我国固体废物环境管理形势及展望

文 刘建国

我国固体废物环境管理形势及展望

文 刘建国

在我国这样一个城乡差别、地域差别显著的发展中大国，固体废物环境管理必须因地制宜，区别对待，动态改进。

固体废物是一类特殊的污染物，同时具有污染源、污染汇和二次资源的多重属性，其环境管理是我国环境污染防治、循环经济建设和清洁生产推动的共同任务，也是我国新时期以改善环境质量为根本目的的环境保护工作的重要内容。

《固体废物污染环境防治法》对我国固体废物的环境管理体系作出了明确规定，《循环经济促进法》《清洁生产促进法》也涉及较多的固体废物环境管理要求。国务院相继出台的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》分别从国家大气、水、土壤污染防治需求角度，对固体废物的环境管理工作作出了具体部署。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上对我国普遍推行垃圾分类制度发出了总攻动员令。最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对危险废物非法排放、倾倒和处置等违法犯罪行为形成了巨大威慑。国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》，明确将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期，对我国废弃电子电器产品、报废汽车等产品类废物的环境管理提供了重要的制度保障。我国固体废物环境管理已经步入良性发展的快车道。

整体而言，我国固体废物环境管理已经取得了较大成绩。固体废物环境管理的法规制度标准体系基本建立，环境监管的智能化、信息化、实时化能力持续加强，重点固体废物如城市生活垃圾和危险废物的规范化管理和无害化处理水平不断提高，主要固体废物处理与利用的专业化、市场化模式基本成熟，为我国环境污染防治和环境质量改善做出了重大贡献。但是，我们必须清醒地看到，我国固体废物环境管理还存在较多薄弱环节，还需要进一步夯实基础，补齐短板，消除隐患，解决难题，切实服务于环境质量改善这一根本目标的实现。

目前固体废物环境管理还是偏重于排放标准管理，导致固体废物处理与利用中污染转移、污染扩散、污染延伸现象较为严重。

建立统一的固体废物产生量核算方法及基础信息数据库

目前我国固体废物产生量数据获取有多种方式：一是过磅称重，行业主管部门汇总统计，如城市生活垃圾清运量；二是企业申报，环保部门汇总统计，如工业危险废物、工业固体废物产生量；三是专家根据生产、消费规模或人口估算，如电子废物、餐厨垃圾、农村生活垃圾、农业固体废物产生量；四是污染源普查，2007年我国进行了第一次全国污染源普查，2017年正式开始第二次全国污染源普查。

不同统计方式得到的固体废物产生量数据差距较大。如第一次全国污染源普查得到的2007年工业固体废物产生量为38.52亿吨，而同年环境统计公报发布的工业固体废物产生量仅为17.6亿吨，相差一倍以上；2014年环境统计公报公布的工业危险废物产生量为3633.5万吨，而专家根据工业固体废物产生量中危险废物的合理比例估算的工业危险废物产生量超过9000万吨，相差更是超过两倍。城市生活垃圾清运量数据相对可靠，但由于广大村镇产生的生活垃圾并未包括在内，我国生活垃圾总体产生量依然缺乏准确数据。作为农业大国，我国农业固体废物产生量无疑是巨大的，每年都要成为热门话题的秸秆露天焚烧现象就是间接证明，但不同专家估算的数据之间差距动辄以十亿吨计。

固体废物产生量的底数不清，处理去向统计数据的科学性和可靠性自然也会大打折扣，覆盖全国、包含各类固体废物的“减量化、资源化、无害化”的绩效评估就无从谈起，固体废物环境管理顶层设计就成了空中楼阁，固体废物处理与利用对环境质量改善作出的巨大贡献也难以客观呈现。因此，建立统一的固体废物产生量核算方法及包含产生量、特性和处理去向等内容的基础信息数据库，尤其是摸清固体废物产生量底数，是严格监管、精准治废的重要基础。

2016年6月5日，第45个“世界环境日”，位于杭州天子岭（垃圾填埋场）静脉小镇中国垃圾与文化博物馆内的杭州图书馆环保分馆建成开馆。这家由杭州市环境集团与杭州图书馆联手创办的全球首个建在垃圾山上的环保主题图书馆面积约1000平方米，配置以环保及天文地理、日常生活类为主的图书10万余册，其中部分图书来源于热心市民和环保人士的众筹捐赠。CNSphoto供图

完善固体废物环境管理法规制度标准体系

《固体废物污染环境防治法》是我国固体废物环境管理最重要的依据，1995年颁布以来已经过4次修订，最近一次修订于2016年11月17日通过。但是，修订后的《固体废物污染环境防治法》除了对农膜回收、畜禽粪便处理、秸秆禁烧提出原则性要求外，对农业固体废物管理的部门归属依然未做规定，农业固体废物究竟由哪个部门管理、依据什么管理、如何管理依然是空白。《固体废物污染环境防治法》对农村生活垃圾，仅提出其污染防治的具体办法由地方性法规规定，使得大多数地方农村生活垃圾管理实际上处于无法可依、无人该管的境地。

由于历史的原因，我国不同固体废物由不同部门主管，涉及固体废物管理的部门主要有环境保护部、国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部、工业和信息化部、商务部、农业部、卫生部、公安部、供销合作总社、海关总署等。即使是同一固体废物，若采用不同方法处理，或在不同处理与利用环节，主管部门也不一样。这种“九龙治水”的管理模式降低了固体废物治理效率，加大了环境监管的难度。

包装废物是我国生活垃圾中增长速度最快的部分，在消耗大量资源的同时也加重了环境污染。从国际经验来看，解决包装废物污染环境问题最有效的办法是通过专门立法在源头限制过度包装，强制使用适度包装、绿色包装和再生包装，推行生产者责任延伸制度，建立规范的收集、处理与再生利用设施。但是我国尚无专门针对包装废物管理的法规，处理成本外部化致使过度包装愈演愈烈。废弃电子电器产品管理也在一定程度上存在类似问题。

危险废物处理方面最具争议的一项规定是：具有毒性的危险废物处理后的产物仍然是危险废物，除非处理产物满足专用污染控制标准。此项规定具有合理性，原因是某些危险废物的危害特性不会因得到某种处理而消除，如含重金属危险废物固化稳定化之后，重金属的危害特性并未消除，只是被限制在一定范围之内。但是，毒性危险废物数量众多，特性各异，不同处理技术对污染物的效果也各不相同，应该全面完整地理解和应用“危害特性是否消除”这一判定原则。如含毒性有机物的危险废物采用高温热处理，或者是含重金属的危险废物采用同步分离回收重金属的高温热处理，因毒性有机物在高温下得到焚毁去除，重金属因得到分离回收，炉渣中基本不含有毒性有机物，重金属含量也显著降低，可以认为其危害特性已经基本消除，炉渣就没有必要再按照危险废物管理。含油污泥、抗生素菌渣、生活垃圾焚烧飞灰等危险废物产生量较大，危害特性相对较为明确，但受制于上述规定，处置技术选择面临较大困境。一刀切的规定会阻碍更为先进、更为彻底的处理技术的推广应用。

强化固体废物全过程管理和风险管理

固体废物首先是污染源，对环境可能的污染贯穿于其从产生、收集、运输、贮存、处理到最终处置和综合利用的整个生命周期过程中，污染形式包括水、大气和土壤污染以及生态破坏，因此固体废物环境管理是对固体废物全生命周期的污染控制，即具有全过程管理的特点。由于固体废物复杂多变的特性，处理与利用工艺流程通常较长，环境监管上容易出现漏洞。某些固体废物本身对环境的危害较小，但在处理处置或资源能源回收过程中可能产生较大的环境影响，如从电子线路板中回收稀贵金属；一些固体废物的资源化产品在使用中也可能带来长期的负面环境影响，如重金属含量较高的污泥堆肥土地利用。孤立来看，某些固体废物处理单项技术具有一定优势，但是从固体废物处理与利用全链条来看，则不一定最优，可能存在“压下葫芦起了瓢”的问题。更进一步来看，许多固体废物是水、大气、土壤污染治理中污染物分离富集的产物，即污染“汇”，如污水处理厂污泥、河道清淤底泥、烟气净化残渣、开挖出来的严重污染土壤等。这些固体废物的处理与利用必须以系统思维实现全局优化，否则就会出现“逆向污染控制”问题，即将历经多重环节、付出很大代价才富集到相对稳定的少量固体废物中的污染物重新释放到水、大气和土壤等环境介质中，不但无助于环境质量改善，反而会增加污染物排放。

同时，固体废物来源广泛，种类繁多，可能含有的污染物质和有毒有害物质不胜枚举，特性迥异，不可能采用类似于水污染、大气污染物排放的有限标准加以管理，需要根据不同固体废物的特性，以环境风险最小化为目标进行管理，即具有风险管理的特点。但是，目前固体废物环境管理还是偏重于排放标准管理，导致固体废物处理与利用中可能出现排放口监测达标，但污染物在达到排放口之前实际上已经以某种形式排放到了环境当中，或者稀释于资源化产品当中的现象，即发生污染转移、污染扩散或污染延伸。另外一方面，风险管理与全过程管理相辅相成，密不可分，单纯依赖排放标准管理，就难以实现全过程污染物减排的目标。例如我国生活垃圾填埋渗滤液处理的排放标准较为苛刻，造成渗滤液处理技术路线单一化且流程过长，企业高度依赖成本高昂的膜分离技术才能勉强实现污染物排放达标，但处理过程资源能源消耗过大、各环节污染物可能泄漏、膜浓缩液难以处理等问题的存在，大大降低了严格的污染物排放标准的预期减排效益，反而增大了渗滤液处理的环境风险。

在实践中，如果不考虑我国各地不同的经济社会发展水平，不能够循序渐进，一味地高标准严要求，就会造成固体废物处理设施建设“要么满分，要么零分”的僵局。

因地制宜循序渐进推动固体废物环境管理

固体废物环境管理是一个渐进改善的过程，即“没有最好，只有更好”。尤其是在我们这样一个城乡之间、地域之间经济社会发展水平不平衡的发展中大国，固体废物环境管理必须因地制宜，区别对待，动态改进。

以生活垃圾处理为例，在北京、上海、广州、深圳、苏州等经济社会高度发达的城市，生活垃圾环境管理应该优先考虑环境安全保障，注重微量有毒有害污染物的严格控制；在我国大部分城市区域，应该优先考虑区域环境质量改善，重点放在控制生活垃圾对水、大气和土壤环境的污染，在此基础上加强微量有毒有害污染物的控制；在西部小城市及广大村镇地区，应该优先考虑环境卫生条件提升，首先解决生活垃圾随意堆放、无控处理导致的蚊蝇孳生、疾病传播、尘土飞扬、四处冒烟和视觉污染等问题，然后逐步实现规范化管理和无害化处置。当然村镇在生活垃圾处理技术选择时，应该尽可能选择可兼顾环境卫生、环境质量和环境安全要求的可控技术，严禁采用环境安全风险极大的露天焚烧或简易焚烧方法处理固体废物。在实践中，如果不考虑我国各地不同的经济社会发展水平，不能够循序渐进，一味地高标准严要求，就会造成固体废物处理设施建设“要么满分，要么零分”的僵局。由于达不到高标准严要求，一些地方无法建设或干脆不建固体废物处理设施，甚至对固体废物放任自流，最终损害的还是区域环境质量及居民身体健康。

再如污水处理厂污泥处理方面，北京市城市排水集团有限责任公司总经理杨向平指出污泥处理的技术发展优先序：“填埋肯定比乱扔好，但是得找到场地；焚烧肯定比填埋好，但是得治理好烟气；土地利用肯定比焚烧好，但是得严格管理”，可谓一语中的。不坚持求真务实，循序渐进，鼓吹能够有“吃干榨尽”“零排放”的技术来一劳永逸地解决复杂的固体废物处理与利用问题，实际上不过是“移花接木”“瞒天过海”，不但解决不了问题，反而扰乱了先进成熟技术应用的市场环境与舆论环境。

随着我国经济社会发展模式的逐渐转变和生态环境保护工作的扎实推进，天变蓝、水变清、土变净的美丽中国终会成为现实，但我们在生产、生活中不可能不产生固体废物，而且随着生产方式、生活水平的变化，固体废物的种类、特性也会发生相应的变化，必须持续不断地创新，开发更为先进、更为高效、更为环境友好的固体废物处理与利用技术。

总之，由于固体废物种类繁多，特性复杂，牵涉面广，处理和利用环节多流程长，其环境管理本身具有艰巨性和持久性，是世界各国，包括环境问题整体上已经得到较好解决的发达国家所面临的共同挑战。我国固体废物环境管理已经取得较大成绩，但是无疑也还存在较多问题，有的是历史积留问题，有的是新形势下产生的新问题。我们应该认识到，作为一个发展中国家，这些问题都是在发展中产生的问题，只能通过更好的发展来解决，也一定能够通过更好的发展来解决。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，为破解固体废物环境管理难题指出了清晰的方向，提供了科学的指引。在上述五大发展理念指引下，固体废物环境管理大有可为，一定可以取得更大的成绩，为显著改善环境质量、全面建成小康社会作出更大的贡献。

（作者系清华大学环境学院教授、博士生导师、固体废物处理与环境安全教育部重点实验室副主任。）