新晋地方立法主体环保法治模式研究

刘丰　张兆平

摘 要 2015年《中华人民共和国立法法》的颁布，使得一批设区的市成为新晋地方立法主体。新法实施前后，这些地方立法机构，可谓是面临着艰巨的思维转变过程。既是机遇，也是挑战。其中，环境保护方面的地方立法活动，作为发条中明定的地方立法权三项主要内容之一，尤为引起大家的广泛关注。近年来，在环保和宏观管理方面，很多地方政府都面临着紧迫的挑战，在发展经济的同时，如何平衡经济发展与社会共同利益，日益在环保领域突出出来。在这样的社会发展和法治建设的背景下，立法机制的适时调整，无疑为地方环保工作提供了法治保障。

关键词 地方立法权 环境保护 法治模式

基金项目：课题来源：2016年度河北省社科基金课题项目，课题名称：预防式环境群体性纠纷解决模式研究，课题编号：HB16FX028。

作者简介：刘丰，邢台学院法政学院讲师，邢台学院法律服务研究中心主任，研究方向：法学教育；张兆平，邢台学院科研处讲师，研究方向：宪法学、法学教育。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.073

一、地方环保立法权的赋权背景

（一）法治背景，《中华人民共和国立法法》的修正

十二届全国人大三次会议上，审核通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，该决定是近年来对我国《立法法》的重大修正。该决定中涉及了地方性法规、自治条例和单行条例、规章立法主体的改动。其中规定将《立法法》的第七十二条第二项的规定修改为：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。……”

这样修改的结果，是将地方立法权主体由“经国务院批准设立的较大的市”，扩大为包括前者在内的几乎所有“设区的市”。可以说，地方立法权的扩容速度可谓一日千里。这个小小的变化，一时引起了社会各界广泛关注，成为了这次立法法修正过程中的一大亮点，也为地方环保工作提出了新的应对机制和新的挑战。

（二）经济社会发展背景，环保问题日益成为全社会的热点

近年来，各种关于环境问题的报道层出不穷，每次的热点事件都引起社会公共舆论的强烈反响。从江河湖海的水质问题到每天呼吸的空气，从耕地土质到山川绿植保护，从自然保护区的设立和保卫到个人企业对环境的违规破坏，无不究问这一个问题，那就是我们的环境怎么了，我们是否要通过自己的行动保护周边的自然生态平衡。經济的发展、社会的进步，在我们每个人眼中是有目共睹的，同时环境保护问题也日渐突出，如何平衡三者之间的利益，让广大人民群众在享受经济发展带来的福利面前，更好的生活和繁衍，环保的常规化和法治化已经刻不容缓。这次立法法的修正，就是从法治环保的层面进行的一次调整。

（三）法治建设背景，地方立法权扩容呼之欲出

全面推进依法国已经成为党和国家领导人，乃至于全社会公民的共识。然而在建设社会主义法治社会的进程中，维护法治的灵活与统一也是非常重要的维度。以往的立法活动，自上而下进行，基层工作更多的是对上级规定和文件的落实和执行，这样不免会缺乏宏观性和整体视角。结合地方实际情况，制定具有地方特色和行之有效的综合治理法规，更加的符合我们国家的基本国情。地方立法权的赋予，正是统一和灵活、宏观和微观有机结合的成果。地方立法权的赋予可以说是为各个地方的经济发展、环境保护和历史文化建设提供了坚实有力的保障。

二、新晋地方环保立法权通况

（一）微观执行性强于宏观管控性

以新晋地方立法权主体邢台市为例，市政府在2013年和2015年，先后两次进行较大规模的规范文件整理工作，从这两次工作的结果看，第一次保留的238项规范中，有23项属于环保领域，居总体数量的9.6%；第二次整理后保留的161项规范中，属于环保类型的文件有21项，占总体文件的13%。对于这些规范性文件，我们进行了进一步分析和观察，其中体现了以下规律：第一，内容上更多的是对上级规范性文件的具体化，涉及的是环保部门与本级政府之间的内部分工问题，执行性特征明显，措施多过规范，这批文件的微观执行性特征明显强于宏观管控性。当然，这是法治发展的历史使然，在不具备地方立法权而又时刻面临环保实际问题的基层政府层面，地方政府执行落实上级文件和规范性规定的初衷，无可厚非。但是，随着新立法法的修改，地方立法权已然赋权的今天，执行性规定的比例大就显得格格不入了。在接下来的时期内，如何提高规范性文件的宏观性，增加环保立法行为的比例，提升颁布文件的法律位阶，将会成为各个地方立法主体面临的首要问题。

（二）新晋地域规范文件的行政性突出，内务性强于外控性

以邢台市为例，在立法法修改前，据不完全统计本地环保制度之中，绝大多数的相关规范文件，都是以市政府行政决定和行政命令的方式颁布实施的，其中市政府主要表现形式为政府令、政字文等红头文件。据市环保局的官网显示，市环保部门的各种管理办法齐全，内容丰富，形成了立体的执法体系。但是同时我们看到，这些规范文件中，主要是对内的行政管理文件，涉及对外社会管控方面，仅有寥寥数文，明显缺乏外控性。

（三）新晋地域的规范文件结构性问题突出

1.文件多居于低位阶，效力层级亟待提升：

就上文数据分析，地方立法主体大多偏向行政管理，长期贯彻“谁管理、谁决定”的方针，制定规范性文件的原动力来源于行政执法的便利性。出台的规范性文件，大多位阶处于行政管理层级，数量分布也较多集中在基层和一线的管理和执法部门，其着眼点往往容易忽略环保整体把控的宏观层面，而聚焦于本部门管辖范围的具体执行层面。结构性上看，并非是地方立法单位的宏观决策，没有将环保、经济社会发展和宏观管控一体考量。由此，在地方立法赋权后，各个新晋地方立法范围内的制度建设前进空间令人期待。

2. 规范性文件制定主体单一，地方人大立法迫在眉睫：

从立法法的相关规定可见，具有地方立法的资质的主体应为各个地方的人民代表大会及其常委会和各个地方的市政府，其所制定的规范性文件应当为地方性法规和地方政府规章。然而，以邢台市地方环境保护制度性文件为例，主体多集中在市政府和环保部门这样的行政机关，邢台人大由于缺乏地方立法权限几乎不涉及此领域。今后地方立法进程中，本地的人大立法活動，以及地方法规的颁布实施将要成为迫在眉睫的建设方向。

3. 政策性和措施性文件偏多，规范文件的稳定性有待加强：

此点特征主要源于环保行政工作的自身规律，行政执法是要应对不断变化和实时更新的经济社会发展现实，有效和灵活是其客观要求。因此，以行政规范文件体现的环保规范文件，就势必要带有动态性、政策性以及措施的灵活性。展望未来，这与地方立法权赋权后的新晋地方立法活动背景下，所要产生的地方法规、地方政府规章而言，其更加强调的是法的稳定性和长效性。所以，新晋地方法治建设在这方面还需要做很多工作。

三、关于新晋地方立法环保法治模式的几点建议

（一）优化制度性文件，调整提升规范的层阶

随着经济的发展，环境问题日益成为社会热点。宏观长效的统筹机制，已经成为统筹经济与社会、当下与未来的有效保障。水资源、土地资源以及空气质量，在快速大规模增长的经济体中，其指标的合理置控已经在近年来的中国日益凸显。环境问题已经成为我国发展路上不可忽略的问题。从制度建设看，自上而下的国家层面法治体系已经建立，各项关于环境保护和环境管理的基层措施呼之欲出。对于新晋地方立法而言，统筹规划和体系化整理现有规范文件，调整内部结构，同时提升其法律位阶是下个阶段立法工作的重中之重。尤其需要注意的是，在环境保护方面的共性问题和原则性规定，需要适时上升为本地方环保法规和地方政府规章，通过增加地方人大立法，以达到环保立法的稳定化。

（二）转变法治理念，提高法治水准

扩容后的地方立法权，新晋立法主体必然在经验和水平上，较之已经践行的地市而言，是有差距和不足的。故而在推进地方立法之初，借鉴和吸收经验是不可或缺的一环。同时，在工作人员专项培训、横向交流等方面的准备工作也很有必要。例如，邢台市在立法法修改后，作为首批河北省赋权的地方立法地市，务必要广泛考察本地的地理、历史以及自然环境等多方面的特殊性，不能一蹴而就，而要循序渐进的推进。因此，在整个过程中，地方人大和地方政府，就需要充分汲取本地的法律人才资源，听取社会各界的专家及各领域专业人士的合理建议，结合当前现实、理论知识与实践资料，构筑起地方立法的坚固基石。

（三）构建长效立法评价机制，推动规范文件的长效性

地方立法研究的成果和各地方立法的经验表明，立法前的充分准备、过程中的严格执行，当然是地方立法的必备环节。然而，个别地方立法中还是出现了制定后“不闻不问”的弊端。所谓“徒法不足以自行”、“法的生命力在于实施”，规范并非一纸空文，而是各地方政府、各执法机构、社会各界组织个人共同遵循的行为准则。在目前还没有大规模开展地方立法工作之初，类似邢台这样的新晋地方立法地域，应当尽量避免其他地区已经出现的弊端，确保不走“老路”，可谓是借鉴前车之鉴。

（四）充分调动法律人的参与，多平台共举

成文法的起草、撰写以及调研、评价等工作，是一个专业而系统的工程，需要专门人员的努力。在立法的进程中，各个地方要提前建立好包含法律、地理、气象、环保、文博等多领域复合型人才库，汇聚立法专家委员，构筑智力、知识和专业技术保障。立“良法”除了出发点定良善公允外，立法的过程更是对其权威性和合法性的必然要求，各界人才的参与度，也是衡量立法是否良善的切入点，是完善地方立法制度的必备条件。

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