快递违法占道，无奈还是无解

■郑 智

3月28日，国家邮政局发布《2016年中国快递发展指数报告》。报告显示，我国快递业务量规模继续稳居世界首位，在全球占比超过四成，对世界快递业务量增长的贡献率达60%。快递日均处理量达到8571万件，最高日处理量超过2.5亿件。在快递业上演“速度与激情”的背后，“快递占道严重，人行道被淹”“快递爆仓，占道分拣现象频增”“快递车辆堵门，居民出入困难”等快递违法占用公共空间的新闻报道不绝于耳。

那么，公共空间被非法占用侵占了谁的权益，违反了哪些法律法规，如何科学治理……一系列现实问题摆在了政府、企业和百姓面前。

公共空间：每个人都有使用权，但不能影响别人使用

“公共空间，通常是指那些在日常生活和社会生活中，居民都可以使用的公共产权的空间或场所，既包括室外空间，也包括一些室内空间。”中国政法大学公共事业管理系主任、教授詹承豫指出，公共空间的主要特征是空间的公共性，这体现为两个方面，一方面是公共空间通常会有一定的公共服务功能，比如街道、公园、绿地、小区公共健身场地等；另一方面是公共空间通常不具备排他性，就是所有人都可以使用，个人很难限制别人去使用公共空间。

“每个人都有使用权，但同时，不能影响别人使用。”国家行政学院教授汪玉凯对公共空间的解释更强调其使用的范围和“度”。一旦被“过度”使用或者长期占用，就侵害了公民的公共利益。

中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙也同意上述观点，公共空间的权属不明确，它属于全体公民，谁都可以使用。对公共空间的使用，普通百姓依据自然规则，也就是通过长期约定俗成的方式临时使用，但快递行业派送工作作为一种商业行为，当它长期占用公共空间时，自然规则就被打破，就需要设立新的规则加以规范。

随着公民素质提升和城市规划的科学发展，人们的公共空间意识越来越强。以往一些影响居民生活品质的路边摆摊、城市垃圾、违规建筑等都被逐渐清理和拆除，城市环境规划越来越科学合理，这样，快递业违法占道的行为就显得特别“刺眼”。“这一问题如果长期得不到解决，首先会引起市民不满，甚至可能造成冲突，激发矛盾。其次，对市容市貌、城市交通、城市管理等影响严重。同时，由于公共空间资源相对有限，如果不合理统筹规划使用，也会给快递行业的发展带来瓶颈。”毛寿龙分析指出。

快递违法占用公共空间：仅是罚款远远不够

近年来，北京、大连、扬州等城市针对快递业露天分拣、违法占道等现象都陆续出台了地方性的快递服务管理办法，严禁快递业非法占用公共空间的行为，一旦违法，将处以一定数额罚款。

“快递违法使用公共空间具体违反的法律法规还将根据占用的公共空间特征及占用性质而有不同细分。”詹承豫介绍，比如占用盲道、人行道、机动车道等行为违反了道路交通安全法、城市道路管理条例等，占用小区公共空间搭建快递收发点等行为违反了物权法、城乡规划法、物业管理条例等，占用绿化带、造成市容环境卫生问题等违反了城市绿化条例、城市市容和环境卫生管理条例等，占用了消防通道或造成安全隐患等违反了突发事件应对法、消防法等等。但由于监管难度大等各种客观因素，上述法律法规对快递非法使用公共空间的管理效果尚不理想。

对于快递公司非法占道等行为，罚款作为一种常见的治理手段，并没有从根本上杜绝违规占道经营行为，而快递公司也有自己的苦衷。全峰快递集团副总裁戴长征在接受本报记者采访时表示，快递订单量井喷，快递企业竞争加剧，客户时效需求较高，快递企业对末端“最后一公里”派送严格的考核机制等等，导致快递员在争分夺秒之间必定会争取最大的效益，这就促使快递员占用公共空间的行为发生。另一方面，核心城市、核心区域的核心功能较为明显，空间成本过高、可利用空间较少等客观因素，很大程度上导致快递员对公共空间的被动占用。

全峰快递公司北京市石景山区分公司快递员小周的亲身经历也验证了戴长征的说法。“平均每天分拨到石景山区的快递有2000件左右，在‘双十一’等特殊时间更能达到2700件左右，随着城市规划改造，在市内能容纳这样大量分拣工作的场所越来越少，仅仅去年一年，我们由于原仓库所在地拆迁就搬了两次家。”小周向记者介绍，在石景山区，适合快递分拣的仓库和平房资源越来越少，成本也越来越高，很多新进企业和小规模企业根本没有独自负担分拣仓库的能力和资源，只能在不太繁华的路边、相对隐蔽的空地等公共空间进行分拣、派送，与执法人员“打游击”。

新生事物与城市管理发展不均衡：共同破解“城市空间尴尬症”

随着电子商务时代的到来，快递行业已然具有民生服务性质，是人们日常生活中不可或缺的一部分，但先前的城市与社区基础设施规划和建设过程中，大多没有考虑到这一现实需求的变化，没有专属的空间资源用来服务快递行业，没有专门的规划来引导整合“各自为战”的快递企业。因此，表面上看似快递行业违规占道，实际上是新生事物与城市管理发展不平衡导致的“城市空间尴尬症”。

对此，詹承豫认为，要解决这个问题，从短期看，一方面要引导快递业内部要加强管理，自主规范快递收发行为，明确哪些公共空间不能占用，尤其是明显违法或者有极大安全隐患的占用行为必须严肃处理；另一方面加强快递与单位收发室、社区物业管理部门的合作，进行有序的快递收发，提高收发效率，降低空间占用需求。从长期看，一方面要明确相关法律规范，加强法律法规修订工作，对于电子商务、现代物流等引发的新问题进行明确的界定和规范；另一方面要积极完善现代城市的规划和公共基础设施建设，要充分考虑到经济和社会的发展需求，对新经济、新业态给公共基础设施带来的影响作出充分的考虑和设计，从根本上避免违规占用公共空间现象。

“进一步加强公共空间资源和私人空间资源的整合是重要的解决途径。”毛寿龙认为，首先快递公司可以寻求市场合作，比如现在出现的一些市中心的快递派送工作与房屋中介门面合作，利用房屋中介的私人空间作为快递收取中转站，优化私人空间资源。另外，加强市场与政府的合作，政府将城市物流列入城市规划方案中，对城市公共空间统一规划使用，把闲置的公共空间资源利用起来，设置城市物流中心、中转站等，为快递行业提供短泊、共享、高速、优质的服务。

正如专家建议，当下，快递行业与高校、社区、物业等多方合作的模式已经初步开展起来，收效明显。“现在，我们在末端派送时和部分社区物业合作，租用一些分拣操作空间。通过自提网点、菜鸟驿站、自提柜等共享方式高效利用公共空间。在一些校园，校方专门划分、建设了指定的操作区域及快件提取区域，很大程度上缓解和减少了占用公共空间的可能性。此外，我们还同一些城市的物业协会合作，专门共建指定的操作区域等完成和实现指定专门操作区域。”戴长征介绍。

就此，记者走访了北京市石景山区远洋山水、西城区郦城、朝阳区珠江帝景等小区以及北京大学、清华大学、人民大学、中国传媒大学等高校发现，多数小区都已在物业服务中心设立快递代收点，并与多家快递公司合作，引入快递自提柜，多数大学也都设立了有专人负责的快递发放处，有效治理了快递分发占道乱象。远洋物业服务中心客服部张经理向记者介绍，接下来，他们将重点通过合理规划、专人监督等方式治理小区内快递和送餐车辆短泊停放问题。

（本文发表于2017年4月10日《检察日报》第1版）