布在1669个自然村。为推进农房改造集聚和集约节约用地，嘉善县编制了《嘉善县域村庄布点规划》，形成了“9+66+144+18”村庄布局框架；在具体规划时，注重保留一批具有历史文化底蕴、旅游开发价值、江南水乡韵味和现代农业特色的村庄，充分彰显传统地域特色。三是抓好镇村区划调整。按照统筹城乡发展要求，对镇村行政区划进行过两次调整，将行政村由原160个调整为104个村和14个农村社区，11个镇调整为6镇3街道，通过区划调整，促进资源有效整合和合理配置，为推进城乡统筹发展注入活力。

2.2 突出融合发展，推动统筹城乡发展产业增收

城乡产业发展是统筹城乡发展的物质基础。近年来，嘉善县坚持走“开放兴县、创业富县、创新强县”的发展路子，狠抓城乡三次产业的融合发展。一是提升“精品农业”效益。把农业“两区”作为发展现代农业的主平台，初步形成了具有嘉善特色的“五色”产业带（即金色粮食、绿色蔬菜、白色食用菌、蓝色水产、彩色花卉），其中冬春大棚面积5.5万亩，连续16年居全省首位；食用菌种植面积4500万平方尺，居全省第一，先后荣获“中国蘑菇之乡”“中国鲜切花之乡”“浙江黄桃之乡”等称号。二是大力发展第二、三产业。把发展第二、三产业作为增强农村发展活力的重要方面，深入推进招商引资“一号工程”，着力发展区域特色经济。目前，全县已拥有两个“国家级”产业大平台，镇（街道）也都建有工业功能区，形成了像姚庄光伏、西塘纽扣、陶庄废钢铁交易等地方特色产业，有力保障了农村劳动力转移就业。三产上已形成现代服务业、古镇游、温泉游、生态旅游等特色经济。据统计，全县有近80%的农村劳动力从事第二、三产业生产，约有95%的农村常住户以经营或务工获得收入。

2.3 突出硬件完善，夯实统筹城乡基础保障

近年来，以改善城乡居民生产生活环境为目标，不断加大城乡基础设施建设投入，取得了显著成效。一是城乡交通纵深推进。以创建全国县域智慧交通示范县为契机，打造“e路畅优” 城乡交通服务品牌，从城乡路网建设、公交一体化、道路管护、物流发展四项工作入手，形成了以规划为龙头、项目为载体、政策为导向、体制为保障的统筹城乡交通发展“嘉善经验”，实现了各镇10分钟上高速、各镇20分钟到县城和村域之间40分钟互通的“102040”交通圈。二是水利建设拓展强化。嘉善是全国农田水利建设先进县，连续四年被评为全国小农水重点县考核优秀。近年来，全县围绕构建六大水利体系，结合美丽乡村建设、水环境治理等工作，扎实推进二轮圩区整治工程、全国小农水及中小河流治理两个重点县项目建设。近三年来，累计完成二轮圩区整治面积19.7万亩，疏浚整治河道449公里，城乡水环境治理效果明显。三是城乡供水优质提升。自2006年起，嘉善县启动了城乡供水一体化建设，并列入政府头号实施工程，总投资约8.55亿元，到2009年年底全面建成，在全省縣一级率先实现了城乡居民“同源同质同网同价”供水。目前，投资1.5亿元的饮用水源地保护工程深入推进，源水水质得到全面提升。四是文教卫设施提升到位。全面完成校安工程建设任务，全县所有义务教育学校均达到省级标准化建设水平。每年安排1000万元专项教育装备经费，其中的80%用于农村学校。完成镇（街道）卫生院改造、实现村村（社区）都有卫生服务站，启动新一轮社区卫生服务站规范化达标建设，努力提升“20分钟医疗圈”服务水平。

2.4 突出资源均衡，拓展统筹城乡发展服务深度

按照经济社会协调发展的要求，大力发展均衡普惠的社会事业，努力实现城乡基本公共服务均等化，让城乡居民共享改革发展成果。一是搭建就业创业服务平台。出台了一系列支持创业的政策意见，大力开展农村劳动力素质培训工程，实行免费就业培训。2007年起，每年发放2000张“农村劳动力培训券”。全县充分就业村（社区）达100%，顺利通过省级创业型城市验收。大云镇家村劳务专业合作社等12家合作社注册成立并实质性运作，大云镇返乡就业创业大学生杨珍被国务院授予“全国就业创业优秀个人”。二是推动农村文化事业发展。以“十万农民种文化”活动为载体，加快乡镇文化综合站建设，已创建特级站一个，一级站六个，实现乡镇图书分馆和村农家书屋全覆盖。持续开展文明创建活动，被文化部命名为“中国民间文化艺术之乡”，“以县带镇打造乡村艺术团建设嘉善模式”向全省推广，嘉善田歌被列入第二批国家级非物质文化遗产名录。三是加快城乡教育一体化。大力推进教育资源均衡工程，基本实现基础教育城乡一体化。2010年10月启动实施义务教育学校教师流动国家级试点，推动师资力量城乡均等化。三年来，全县参加流动教师已达573人次，流动比例达33.9%，其中137名城镇骨干教师流入农村学校，实现了义务教育学校名师全覆盖，并顺利通过全国义务教育发展基本均衡县国家级评估。教师流动试点得到刘延东同志充分肯定，2013年出台加强教师流动工作后续管理意见，建立后续管理“五大平台”，教育部专门召开新闻通气会向全国推广嘉善经验。

2.5 突出红利共享，强化统筹城乡发展社会保障

在全省率先建立了城乡居民合作医疗和城乡居民社会养老保险制度，目前两项制度已实现县域全覆盖。扎实推进“低收入农户奔小康工程”，90%以上的低收入农户家庭人均纯收入超过4600元，并对两万多名70周岁以上的高龄老人每月发放养老基本生活补助。完善被征地农民养老生活补助制度，近年来以每年不低于10%的增幅调整养老金标准。新型城乡合作医疗筹资标准提高至740元（其中政府投入490元），全县共有24.3万名城乡居民参加合作医疗，城乡居民参保率达99.51%，县内住院报销比例达75.29%，镇（街道）卫生院门诊补偿比例提高到40%，住院最高补偿15万元。以最低生活保障制度为基础、医疗和住房等专项救助为辅助、其他救济和社会帮扶为补充的新型社会救助体系基本建立。强化“平安嘉善”建设，连续9年创建成为“浙江省平安县”。在浙江省率先建立第一家新居民管理机构——“新嘉善人”管委会，嘉善服务流动人口新模式入选浙江省改革开放30年典型事例100例，为统筹城乡发展创造了和谐稳定的社会环境。

2.6 突出社会稳定，探索统筹城乡管理模式

坚持“寓管理于服务”的理念，找准基层社会管理创新的方向和重点，保障社会和谐稳定，体现在三个方面。一是搭建便民服务机构。目前，嘉善县村村建起了便民服务中心，将涉及群众密切相关的80多项审批和服务事项整合纳入，推行“一站式”服务，推行实施“三个办”服务模式，村里能办的“直接办”，不能办能帮助办的“代理办”，不能帮助办的积极指导“协助办”，实现“村民不出村、便能办成事”。二是推行网格化管理机制。全县共划分823个网格，组建服务团队1791支，落实服务人员12512人，确保每一片土地都有人精细管理，每一户人家都有人贴心服务。大力推行村级“民情晴雨表”，在每个网格内设立民情观测点。推行基层“民情工作室”，调处纠纷，传递信息，反映民声。全县已建立民情工作室111个，聘请民情联络员1357名。推行领导干部“夜访接待日”“民情走访日”等活动，建立镇村干部“五联”“五承办”、驻夜值班等制度，践行了“用脚步丈量民情、用跑步办理民事”。三是加快城乡防控一体化。统筹城乡防控资源，优化勤务运行模式，对城乡社区警务科学规划布局，建成城区警务站13个、农村警务室24个，实现了小集镇、新社区和重点村的“全覆盖”。建立城乡、区域、所队、人机联防协作机制，整合群防群治力量。深化“矛盾减少在源头，纠纷发现在苗头，小事解决在村头，大事控制在镇头”的“四头工作法”，全县已组建185支1500多名的民间和谐员队伍，建立8家个人调解室，村级矛盾纠纷的70%由民间和谐员发现，30%由民间和谐员化解。

3 新时期深化统筹城乡改革发展的启示

从嘉善县的经验来看，统筹城乡必须以加快城镇化为抓手，以提升农村社会民生为落脚，协同推进城乡空间布局、基础设施、经济发展、公共服务、社会治理“五个一体化”发展，全面推进城乡融合协调发展。具体来说，要推进三大转变。

3.1 从夯实新型城镇化发展基础入手，着力将城乡基础建设从基本健全向完善提升转变

统筹规划县域全域基础设施建设，加快农业产业发展和转型，有效改善农村生产生活环境，切实提高农民的生活质量，为城乡居民共享现代文明奠定基础。一是深入推进美丽乡村建设。围绕创建省级美丽乡村先进县工作，在面上全面提升，在线上精心打造，在点上体现特色。二是全面推进精品农业建设。围绕促转型、提品质、强服务的工作思路，精心打造嘉善“精品农业”工作品牌。三是有序推进农房改造集聚。围绕集约节地、资金平衡等关键环节，全力做好农房改造集聚建设地块规划功能调整、农房改造集聚建设项目推进等工作。

3.2 从提升新型城镇化发展品质出发，着力将城乡公共服务从制度覆盖向普惠均等转变

建立城乡一体的公共资源共享机制，提升城乡基本公共服务均等化水平。一是强化政策导向，提高城乡公共保障水平，全面建立覆盖所有城乡居民、分类分享、制度贯通的多层次社会保障体系，推进各类社会保险制度的相互衔接并轨。二是强化机制建设，加快城乡公共事业建设。加快城乡公共文体服务一体化，建立健全覆盖县镇村三级公共文体建设机制。构建城乡一体公共文化服务体系，巩固扩大“义务教育学校教师流动国家级教育改革”试点成果。三是强化服务品质，推进城乡公共资源共享。围绕夯实基础、优化配置、强化保障的工作目标，形成功能完善、层次分明、相互促进的城乡一体化公共设施建设。

3.3 从破解新型城镇化发展瓶颈切入，着力将城乡配套改革从试点探索向面上拓展转变

围绕城乡统筹这一发展目标，统筹联动、突出重点、积极探索、示范推行，创新统筹城乡发展各项体制机制，不断深化农村各项改革。进一步延伸改革半径，从试点试行到扩面提质入手，将各项改革措施在县域内全部覆盖，重点研究农村产权全流转可行性、全流转和全抵押风险防范体系设计、农村产权交易平台推进体系建设、农村产权确权过程中历史遗留问题稳妥解决方案等，力争在关键环节上实现重点突破。开展改革项目实绩评估，分析产生影响和成效，提出可复制、可示范的制度、经验，提炼出示范模型。对形成的亮点进行有效培育，不断扩大改革的影响力。对改革过程出现的问题和突破及时梳理经验、完善政策、深化提升。

实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。面对新形势、新任务，县一级必须以统筹城乡综合配套改革为驱动，着力破解城乡发展中的共性难题，努力争取最大的改革红利、體制红利和制度红利，不断推动县域经济社会科学发展。

参考文献：

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[3]耿卫新.城乡基本公共服务均等化：破解城乡统筹发展的突破口[J].河北学刊，2011（5）.