政府公信力原论

谢小庆

摘 要：政府公信力概念从2003 年“非典”事件开始，在社会舆论领域中自发产生，并逐渐进入学界和政府视野，如今已为人们耳熟能详，但是其准确、合理的内涵仍然有待进一步界定。本文意在从政府公共管理角度出发，对政府公信力的内涵、性质和来源进行探讨。

关键词：政府公信力 ；原论

一、政府公信力的界定

政府公信力是政府自身特有的赢得社会公众信任和依赖的能力。

1.政府公信力的主体。政府公信力是政府特有的能力，以政府为主体。信任、诚信、信任关系广泛存在于各种社会主体之间，社会上也有“媒体公信力”、“司法公信力”、“行业公信力”等表面相似的概念。然而政府公信力是政府特有的一种能力，社会公众和其他社会组织都不具备。

2.政府公信力的客体。政府公信力的客体是社会公众，以社会公众为受力对象，以影响社会公众为主要用途。政府在履行社会管理职责过程中，会与各种各样的对象发生联系，产生相互作用。其中政府公信力专门描述政府与社会公众之间的关系，指的是政府引起社会公众信任和依赖的一种能力。这种能力，区别于政府在外交、国防等领域对其他国家和地区产生的作用，区别于政府在利用或者改造自然、资源、环境等方面发挥的作用，而是专门用于表述政府与社会公众之间的联系。

3.政府公信力的内容。政府所拥有的执政资源、能力多种多样，包括国家主权、军事力量、法定职权等。政府公信力则有所不同，并不是通过有形的暴力或者法律执行力直接迫使管理对象做出一定行为，或者发生某种变化，而是对社会公众的思想、情感、情绪、心理产生影响，使社会公众对政府产生信任和依赖，进而积极响应和支持政府的公共管理活动。

二、政府公信力的性质

1.客观性。政府公信力是一种物质性的客观实在，而不是一种主观意识。相对而言，作为“社会公众对政府的信任和依赖程度”的政府公信度正好与之相反，不是客观实在，而是一种主观意识。政府公信力是政府自身性质的体现，是政府内在固有的一种能力。政府公信力可以对外界发生实际影响，发挥实际作用，并非被动地由社会公众主观评价所赋予或者改变。有的研究者认为政府公信力来源于政府的客观执政行为，即政府施加于外部的有形行为。本文则认为政府的客观执政行为只是政府公信力外化的方式，是政府公信力对社会公众发生实际影响的途径，而不是政府公信力的来源。正如人的体力既可以通过做运动的方式释放出来，也可以在休息状态下隐而不发，这时运动只是人的体力外化的方式，而不是体力的来源。政府的实际公共管理行为种类繁多，内容丰富，实际效果千差万别，可能导致政府公信力外化效果的差别，亦即社会公众对政府信任、满意程度的不同，但是不会影响政府公信力这种固有能力的存在。

2.稳定性。政府公信力具有稳定性，包括存续的稳定性和程度的稳定性。（1）存续的稳定性。存续的稳定性是指政府公信力在政府存续期间始终存在。政府公信力与政府同时产生，同时消失，只要政府合法存续就会始终存在。对于政府公信力，没有必要考察其产生的时间。正如政府天然地具有暴力统治机器属性，并不需要探讨政府从什么时候开始具有暴力统治机器属性，以及从什么时候失去这种属性。考察政府公信力的消失时间也无必要。只有在江山易主，政府更迭的极端情况下，旧政府的公信力才随着其实际统治的衰亡而消失。由于公共管理理论主要研究如何在政局平稳、社会安定的情况下，改进政府工作，提高公共管理绩效，而不需要过于关注政权斗争，因此本文暂且忽略政府公信力消失的情形。（2）程度的穩定性。程度的稳定性是指政府公信力不需要作量的考察。一般来说，“力”总是可以区分程度大小，可以被外界测量。从绝对的意义上说，政府公信力也可以随着政府自身性质，以及统治力量、管理能力的变化而变化。

3.价值中立性。通常对政府的考察都涉及价值判断，即评价政府是好还是坏。而政府公信力是政府内在具备的一种能力，这种能力本身并无好坏之分。正如政府掌握军队、警察等暴力机器，控制着大量人力、物力资源，这些能力、力量、资源或者工具，本身并无好坏之分。不管是好政府还是坏政府，都具有政府公信力。至于如何运用政府公信力，以及用政府公信力来做好事还是做坏事，不影响政府公信力本身的价值中立性。在此需要说明的是，社会公众对政府的信任和依赖，不等于喜爱和赞扬。本文主张政府公信力是一种价值中立的客观能力，同时也强调社会公众对政府和信任和依赖是不带感情色彩的理性选择。

4.实用性。以往关于政府公信力的研究，大多着重探讨如何“提升政府公信力”，基本没有关于政府如何主动、积极运用政府公信力的探讨。有些关于“政府公信力”作用的论述，也多是从“政府公信力是政府政治合法性的根基”角度展开，显得比较抽象。然而政府公信力概念虽然简单，但是并非无用。相对于“社会公众对政府的信任程度”这一界定，政府公信力作为政府“赢得社会公众信任和依赖的能力”，具有实实在在的用处。政府公信力可以由政府在公共管理过程中积极运用，外化为社会公众对政府的信任和依赖，使社会公众理解、响应、支持、配合政府的公共管理活动，从而有助于实现公共管理目标，或者增强公共管理效果。

三、政府公信力的来源

政府公信力是政府自身特有的赢得社会公众信任和依赖的能力。政府公信力来源于政府自身固有属性，具体包括以下方面：

1.政府的公共管理职责。近现代以来的政治理论中，政府往往被置于社会公众的对立面，甚至敌对面。这一现象有其合理性，因为理论研究的意义本身就在于发现问题和解决问题。对于政府正常发挥作用，与社会公众不存在冲突的领域，没有必要耗费研究资源。而发现和研究解决政府与社会公众的矛盾，的确是政治理论研究的本份。虽然如此，不应抹煞政府发挥积极作用，满足人类社会需要的一面。关于政府或者国家的起源，前人作了许多探索，在理论上有自然生成论、君权神授论、社会契约论、暴力征服论、社会分工论，以及马克思主义国家学说等多种解读。总的来说，政府自发产生于人类社会之中，本身就是人类的创造，体现了人类社会的需要。人是社会动物，在人群之中必须有核心，有领导，或者有政府，否则就将陷入混乱，甚至走向毁灭。建立政府，或者接受政府的领导，是人类社会成员的自然选择。英国哲学家和政治思想家霍布斯曾经指出，一个社会如果没有政治权威，就会陷入所有人反对所有人的战争之中。那是一种孤立的、贫穷的、野蛮的、丑恶的、短缺的自然状态。正是为了避免这种无政府的战争状态，人们需要有公共权力的政治权威。政府的作用在人群、社会或者国家的对外斗争中表现得更为鲜明，例如与其他人群、民族、国家争夺生存空间和资源，对抗凶猛野兽的袭击，防御地震瘟疫水旱灾害等。在这些关系到人群或者国家存亡的重大斗争中，必须有坚强的政府或者其他核心领导机构，持续有效地承担公共管理职责，团结、动员和组织全体社会成员，协调一致，形成整体合力。因此，虽然政府在许多时候会做坏事或者错事，会与社会公众发生矛盾冲突，但是政府的存在总是利大于弊。当然，人类社会形态不断演化，政府治理方式不断发展，政府本身也会发生更迭，但是只要人类社会需要政府，期待政府有所作为，那么社会公众对政府的信任和依赖就始终是矛盾的主要方面。可以说，政府是天生的公共管理机构，是人类满怀信任和期待创造出来的。人类希望政府保卫国家安全、维护社会秩序、提供公共服务、发展社会经济，社会公众对政府的信任和依赖，远远超过对任何其他社会主体的信任和依赖。

2.政府的公共管理能力。政府一旦产生，就是客观存在的物质实体，有着独立的运行发展规律，并且努力使自己成为强有力的统治机器。政府在满足人类社会的期待，履行治理国家、管理社会公共事务职责的过程中，掌握了相应的能力和资源。政府掌握军队、警察、监狱等暴力统治机构，可以对抗敌对势力，维护国家主权和社会秩序，拥有对每个社会成员的强大的实际影响力。政府掌握、控制、配置核心资源，包括自然资源、经济资源、科技资源，拥有实施治国理政的雄厚物质基础。政府长期专门从事公共管理，有法律依据，有战略目标，有长远规劃，有具体办法，具有最强、最全面的专业性。政府拥有人才优势，本身就是专业化的精英团体，并且注重自我发展。政府拥有信息优势，掌握国家和社会的全面情况。如果人们敬重见多识广学问渊博的人，那么社会公众也会信赖拥有信息优势的政府。现实生活中，有时政府因为在某些具体事情上信息公开不良，存在发布消息不及时、不充分或者不真实现象，导致社会公众对政府不满。社会舆论中还有“任何一条信息在未经官方否认之前都不能轻易相信”，或者“政府的辟谣证明了消息的真实性”这样的调侃，用以讽刺政府总是不说真话。但是，换个角度想一想，如果不是政府在“辟谣”，而是某个出租汽车司机或者某个“网络意见领袖”出来“辟谣”，是否能起到“证明消息真实性”的效果？恐怕不能。原因在于，社会公众虽然可能对政府存在不满，但是仍然相信政府拥有全国范围内最强的公共管理能力、最丰富的资源和信息，相信政府在总体上相对于其他任何社会主体都更加负责任。政府发布的信息，无论是真还是假，都以一定实际情况为基础，以理性思考和利益平衡为前提，不会毫不负责、毫无顾忌地胡言乱语，哗众取宠，或者搞恶作剧。因此，如果政府不值得信任，那么也没有任何其他社会主体更加值得信任。总之，政府所拥有的管理能力和资源，成为其赢得社会公众信任的资本。与政府相比，其他社会主体的实力都相差甚远，不堪信任。在政府的公共管理能力中，政府的政治权力是重要的组成部分。社会契约论者持人民主权观点，认为政府的权力来源于人民的授权，然而在政治学领域中还存在对政府权力的更多不同解读。“权力是一种实在的控制力和影响力。”“政治权力就是一定政治共同体或组织中的某些政治实体，利用已经占有的优势政治资源，以不可抗拒的公共理由，按照自己的意志和利益要求，有目的有计划地整合、控制、支配和影响另外一些政治实体的强制力量。”

政府公信力与政治权力是完全不同的两个概念，至于二者之间的关系，本文认为有二个方面。一方面，二者之间存在深层次的联系，即都是政府的本质属性范畴，二者必然同时存在。政治权力是政府公信力的来源之一，是政府公信力存在的充分条件，没有政治权力就没有政府公信力；另一方面，如果没有政府公信力，政治权力也不会存在。另一方面，这两个概念在实际使用过程中基本不在同一领域，较少交叉。政治权力概念主要用于探讨政治斗争、政权更迭等政府自身存亡问题，政治权力发挥作用的空间往往是在对立的政府或者其他政治实体之间；而政府公信力作为政府的一种客观能力，主要用于描述政府与社会公众之间在公共管理过程中的互动关系。

3.政府的唯一性。通常在同一个人群、社会或者国家中，同一时间只有一个统治者或者政府。因此，社会公众只能信任这个政府，别无选择。而且，这个唯一存在的政府，必然会最大程度地集中治国理政所需资源，巩固自己的执政基础，提高执政能力，扮演好值得社会公众信任和依赖的强者角色。如果一个国家发生内战、政变、分裂割据之类的特殊情况，有可能同时存在两个以上政府。不过，这些政府往往有各自的势力范围，可以相互独立地实施有效统治或者控制。在这些势力范围内，仍然只有一个政府。如果这些势力范围之间边界封锁不严，物资、信息、人员可以流动，那么情况会复杂一些。这些势力范围里的人们，可以对多个政府的公信力进行观察和比较，然后行使用脚投票的权利，选择到相对而言更值得信任和依赖的政府那边去。这种情况在历史上的确存在。例如，在我国抗日战争时期，许多有志青年从沦陷区来到共产党领导的敌后根据地；在解放战争时期，有些民主人士从国统区来到解放区。不过，这种人们自由选择政府的情况，总地来说是历史上的暂时现象。因为这样的局面并不稳定，其发展结果，要么是公信力较差的政府消亡，最终只剩下公信力最强的一个政府；要么是各个政府加强边界管控，各自为政，限制物资、信息、人员流动，回到局部范围内只有一个政府的局面。至于在政局稳定的国家里依法有序正常进行政府换届更迭，其政府公信力问题与本文观点并不冲突。可以从两个层面来看：从微观层面看，如果强调各届政府的独特性，则应看到各届政府并不同时存在，而是先后相继，同一时间只有一个政府；从宏观层面看，如果忽略各届政府之间的差别，可以认为每一届政府只是同一个国家政府的不同时期或者阶段，整体上则仍然只有一个政府稳定存在，并且始终具有政府公信力。

本文是作者主持的重庆市涪陵区社会科学规划项目《新媒体背景下涪陵政府公信力提升研究》（FLSKJJYB201611）的中期研究成果。