新型城镇化进程中的政府行为取向

涂霖养

[摘 要]以人为核心的新型城镇化，给地方政府提出了新要求，要破解传统城镇化遇到的问题，必须发挥政府职能，科学规划布局、提供公共服务和营造制度环境，科学有序、积极稳妥地推动龙岩新型城镇化健康发展。

[关键词]龙岩市；新型城镇化；政府行为

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.040

十八届五中全会重申：推进以人为核心的新型城镇化。走以人为核心的新型城镇化之路，不再是简单的城市面积扩大、城市人口增加，要求在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现转变。在新型城镇化的进程中，如何为人们创造更美好的宜居宜业的生活环境，使城乡更加融合、更加稳定，政府行为导向显得至关重要。

1 龙岩市城镇化的发展简况

新中国成立以来，龙岩市城镇化进程大致经历了五个发展阶段：1949—1958年是龙岩城镇化的萌芽时期。这期间政治稳定，经济复苏，百业待举，特别是1957年鹰厦铁路的通车，为龙岩城镇的发展繁荣提供了良好的政治经济条件。1958—1966年是龙岩城镇化的成长时期。随着三线建设的发展，一批煤炭、钢铁、水泥、火电等厂矿相继建成投产，在大炼钢铁的背景下，煤炭、钢铁等重工业带动新兴工矿城镇的发展，龙岩城镇人口得以快速发展。1966—1978年是龙岩城镇化的停滞时期。“文革”期间，国民经济发展遭到破坏，城镇工业发展受阻，人民公社替代了建制镇，严格实行城乡分割的户籍管理制度，大批干部下放，知识青年下乡，龙岩城镇人口增长缓慢。1979—1997年是龙岩城镇化的发展时期。改革开放以来，尤其是1984年龙岩撤县设市以来，龙岩城镇化进程步伐加快，城镇数量与非农人口大幅提升，到1997年建制镇达61个，比1984年多了40个；1997年市域城镇非农人口达54.58万人，占当年总人口的20%。1997年至现在是龙岩城镇化的快速发展时期。1997年龙岩撤地建市，原县级龙岩市改新罗区，漳平县改市。市、区的设立，使城市建设步伐大大加快，小城镇建设也快步前进，龙岩市城镇化建设迈上快车道。到2014年年末，全市建制镇78个、街道办事处12个；全市总人口307.14万人，常住人口259万人，非农人口133.64万人，城镇化水平达51.6%。

2 龙岩市城镇化的比较

2.1 龙岩市城镇化省内比较

2014年年末，中国总人口136782万人，比上年年末增加710万人，城镇常住人口74916万人，比上年年末增加1805万人，乡村常住人口61866万人，减少1095万人，城镇人口占总人口比重为54.77%[1]，即我国常住人口城镇化率为54.77%。

到2014年年末，福建省城镇化水平为61.8%，龙岩市城镇化水平为51.6%，比全国平均水平54.77%低3.17个百分点，比全省平均水平低10.2个百分点，比全省城镇化水平最高的厦门市低37.2个百分点，处在全省九地市（没有平潭数据，福州市数据含平潭）的最末位。具体数据见表1。

2.2 龙岩市城镇化市内比较

龙岩市城镇化整体水平不高，区县城镇化水平不均衡，城镇化水平最高的新罗与最低的永定相差28.7个百分点，差距较大。到2014年年末，只有中心城市新罗区和漳平市城镇化水平超出全市平均值51.6%，城镇化水平分别是70.4%、53.1%；其他五县区的城镇化水平都低于全市平均值。具体数据见表2。

2.3 龙岩市传统城镇化与新型城镇化

传统城镇化是以政府为主导，以工业化为推动力，实现农村人口向城镇转移、产业向第二产业转变、社会文明向现代转化的过程。包括人口的城镇化，即农村人口向城镇转移，身份向市民转变；产业的现代化，即由第一产业变为第二产业为主；社会的文明化；城镇规模及人口数量的扩大化。[2]新型城镇化是以人为核心，以新型产业以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。新型城镇化突出以人为本，强调以人为核心，在新型城镇化的进程中要求地方政府行为重点由管理型政府向服务型政府转变。新型城镇化是在传统城镇化基础上的吸收、扬弃和发展，是传承和创新，新型城镇化要求政府充分运用行政职能，有效解决传统城镇化发展中的问题，为龙岩新型城镇化的健康发展营造良好环境。

3 龙岩新型城镇化进程中的政府行为

3.1 优化新型城镇化的规划布局

按照实现龙岩新型城镇化的整体目标，突出人的城镇化这一核心，把握政府与市场、传承与创新、宜居与宜业的关系，编制指导促进龙岩市新型城镇化健康发展的战略性、基础性规划，描绘具有闽西特色的新型城镇化发展蓝图。

（1）创新规划理念。根据龙岩市的资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局。树立以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的规划理念，科学确定城市功能定位，合理划定城市的适建区、限建区、禁建区。引导发展模式转型，优化城镇布局，统筹规划市区、城郊和周边乡村的发展，落实“人进城、建好城、管好城”，坚持新理念建设更宜居、宜业、宜游的美丽龙岩。

（2）优化规划布局。提高规划决策的民主化和科学化，建立包括城镇体系规划、城市总体规划、专项规划、控制性详细规划、城市设计等较为完善的城乡规划体系，做到专项规划全延伸、控制性詳细规划全覆盖。市政府统筹总体规划、战略布局，统筹考虑中心城市与永丰、龙雁、古蛟三个新区的城市功能区分和建设项目的布局。以综合交通网络和信息网络为依托，促进城镇产业和人口集聚度，科学规划建设城镇，形成以中心城区为龙头、县域城市为骨干、省市小城镇综合改革试点乡镇和特色乡镇为依托的城镇体系结构，形成一批布局合理、特色明显、生态优美的工业强镇、商贸重镇和旅游名镇，推进城乡规划一体化，促进城市紧凑发展。

（3）强化规划管控。提升新型城镇化规划水平，提高公众的参与程度，推行规划的咨询制度和公示制度。确保规划的“一张蓝图管到底”，依规划进行开发建设，对规划进行事前事中监管，加强规划实施督察。强化“网格化”巡查制度；实行规划实施责任追究制度；制定城市规划建设考核指标体系，并将考核体系纳入各级党政领导的考核和离任审计。

3.2 优化新型城镇化的产业结构

新型城镇化的发展，必须优化提升城乡产业结构，实现新型工业化、信息化、农业现代化和城镇化的协调发展。

（1）推动产业结构优化。一是推动县域现有产业做大做强，发展“一县一优势产业”，如新罗、永定等区县的机械制造产业、上杭的金铜产业、连城县的光电新材料产业，做到“特色突出、县域互动、协作发展、整体优化”。二是加快推进产业转型升级。改造提升传统优势产业，发展附加值高和就业容量大的制造业，培育电子信息、新材料、新能源、生物医药等战略性新兴产业，实施“产业龙头促进计划”，以龙工、龙净、新龙马等企业为龙头，延伸产业链，壮大产业集群，提升城镇要素资源的集中度，推动人才、技术和资本向城镇流动，增强城镇经济活力。三是推动互联网经济发展。长汀、武平、连城三县是阿里巴巴农村淘宝示范县，2015年双“11”当天，龙岩市网络交易总额达2.5亿元，其中村淘交易额达170万元，全省第一。龙岩籍互联网新锐高峰论坛，掀起了龙岩市农村电子商务发展热潮，市政府将出台扶持农村电子商务发展的专项政策，推进电子商务产业发展，促进龙岩市经济转型升级。

（2）推进产城融合互动。统筹工业园区、产业基地、大型居住区与新城建设，实现城市建设与产业发展良性互动。一是打造一批城镇化与工业化融合发展的产业示范园区，逐步形成城区以第三产业、工业园区以第二产业、城镇外围以现代农业为主，由城向镇的三、二、一产业布局。二是着力提高城镇服务业比重，强化服务业重点地段、重点园区、重点企业和重点项目，积极发展现代商贸、文化创意、物流配送、金融保险、休闲旅游等现代服务业，以服务业推动城镇发展扩容提质；做到现代服务业与传统服务业并举、生产性服务业与生活性服务业并重，拓展新领域、发展新业态，增强城镇经济活力。

（3）加快发展现代农业。用工业化理念发展农业，用先进适用技术提升农业，用现代经营方式拓展农业。一是建设绿色农业基地，重点推进果蔬、食用菌、畜禽、林业和渔业等特色优势产业的专业化生产能力和标准化生产水平。二是发展生态农业，推进一批无公害农产品、绿色食品、有机农产品等示范基地建设。三是发展休闲农业，突出一乡一业、一村一品特色，打造一批集新村建设、生产经营、旅游观光、科普教育等功能于一体的休闲观光旅游农业。

3.3 健全公共服务体系

不断满足城镇居民的需求，增强对人口集聚和服务的支撑吸引能力，新型城镇化对城乡教育、医疗卫生、文化、体育、养老、就业等公共服务体系提出了新要求。

（1）优化教育培训体系。一是提高农民素质，加强对农村劳动力的职业技术培训，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会，使他们因有一技之长能适应、胜任新的工作，有稳定的收入来源，能较好地融入城镇。为此，根据需求，因时、因地、因人、因岗设置课程，开展特色培训，以适应新型城镇化的需要。鼓励农业转移人口取得职业资格、专项职业能力等证书，并按规定给予职业技术鉴定补贴。二是完善义务教育阶段的教学布局。义务教育阶段的农业转移人口子女，按照相对就近入学原则，通过电脑派位等方式统筹安排在公办学校就学。完善中心城区、县域城区和中心镇中小学布局规划，让进城务工子女、农村转移人员子女能就近入学。推进“名校办分校、老校带新校、强校扶弱校”等办学模式，让优质教育资源配置向新区、重点城镇延伸，扩大优质教育资源覆盖面。探索建立片区房地产开发配套建设中小学校制度。

（2）健全公共卫生服务体系。一是科学布局综合医院、专科医院和社区卫生服务机构，健全社区卫生服务机构与城市大医院之间分工协作、分级诊疗、双向转诊的医疗卫生服务体系。二是完善重大疾病防控等专业公共卫生服务网络，促进三个新区医疗卫生事业发展，积极支持长汀、上杭、永定等人口大县建设三级综合医院。三是实施市、县、乡镇、社区医疗网络信息惠民工程，促进优质医疗资源纵向流动。四是农业转移人口纳入社区卫生服务体系，在健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控等方面免费提供公共卫生服务。

（3）完善社会保障服务体系。一是鼓励农业转移人口积极参保、连续参保，扩大参保缴费覆盖面；扩大农业转移人口参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例；完善社会保险关系转移接续政策，在农村缴纳的养老保险、医疗保险等规范接入城镇社保体系。二是完善城乡社会福利和社会救助设施建设。建设一批以提供养老服务为重点，集孤老供养、孤儿养育、优抚保障、社会救助、精神卫生、社会养老等功能于一体的社会福利中心。加快推进市、县福利中心二期，推动新设立社区建设居家养老服务站；加强劳动就业公共设施和社会保障综合服务平台建设。

（4）完善市政公用设施综合体系。一是加快推进主城区路网建设。坚持新建、扩建、改造并举，内通断头路、外联环城线，缓解主城区内部交通压力，逐步形成干线与支线相连，内环与外环相通的城市路网。加快推进龙岩中心城市通往古蛟、永丰、龙雁新区，永福台创园快速通道建设，强化中心城市与各组团间及重要城镇的便捷交通联系，改善县城和小城镇交通条件，拓展连接周边城市的综合通道。二是完善供水、供气、供电等基础设施建设。加快城镇供水设施建设和改造，扩大公共集中供水设施的服务范围，保证中心城区、县城、省市综合改革试点镇、特色乡镇的公共供水。加快城镇天然气管网、液化天然气站等设施建设，因地制宜发展大中型沼气、生物质燃气。三是建立健全便民利民服务网络。加快推进城镇商业网点建设，明确市镇的中心商圈和社区层面的网点布局，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈，切实保障居民生活所需。

3.4 营造良好的制度环境

（1）深化户籍制度改革。以农业转移人口市民化为重点，深化户籍制度改革，创新和完善人口服务制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。一是放宽户籍限制，鼓励在城市生活居住一定时间、有工作收入的农业人口遵循自愿原则优先落户，让农民工融入城市成为市民，逐步向市民化转变。二是建立流动人口居住证制度，建立健全与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。三是完善人口信息管理，分类完善职业、教育、收入、社保、房产、信用、计生等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。

（2）深化土地管理制度改革。创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。一是健全节约集约用地制度。严格执行用地标准，综合确定建设用地供应数量。鼓励开发利用低丘缓坡地，鼓励城镇低效用地再开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。二是深化农村土地管理制度改革。对农村集体建设用地、宅基地、土地承包经营权确权登记颁证，依法维护农民土地财产权益。将农村集体建设用地、宅基地、土地承包经营权等产权纳入交易范围，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。改革完善农村宅基地制度，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，严格执行宅基地使用标准。三是建立健全住房建设用地稳定供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。

（3）健全城鎮住房制度。安居才能乐业，农村转移人口能否成功向市民化转变，关键是住房。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。完善住房保障体系。采取分类保障办法，采用廉租房、公租房以及租赁补贴等形式，改善农业转移人口居住条件，将符合条件的纳入城镇住房保障体系。增加公共租赁住房供给，对新建商品住房项目应当按一定比例配建公共租赁住房；鼓励社会资本参与建设公共租赁住房，允许大中型企业利用自有存量土地建设、闲置住宅或房屋改建公共租赁住房；允许农民工集中的开发区、产业园区建设住宅类或宿舍类公共租赁住房。建全保障性住房退出机制，对于收入提高等原因已不再符合住房保障条件的家庭，要责令其退出住房保障。提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。

（4）强化生态环境保护制度。将生态文明建设与新型城镇化有机结合，促进绿色、循环、低碳的新型城镇化健康发展。一是健全生态文明考核评价机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。二是完善生态补偿和资源有偿使用制度。推进建立汀江流域、九龙江流域龙岩段等流域生态补偿机制。加强饮用水源地的安全管理，实行资源有偿使用制度，健全矿产资源有偿使用和矿山生态恢复治理保证金制度。三是实行严格的环境监管制度。完善污染物排放许可制，对污染物排放独立进行环境监管和行政执法，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。严格环境影响评价制度，建立生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，为龙岩新型城镇化营造良好的宜居宜业的生态环境。

3.5 提升中心城市辐射力

围绕打造闽粤赣边区域性中心城市，主动融入厦漳泉大都市圈，扩大与赣州、梅州等周边城市的合作，增强辐射带动和综合服务能力。一是强化板块发展理念，全力打造东部人居板块、南部旅游文化板块、西部商贸物流板块、北部展览城板块、中部公共中心板块五大功能区，完善城市功能，提升城市品位，建设适宜创业、创新、居住的区域性中心城市，优化提升主城区宜居宜业的辐射带动力。二是发展壮大古田镇、高陂镇、白沙镇三个重点小城镇建设，形成三个新增长区域，打造联结中心城市与县域城市、城市与农村的城市发展组团，切实增强中心城市辐射带动能力。三是做大做强市域副中心城市和县域中心城市，引导产业和人口向县域城市聚集。四是有重点地发展小城镇，扎实推进省市小城镇综合改革试点镇建设，着力打造经济强镇，培育小县城。

参考文献：

[1]国家统计局.2014年中国城镇化率达到54.77%[EB/OL].（2015-1-20）.中国经济网.

[2]吴江.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009（3）.

[3]李欣平.新型城镇化要以人为核心[N].经济日报，2013-12-13.