关于完善检察机关提起民事公益诉讼制度的建议

摘 要 以检察机关作为原告的民事公益诉讼，必须与之匹配一套既符合目前社会经济文化发展水平和检察院属性又现实可行的程序制度。从某种意义上看，这一问题变得空前棘手。本文试从程序性制度构建入手，就民事公益诉讼的诉前程序和诉讼监督程序提出完善建议，以期对司法实践提供一些帮助。

关键词 民事诉讼法 公益诉讼 庭前程序 诉讼监督

基金项目：本文系广西研究生教育创新计划项目研究成果，项目编号YCSW2016020，主持人李富赛，参与人沈鹤立。

作者简介：沈鹤立，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.013

检察机关作为原告的民事公益诉讼，在适用民事普通程序的同时，应根据一定的特殊性，对庭前程序进行特别规定，以保证此类诉讼的顺利开展。

一、诉前审查程序

诉前审查程序指的是作为民事公益诉讼主体的检察机关，在获得各种民事公益违法案件以后，对获得的各种案件进行一定的审查，以此来确定这些案件是否完全符合法定起诉条件，并且最终作出是否提起民事公益诉讼的决定的程序。之所以在民事公益诉讼中设定诉前审查程序，是因为作为国家权力机关，检察机关具有检察权，其提起民事公益诉讼具有一定的特殊性，是一种国家权力对社会生活的强制干预，也在一定上限制了民事诉讼中的当事人的自由意志。因此，检察机关在启动诉讼程序的时候，必然也要根据其特殊性进行程序设定，要建立科学的诉前审查程序，要以程序构建原则为指导，对检察机关提起民事公益诉讼条件作出严格限定，用科学有效的程序来规范检察机关的诉讼介入条件。诉前审查程序主要起到对案件进行分流和过滤的功能，使检察机关把主要精力放到对国家利益和社会公共利益侵害严重的案件上，这既能够更好地发挥检察机关的职能和作用，又可以节约大量的司法资源。

对于民事公益诉讼案件来说，其对公共利益的侵害往往不太明显，检察机关作为民事公益诉讼的主体之一，其提起民事公益诉讼之前，需要对其通过调查取证获得的相关证据和线索进行一定的审查，确保获得的证据和线索符合诉讼需求。不仅仅是检察机关通过调查取证获得的线索，利益受侵害人提供的救济申请和线索，以及来自社会人事的举报的线索，都需要进行审查。具体来看，诉前审查主要包含如下的内容：

（一）审查是否属于检察机关的受案范围

这是最基本的审查内容。检察机关提起民事公益诉讼虽然获得了一定的发展，但是其诉讼范围还是受到很大的制约和限制，因此，诉前审查最基本的任务就是确认是否属于检察机关的受案范围。一般来说，检察机关在民事公益诉讼中只会对造成国家利益和公共利益侵害的案件进行受理，并且要具有极大的侵害性和影响力，一般的案件，检察机关是不受理的。因此，检察机关通过诉前审查，可以很好地进行筛选，对符合要求的案件进行受理，并且开始准备证据，通过调查取证补充和完善证据，为提起民事公益诉讼做好准备。

（二）审查是否有明确的被告

一般的民事诉讼，都具有比较明确的被告，提起诉讼根本不会考虑有没有被告的问题。但是，检察机关提起民事诉讼则比较复杂，具有一定的特殊性，受到这类案件实施侵害行为的主体具有一定的隐蔽性和复杂性的影响，有时候，检察机关需要进行一定的调查才能够确定明确的被告。因此，通过诉前审查，确定是否有明确的被告，也是诉前审查的重要内容。只有明确了被告，检察机关才能够根据相关的法律规定和程序，提起民事公益诉讼。如果确实无法确定实际的被告，不能明确实际的责任承担者，检察机关就不会受理，也不会提起民事公益诉讼。

二、诉前督促程序

所谓诉前督促程序，是指检察机关对属于民事公益诉讼范围内的案件进行前置审查，对属于法定事由情形的，监督相关主体先行履行职责或提起诉讼的诉讼活动江。通过诉前督促程序，可以起到很好的限制作用，对检察机关提起民事公益诉讼做出一定的制约，避免滥诉情况的出现。具体来看，诉前督促程序主要包含如下的内容：

（一）是否有其他起诉主体

对十民事公益诉讼，其主体具有多样性，因此，检察机关通过诉前督促程序，可以确定是不是还有其他的起诉主体，如果有，也需要对其他的起诉主体进行一定的审查，确定其是否符合相关的诉讼法律的规定。如果确定其他起诉主体存在，并且符合相关的法律规定，这些起诉主体不管是利益受到侵害的当事人，还是愿意提起民事公司诉讼的社会团体，或者是相关的国家行政机关，检察机关都可以对其进行督促，引导起诉主体自行启动诉讼程序，进行法律救济。

（二）是否用完其他救济方式

我们都知道：“根据司法最终裁决原则，法律手段是保护社会公共利益的最后防线。司法最终介入公共利益之前，应当以尽可能穷尽其他公益救济手段为依据，即原则上应当以其他行政手段处理，作为民事公益诉讼程序启动的依据，而把司法力量作为维护社会公益的最后防线。”所以为了更好地节约司法资源，选择最佳的解救手段和维权途径，检察机关应该通过诉前督促程序，对是否还具有其他的救济途径和方式进行确认，如果确认有其他的救济方式，检察机关可以督促其采取其他的救济方式维护合法权益。比如，如果可以采取行政手段实现法律救济的目的，则可以通过相关的行政部门得到救济，实现对自身的利益保障。

当然，诉前督促程序也不是随意而为的，想要发挥出好的作用，需要对其进行方式和期限方面的设计。一般来说，检察机关的诉前督促主要通过检察建议来实现。依据诉前督促程序，检察机关对其他的起诉主体送达检察建议，督促他们在法律规定的时间内采取相應的措施保障自身利益。如果遇到其他起诉主体不愿意提起诉讼的情况，在超过起诉日期以后，则由检察机关提起民事公益诉讼，代其维护合法权益，为公共利益提供法律救济。如果是国家行政机关作为起诉主体，并没有在法定时间内提起诉讼，检察机关也会在此后提起民事公益诉讼，但是如果因为行政机关不起诉而造成严重后果的，检察机关具有一定的建议权，可以建议相关部门采取一定的措施进行惩处。

诉前督促程序应该设定一定的期限，结合司法实践，笔者认为要想更好地保障公共利益，体现出法律救济的高效能，诉前督促程序不应该太长，笔者觉得将其设定为两个月比较合理，这样既为其他主体提供了充足的起诉准备时间，也不会因为起诉主体不起诉而耽误太多时间。

三、建立诉讼制度监督

由检察机关进行的公益诉讼，无论是以支持起诉的方式、督促起诉的方式、还是以原告的形式进行公益诉讼。检察机关参与公益诉讼的行为，检察机关进入公益诉讼的程序、过程都应当由相关部门进行监督。

（一）人大监督

人大监督是宪法赋予各级人大及其常委会的一项重要权力，接受人大监督是各级检察机关必须遵守的宪法原则。

检察机关提起公益诉讼制度，在实施公益诉讼过程中应及时向人大进行汇报诉讼进程，及时沟通，听取人大代表对检察机关实施公益诉讼制度的批评、意见和建议。建立监督专员制度，定期向专员汇报，重大、敏感案件及时汇报、备案，认真听取专员意见和建议等，将人大代表监督专员对检察机关提起公益诉讼的监督工作制度化、常态化。在提起公益诉讼过程中，定期向人大报告工作，及时向人大主要领导汇报。认真执行人大决议决定，对于人大、人大常委会提出的公益诉讼的意见、建议，要认真听取、切实落实。建立联络人大代表、政协委员提前介入制度，对于社会影响大、舆论压力大的公益訴讼案子，邀请人大代表、政协委员提前介入了解案件，及时帮助检察机关与其他单位的协调，及时调取证据，减轻舆论压力。

（二）人民群众监督

群众监督，是覆盖面最广、透明度最高、社会效果最好的一种监督方式。公众对检察机关提起公益诉讼的监督，主要表现在人民群众提出的举报、控告、申诉，应当立案的要及时立案，不能立案的要说明理由，向人民群众做好释法说理的工作；立案起诉的，检察机关要及时公开公益诉讼案件信息，让人民群众了解案件的进程。人民群众对检察机关的监督也可以直接向各级国家机关、行政领导写信或面访，反映意见、建议和要求。

检察机关提起公益诉讼时，因为公益诉讼涉及不特定多数人的利益，受到群众的关注度较高，对于公益诉讼的开展，可以多向普通群众和媒体敞开胸怀，多接受新闻媒体舆论监督，通过新闻媒体加大检察工作透明度。保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。检察机关案件管理部门、民行部门要定期通报本部门办理公益诉讼案件的工作情况，真正使人民群众知晓明了有关监督内容，方便其发表监督意见和建议。案件流程结束后，可以公开案件信息时，积极组织人民群众了解相关调查取证工作，咨询鉴定人、证人工作，使他们切实体会到检察机关进入公益诉讼程序后的办案流程和工作中存在的困难，增强对检察机关进行公益诉讼工作的理解和肯定。

（三）内设机构监督

人大监督和人民群众监督在对公益案件监督时可能存在案件信息掌握的不及时，导致不能及时监督，可以同时采取检察机关内设机构监督，进行内部监督。

明确监督部门，结合检察机关各部门的工作性质和工作特点，公益诉讼的提起主要由民行部门进行，对于民行部门提起公益诉讼整个过程的监督主要集中在诉讼程序、不起诉、撤案处理等环节，这些环节实质上是检察机关对案件事实的认定、程序的遵守、法律的适用的过程。对于整个监督过程，案件管理部门能够第一时间掌握，因此确定案件管理部门对民行部门提起公益诉讼的诉讼程序、不起诉、撤案处理等环节进行监督。严格监督办案全过程，对不起诉案件、撤案处理案件，应跟踪监督，以提高办案质量。应同步监督办案每个环节，发现问题及时纠正，真正做到从源头防治，使办案的每一个环节做到了如之掌。由案件管理部门对终结的公益诉讼案件，进行回头调查走访，认真听取发案单位、当事人和发案地区的人民群众的意见和建议，监督办案人员办案过程是否公正，有无违法、违纪行为，是否存在滥用职权、徇私枉法、权钱交易做法。

笔者认为，以检察机关作为原告的民事公益诉讼活动中，应给予检察机关诉讼监督权，这既是其本身职责所在，也可以更好地监督民事公益诉讼案件的审理，确保审理的公正性和裁判的法律性。毕竟，检察机关并不是直接利益的涉及者，其本身就具有完全的公正性，加之其出发点是为了维护公共利益，体现司法的权威与公正，所以，个别人对检察机关诉讼监督权的担忧毫无必要。事实上，诉讼过程与结果的公正与否，主要取决于法院的审判能否客观、公正，取决于法院自身的中立裁判和超然态度。所以问题不在于检察机关能否在公益诉讼中实施诉讼监督，而是对这种监督权如何进行科学合理的规范与必要限制。

参考文献：

[1]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察.中国法学.2007（5）.

[2]巩富文、杨辉.我国检察机关提起公益诉讼制度研究.人民检察.2015（5）.