略论南京临时政府时期公文程式变革

高宇

摘 要： 文书工作制度作为行政系统和制度的一部分，是政府行政管理中一个极其重要的手段，它对于行政体系的良好运转，起着至关重要的作用。南京临时政府是中国封建王朝的结点，这一时期公文程式的设置对文书工作制度产生了重大的影响。

关键词： 南京临时政府 文书制度 公文程式

民国时期是中国历史发展中承前启后的重要环节，由于政权更替频繁（南京临时政府、北洋政府、南京国民政府），加之社會动荡不安，相应地文书工作制度也经历了多次变革和发展。文书工作制度是政府行政管理中一个极其重要的手段，文书工作的运行直接影响着国家的控制力和政局的稳定。研究公文程式的变化，有助于我们更好地理解文书制度的变革。南京临时政府作为以资产阶级为主体的政权，对文书工作进行的改革具有鲜明的民主革命色彩。尽管只存在了91天，但由于民主共和观念深入人心，单就文书工作制度的变革来说，就奠定了整个民国时期文书工作的基础，有着不容忽视的重要作用和历史意义。袁世凯夺权后企图恢复封建公文制度就未能得逞，同时北洋政府和南京国民政府都在公文制度上对南京临时政府的制度进行了一定程度的沿用。

一、公文程式介绍

对于公文程式的概念，在当代的研究中存在多种理解，有学者认为“在长期使用过程中形成了一套比较稳定的规格式样，这就是人们常说的‘公文程式”①，也有学者认为公文程式是政府“规范公务文书成文和行文的基本规则，对公文文种的用法、行文关系、公文用用印、用署名、年月标识等做出了相关规定，形成了一套比较完整的文书制度”②，还有学者归纳公文程式“主要是指公文文种的设置和用途”③。公文是管理施政的工具，是沟通内外的手段。公文程式是公文的外在体现形式。综合来说，民国时期历次发布的公文程式内容相对固定，基本上包括了公文结构、文面款式、载体规格等几个方面。在我看来，这类由政府规定和发布的公文程式，对机关的公文工作有着严格的规范和约束作用，是最高层面的公文法规，同时也集中体现了当时公文管理和思想认识的水平。

二、公文程式内容

南京临时政府时期由内务部发布的《内务部奉大总统令颁发公文程式》，是民国时期第一个规范政府各级官署公文的文件。

（一）公文文种

公文文种是公文文体的种类。在中国两千多年的封建历史中，每朝每代的公文制度都有各自的特点，公文在经历了长期的发展变化后，文种类型十分繁杂紊乱。1912年1月26日，南京临时政府时由内务部颁发了公文程式，主要规定了七个文种：“甲、上级公署职员用于下级公署职员曰‘令，公署职员用于人民曰‘令或‘谕。乙、同级公署职员互相行用曰‘咨。丙、下级公署职员及人民行用于公署职员曰‘呈。丁、公署职员公告一般人民曰‘示，但经参议院决定之法规，应由大总统宣布者曰‘公布。戊、任用职员及受赏徽章之证书曰‘状。”④不久，内务部又发文将“批”加为下行文文种，并对令、谕、批这三个文种作出了新的解释和说明：“凡上级公署职员命下级公署职员或职员命人民者曰‘令，凡命令含有劝导之意者曰‘谕，凡受有呈词而裁决判断之者曰‘批。”⑤这样，南京临时政府就把纷繁复杂的封建公文缩减为上行文：呈；下行文：令、谕、批（此三种兼用于上级公署向下级公署、公署向人民）、示、公布（此两者用于大总统及公署向社会宣布事项），及用于任命和受赏的状；平行文：咨；对外公文：照会；总计9种。

南京临时政府时期的公文文种规定基本否定了中国两千多年的封建文种体系，具有深刻的政治和历史意义。首先，南京临时政府发布的公文数量极为精简，使得公文文种得到了最大程度的简化。荡涤了封建社会文种名称复杂、数目繁多、使用混乱的文种设置陋习。其次，文种使用的范围十分广泛。南京临时政府时期的公文文种数量虽然少，但是具体的使用范围不仅囊括了各级行政公署、军事机关、部队，甚至还包含了民间社团和人民。基本上除了对外公文“照会”之外，其他八种公文在全社会通用，使得公文成为沟通上下内外和有效管理各级政府和民众的有力工具。再者，全新的公文文种设置也体现了民主共和的平等理念。在《务部咨行各部及通令所公文程式》第一条规定中“凡自大总统以下各公署职员及人民一切行用公文俱照以下程式”⑥，不独设大总统专用文种，这就意味着中国彻底终结了自秦至清以来使用的诏令和上奏文书，文种不再由官位等级和身份高低而不同，废除了国家最高领导人的特权，从这点上可以充分反映出孙中山民主共和的观念和官民平等的思想。

但是由于南京临时政府的成立处于百废待兴的社会环境中，所以公文程式的设置还显得不够成熟，文种规定上也存在一些问题。第一，公文文种设置的依据不同，文种分类过于简单。该公文程式中文种按照用途和行文方向来划分。下行文以用途来设置，分为六种不同的文种，而上行文和平行文却仅以行文方向为依据设置了唯一的文种，没有根据用途再细分。文种的设置是由实际政务来决定的，所以不是数量越少越好，根据实际用途来分类是十分必要的。第二，文种划分不够明确，导致下属部门在使用过程中遇到阻碍。如，1912年3月13日江宁巡警厅对文种就提出了疑问：“细释文义，凡上级之行用于下级者，除令布、令行、令知等令而外，应无二致。而局中接奉大总统批答之件，则仍曰批。未审是否专行者则曰令，答复者则曰批？但程式中未经载明，局中接收地方团体或个人禀牍，凡答复之词，向时统谓之批，令遵程式自宜用令；如果专行者乃曰令，答复者曰批，程式中又未载明。”⑦从这段文字中可以窥探到，由于文种定义和划分的模糊，导致当时公文程式在执行中遇到困难。第三，文种设置的不严谨，不利于行政公文体系的构建。在基本的九个文种中，“状”不属于行政公文，它只是起到任命作用或者表彰授赏给官员个人的一种凭证，但却在民国时期的行政公文体系中存在了很长时间。

（二）文面格式

公文的文面格式，是指公文中各个组成部分的构成方式，作为公文的外在表现形式，它直接关系到公文效用的发挥。文面格式基本包含了纸式、字式、文式、用折及封套式样、落款等载体内容。皇帝作为封建社会的最高统治者，除了拥有上面提到的专用文种外，还会在文面款式中体现出其皇权至上的特点。首先是皇帝拥有特殊的批复文件形式：朱批，并且呈送给皇帝的文书也要有特殊的装饰，如和官阶地位相对应的图案和用纸颜色。其次，皇帝拥有独特的称谓“朕”，在行文时如果遇到“皇帝”两字或者是皇帝的名号，都必须按照特殊的抬头制度，顶格提行来书写。此外，封建文书的避讳制度，更是为了维护皇权而特制，不但造成了文书书写和阅读的难度，而且一旦出错就会招来对身家性命的威胁。面对封建文书工作制度在文面格式各方面的种种弊端，南京临时政府进行了大刀阔斧的改革。

1.纸式。延用了唐朝就已经存在的折式（又称手折式、折叠纸等），但对于折子的尺寸、用纸，以及折子上的各种书写格式没有作统一的规定，所以书写公文时有一定的自由度。最大的不同体现在用纸颜色和图案方面，无论是中华民国临时大总统，还是普通基层官署职员，公文用纸都是白纸，没有任何图案。

2.字式、文式、行式。字式：“凡在咨、谕、照会、令等文，其折面之咨、谕等字及折内职务、人名各字，均比叙事字约大一倍，在呈文，则一律相等。”⑧叙事中这样的设置凸显和明确了人员和职务的内容，呈文中名字和职务一律相等的规定则体现了民主平等的原则。文式：“勿论何项公文不限页数，随文而止。”⑨字式：“除首尾职名人名及叙事中应行另提勿论外，其叙事终了处，即紧接此谕、此咨等字样。”⑩全新的规定废除了封建社会专有的抬头制度，使得公文在行文过程中更加简洁明确，让公文字句更加连贯可读，民主平等思想的注入也使无上崇高的君主专权被彻底颠覆。

3.等级称谓。“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆，本非特殊之阶级，何取非分之名称？查前清官厅，视官等之高下，有大人、老爷等名称，受之者渐增，施之者失体，义无取焉。光复之后，闻中央、地方各官厅，漫不加察，仍沿用旧称，殊为共和政治之玷，嗣后各官厅人员相咸称以官职，民间普遍称呼‘先生，曰‘君，不得开沿前官厅恶称。”{11}自此，南京临时政府明确了官署职员是人民的公仆，坚定地提出对称呼习惯的改革，“大人”、“老爷”这类词就此退出历史舞台，彻底将民主共和思想贯彻施行。

4.盖印署名。公文都需盖印章签名，并署年月日，机关印信和长官签名，二者缺一不可。且不论官职高低，无论行文方向，一概署全名。不但权限责任落实到具体的官员，而且取缔了封建社会上级签字只签姓的陋习。同时南京临时政府还考虑到民众，“人民行用于公署职员之呈文，得免其盖印”{12}，使得公文运行更加变通实用。

5.记时。南京临时政府采用民国纪元，舍弃阴历变为阳历。公元1912年1月1日为中华民国元年正月初一。“一便于记忆，二进于世界大同，三预算年度减少岁闰麻烦。”{13}这段话清楚地展现了孙中山先生废除帝王纪年的原因，民国纪元对所有中国人来说都有着特殊的意义，它凝结着所有革命者的血汗和努力，标志着中国崭新的开始和全新的面貌

南京临时政府公文程式的改革带来了行政效率的提升，使中华民国的文书工作面貌焕然一新。但由于当时时局不稳，仓促颁布的政策仍存在缺陷，文书工作虽对比封建时期已有了巨大的进步，但却没有产生明显的成效，文书工作制度在影响力上远大于实效。可是，南京临时政府也正胜在将民主共和思想成功地融入到政务系统当中，顺应历史潮流的发展，在孙中山的领导下，不断推进文书工作制度的革新，为整个民国文书工作制度定下了基调，也为后世文书工作提供了有力的思想准备。

注释：

①辛白.公文程式杂议.秘书之友，1985（1）：26-27.

②杨璐.民国政府时期的公文程式.山西档案，2004（5）：28-30.

③王芹.民国公文程式演变的内在规律.秘书，2009（12）：18-20.

④⑥{12}务部咨行各部及通令所公文程式.临时政府公报，1912-01-03（2）.

⑤中国第二历史档案馆.民国时期文书工作和档案工作资料选编，档案出版社，1987：10.

⑦江宁巡警厅质询内务部行用公文程式往复函件.临时政府公报，1912-03-13（37）.

⑧⑨內务部拟定公文用折及封套式样答各部暨各都督文.临时政府公报，1912-02-27（23）.

⑩{11}令内务部通知各官署革除前清官厅称呼文.临时政府公报，1912-03-02（27）.

{13}中华民国史事纪要编辑委员会.中华民国史事纪要·中华民国元年一月至六月.中华民国史料研究中心，1986：5.

参考文献：

[1]黄昆源.略论南京临时政府时的公文改革[J].中南民族学院学报，1992（2）.

[2]李章程.南京临时政府时期的行政创制与文书工作的革新[J].临沂大学学报，2013（4）.

[3]楚晨梅，牛红颜.南京临时政府文书档案工作改革[J].史志鉴研究，2006（7）.

[4]王芹.民国档案事业发展的内在因素[J].秘书学通讯，2008（5）.

[5]沈蕾.民国时期公文程式研究[M].上海：上海世界图书出版社，2014.

[6]王芹.民国公文程式演变的内在规律[J].秘书，2009（12）.

[7]胡元德.古代公文文体流变述论[D].南京：南京师范大学，2006.

[8]侯吉永.南京临时政府档案中的公文纸式及程式变革述论[J].山西档案，2009（3）.