国际法院对人权案件管辖权的局限性

摘 要 国际法院作为和平解决国际争端的一大平台，在其过去的六十多年里始终推动着国际法的完善和发展，但国际法院由于不受理个人和国家之间的诉讼而在人权领域的作用大打折扣。2011年4月1日，国际法院对格鲁吉亚针对俄罗斯联邦提出的关于其在格鲁吉亚领土及其周围实施了违反1965年12月21日《消除一切形式种族歧视公约》（CERD）的行动一案做出“国际法院对该案无管辖权”的判决，使得国际法院对人权争端案件的管辖范围进一步缩减，从而为人权的落实蒙上一层阴影。

关键词 国际法院 人权 管辖权 局限性

作者简介：郑媛媛，天津市西青区人民检察院侦查监督科副科长。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.004

2015年3月21日是消除种族歧视国际日，同时也是《消除一切形式种族歧视公约》和非洲人后裔国际十年启动五十周年纪念日，联合国纪念会议的主题是“吸取历史教训，打击种族歧视”，联合国秘书长潘基文致辞倡导所有国家批准公约，制定有力的政策和法律，以打击仍然存在的威胁人民和社区的各种形式的歧视。

在过去六十多年里，国际法院通过作出判决和发表咨询意见在和平解决涉及领土、国家边界、海域划界和海洋权益、自然资源权利等领域的国际争端问题上做出了巨大贡献，但极少触碰有关的国际人权问题。这主要是因为根据《国际法院规约》第34条规定，国际法院的诉讼当事国限于国家，而人权受害者是个人，个人不能向国际法院提起诉讼，如今这已成为国际法院落实人权的一大限制。

格鲁吉亚诉俄罗斯联邦一案本可成为国际法院拓展人权争端管辖权的一大契机，特别是2008年10月15日法院对格鲁吉亚就CERD适用案提交的指示临时措施颁布了命令，指出双方应停止采取任何种族歧视行为。这一指示意味着自CERD签订50年以来，国际法院第一次宣布其对CERD有关事项具有管辖权。然而，2011年法院最终决定基于案件具体情况其对格鲁吉亚的诉求没有管辖权。

一、格鲁吉亚与俄罗斯联邦争端的历史背景

2008年俄罗斯与格鲁吉亚的冲突主要是关于格鲁吉亚北部区域南奥塞梯 。南奥塞梯与俄罗斯接壤并与俄保持着十分密切的关系，许多南奥塞梯人既不是格鲁吉亚人也不是俄罗斯人，而是操着一种特殊语言的种族。南奥塞梯与格鲁吉亚间的紧张关系由来已久，南奥塞梯分别于1918年和1920年试图从格鲁吉亚分离出去，成为独立国家。在1921年苏联征服格鲁吉亚后，南奥塞梯于1923年成为格鲁吉亚的一个自治州，但整个苏联时期格与南奥的争端始终处于酝酿发酵阶段，直到1990年南奥正式宣布独立并引发了南奥与格之间持续两年的冲突，在此期间俄曾参与冲突并援助南奥。为了防止局势扩大化，俄格签订停火协议，而南奥由此在功能上独立于格鲁吉亚，组建了国会和军队、制定了经济政策和教育制度，俄与南奥始终维持着友好关系。

2004年以来，因格鲁吉亚政府加强边境管制和打击走私行为并派遣几百名警察、军人和情报人员以及游击队员进入南奥塞梯而促使格政府和南奥双方局势日渐紧张。2008年，双方的激烈态势达到顶峰，一颗炸弹在南奥塞梯村庄爆炸后双方都互相发动武装袭击并互有损伤。俄罗斯空军部队于7月8日在南奥塞梯上空进行侦查，声称其只是为了阻止格方发动袭击。

2008年8月7日，格方以南奥塞梯不顾双方此前的停火协议而袭击其境内村庄为由，出兵突袭南奥塞梯。8日，俄罗斯坦克部队开进格鲁吉亚境内，双方展开为时五天的激烈交火，数百人在此过程中死伤或无家可归。作为欧盟代表，法国总统萨科齐同梅德韦杰夫就俄格停火达成协议。随后，就俄方向南奥塞梯提供军事援助一事，格方针对俄就CERD的适用问题向国际法院提交了申请。

二、国际法院对格鲁吉亚诉俄罗斯联邦案的判决依据和推理过程

如前所述，格鲁吉亚与南奥塞梯紧张态势的历史已有几十年。2008年8月，双方关系进一步恶化，直至南奥塞梯发生武装暴力事件。随后，支持南奥塞梯分裂主义运动的俄罗斯派军队进入格方领土。

2008年8月12日，格鲁吉亚政府向国际法院提出了针对俄罗斯联邦关于其在格鲁吉亚领土及其周围实施了违反1965年12月21日《消除一切形式种族歧视公约》（CERD）行动的诉讼。具体来说，格方指控俄自1990年起通过干预在南奥塞梯和阿布哈兹实施的谋杀、虐待、强奸、驱逐出境和强制转移、监禁和人质劫持行动中所显示的种族歧视违反了CERD；俄罗斯剥夺南奥塞梯格鲁吉亚人回归南奥塞梯的权利具有歧视性；俄罗斯方面没有任何表示谴责种族歧视行为和煽动种族歧视的宣传。

2009年12月1日，俄罗斯联邦提出四项初步反对意见：第一，关于格鲁吉亚提交的对CERD的解释或适用，双方没有争议；第二，CERD第22条规定的向法院起诉的前置性程序要求并未得到满足；第三，俄罗斯采取的过错行为发生在其领域外，法院對该案没有属地管辖权；第四，法院管辖不具有溯及力，仅对CERD对双方都发生效力的1999年7月2日以后的案件有管辖权。

（一）第一项初步反对意见——争端的存在

通过对CERD第22条的解释以及判例的研究，法院首先援引常设国际法院1924年Mavrommatis Palestine Concessions案中对“争端”一词的理解：争端是指双方对于法律或事实某一问题上的不同观点，也是法律观点或自身利益的冲突，并且必须关于“公约的解释或适用”。由此，法院需在本案中判决：第一，是否有证据显示两国对法律或事实某一方面存有分歧；第二，该分歧是否有关CERD第22条公约的解释或适用。

审查双方提交资料以确定是否存在争端时，法院首先将证据局限于两国行政机构发布的文件和声明中，其理由为在国际关系中通常由国家行政机构代表国家行使权利。

其次，法院对1999年7月2日格鲁吉亚成为CERD缔约国之前及之后的文件和声明进行了区分并得出以下结果：（1）1999年之前的文件不能为1999年7月前关于种族歧视的争议提供任何根据，原因是这些文件和声明由格鲁吉亚立法机构发布，没有得到行政分支的支持，同时文件内容主要涉及非法使用武力或阿布哈兹的地位问题，而非种族歧视；（2）1999年到2008年7月之间，对于俄是否遵守CERD项下义务的问题，格俄双方亦没有法律争端；（3）2008年8月7日-12日期间，即格俄双方发生暴力冲突时，确有关于CERD的争端存在，这一发现是基于格俄双方代表2008年8月10日在安理会的交流、格方8月9到11日的控诉和俄外交部长8月12日的回应。

（二）第二项初步反对意见——CERD第22条的程序条件

1. 对CERD第22条的解释：法院接着分析俄方的第二项反对意见，即法院管辖权条件是否满足。根据CERD第22条规定，法院对“关于本公约的解释或适用的任何争端不能以谈判或以本公约所明定的程序解决者”才有管辖权。为解释这一规定，需要理解该条款在公约中的普通含义以及CERD的预备工作资料（trav aux preparatoires）。

关于CERD第22条，格方认为争端只要还未被解决就可向法院起诉，“不能以谈判或本公约明定程序解决”这一条件并非必需，但法院解释，第22条規定了当事国解决争端的两种明确选择，即谈判或求助于本公约所规定的特殊程序，争端必须经过这两种方式后不能解决才可向法院申请。

公约第22条法语版本使用将来完成时态，进一步表明一行为（为解决争端进行谈判或经过本公约明定程序）必须在另一行为（诉诸国际法院）之前发生，并且CERD的中文、俄语和西班牙语三种官方文本也都不与这一解释相抵触。

所以，通过解释该条款的字面意思和其他条约中的类似管辖条款，法院认为“任何不能以谈判或以本公约所明定的程序解决之争端”为法院管辖关于CERD适用和解释设置了前提条件。

审阅CERD的预备工作资料后法院发现，CERD起草之时，国际法院进行强制解决争端这一理念并没有得到相当一部分国家的认可，而允许缔约国对公约强制解决争端条款进行保留并先诉诸于不设固定期限的谈判或其他和平解决争端程序可以大大提高国家对CERD的接受程度。由此，预备工作资料亦不能得出与上述观点相反的结论。

2. CERD第22条所规定的法院管辖条件未满足：经过解释确定了第22条为法院管辖设置了先决条件，那么下一个问题就是这些先决条件是否满足。法院首先注意到，格鲁吉亚没有提及其在向法院提交申请之前使用CERD所明定的程序，法院因此将问题的考查限定于谈判这一先决条件是否得到满足。

法院解释，谈判不要求争议双方经过谈判达成协议，然而，一旦谈判开始或已得到尝试，法院管辖的前提必须是谈判已告失败或者陷入僵局。此外，谈判的内容必须是关于争端的，即有关于所涉条约的实质性义务。

鉴于此，法院需回答两个问题：第一，格俄是否进行过“关于CERD解释或适用”的谈判；第二，如果以上答案是肯定的，则这些谈判是否都宣告失败。由于仅有2008年9-12日双方的行动被认定为存在争端，法院将争端当事国提交的证据集中在这一时期，其中2008年8月12日在莫斯科由俄罗斯外交部长和芬兰外交部长共同举办的新闻发布会手稿成为双方争论的焦点。然而，法院最终认为，尽管关于种族清洗的声明和回应能够显示有关CERD解释和适用的争端之存在，但不能证明双方试图进行过谈判。与此同时，俄方并未“放弃未来讨论的可能”，双方讨论的内容也不涉及俄方是否遵守CERD的问题。

因此，法院确认格起诉前双方并未谈判，不符合公约第22条的前置条件，法院无管辖权。

三、格鲁吉亚诉俄罗斯案的分析和影响

（一）案件分析

国际法院在格鲁吉亚诉俄罗斯案中的判决是对既有先例的进一步限制。法院主要通过两个步骤将其对人权案件的管辖权限缩：

1. 是否存在争端：本案中，法院认为格俄双方确实存在争端，与此同时却缩小了“争端”一词的含义。

第一，法院将是否存在争端的证据仅仅局限于行政机构发布的声明和文件。法院在此援引了在刚果民主共和国领土上的军事行动案（刚果民主共和国诉乌干达），但法院仅考虑行政分支声明的决定与该案情况不尽相同，法院这一做法缩小了其采用证据的范围。

第二，法院应当采纳立法机构的声明和文件。格鲁吉亚议会决定格国内外政策的基本方向，其在国际关系中的地位不言自明。

第三，若法院采用格议会声明的证据，会发现格俄双方的争端在2008年之前就已存在。证据显示，格议会曾指控俄军队1993年在格领土上的阿布哈兹犯下了种族清洗罪行，这显然与CERD有关。

2. 是否经过谈判：由于CERD第22条字面意思模糊，这里不讨论该条款是否设立了法院管辖有关公约解释或适用案件的前置条件。如果说前置条件确实存在，那么法院判定谈判这一前置条件的满足与否也存在一些问题。

在对尼加拉瓜进行军事和准军事行动案（尼加拉瓜诉美国）中，法院曾声明不能仅仅因为一国在与另一国谈判中没有明确提及另一国违反一项特定条约，就意味着该国不能再对另一国违反该条约而起诉。 在利比里亚诉南非案中，法院表示谈判不必要很漫长，也不一定要达成某一协议，仅仅有讨论开始这一事实即可。

本案中，法院要求其管辖权必须建立在所经谈判无果或陷入僵局的基础上，这又一次缩小了前例的标准范围。按照对尼加拉瓜进行军事和准军事行动案，格鲁吉亚即使在谈判时未提及CERD，也应该可以继续针对俄罗斯向法院起诉。同时，格方已向法院提交了其与俄关于种族歧视进行谈判的证据。由此看来，格方应是满足了谈判这一前提。

（二）案件影响

事实上，本案中格方对俄方的控诉并没有触及俄侵入格领土的本质问题——非法使用武力，国际法院也顺水推舟地采取一种形式主义的方式裁决其没有管辖权。更进一步，即使格在本案中胜诉并且俄因此而负有补偿义务，但俄在安理会享有的一票否决权又保证其可拒绝执行。尽管如此，法院对于CERD第22条协议条款中的前置条件是否符合的判决会影响到未来涉及到人权条约赋予法院管辖权案件的审理。

格鲁吉亚诉俄罗斯一案说明了国际法院在涉及CERD和其他人权条约时的局限性。既然国际法院不能裁决关于人权条约的案件，而国际法院新近案例德国诉意大利案又根据国家管辖豁免原则确立了国家不能管辖另一主权国侵犯人权的案件的规则，那么到底由谁来落实人权法？

本案中，格鲁吉亚向国际法院的诉求遭到碰壁后，其解决办法是求助于欧洲人权法院（ECHR），而欧洲人权法院于2012年12月13日基于不同于国际法院的判断标准确定其对本案享有管辖权并在2014年的最终判决中判定俄罗斯违反了《欧洲人权公约》第3、5、13条（不得使其受到非人道或侮辱的待遇或惩罚、自由和人身安全的权利、获得有效救济的权利）等条款。

尽管区域性人权法院ECHR、IACHR和ACJHR既可以管辖国家控诉的案件，又可管辖个人申诉的案件，但其最大的局限在于不能管辖被控诉国家不是人权公约缔约国的案件，由此一大批人权案件都将投告无门，国际法院作为国际人权法院的规范性优势也将鞭长莫及，而现行人权法律体系的漏洞也正在于此。为此，2014年12月10月第15届全球首席大法官国际会议在印度勒克瑙城市蒙特梭利学校舉行，倡导建立一个世界人权法院以为现行人权法律体系的缺陷提供一种有效解决方式，但该提议尚处于草创阶段并且面临着一系列障碍，因而人权法律体系的健全和完善还有很长的一段路要走。

注释：

南奥塞梯（奥塞梯语： ，格鲁吉亚语：，俄语： ），又称南奥塞提亚或南欧希夏，位于高加索地区，首都茨欣瓦利。南奥塞梯原是格鲁吉亚的一个自治州，曾为苏联时期的一个自治共和国。南奥塞梯于1990年代与格鲁吉亚的冲突中宣布独立，成立南奥塞梯共和国，尚未被联合国与国际上多数国家所承认，俄罗斯于2008年俄格战争后首先承认南奥塞梯并建交。（来自维基百科）

预备工作资料（travaux preparatoires）：指用来解释起草过程和起草目的的文件。

Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua （Nicar. v. U.S.）， 1984 I.C.J. 392， 83 （Nov. 26）.

South West Africa （Eth. v. S. Afr.； Liber. v. S. Afr.）， Preliminary Objections， 1962 I.C.J. 319， 345 （Dec. 21）

Natalia Lucak， Georgia v. Russia Federation： A Question of the Jurisdiction of the International Court of Justic. Maryland Journal of International Law， 2012.346.

Russias policy in 2006 of arresting， detaining and expelling large numbers of Georgian nationals violated the Convention， ECHR 196 （2014）.

参考文献：

[1]刘丹. 浅析当代国际人权保障机制的法律困境与出路.资治文摘.2009（8）.36.

[2]朱利江. 国际法院对国际人权法的贡献.外交评论.2006（10）.85.

[3]Jurisdictional Immunities of the State （Germany v Italy： Greece Intervening）， 2012 ICJ 143 （Feb 3， 2012）.

[4]Application of International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination （Geor. v. Russ.）， Provisional Measures， 2008 ICJ 353（Oct. 15）.

[5]Application of International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination （Geor. v. Russ.）， 2011 ICJ 140 （Apr.1）.

[6]Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua （Nicar. v. U.S.）， 1984 ICJ 392 （Nov. 26）.