我国环境公益诉讼的功能定位与实践探索

周继业*

我国环境公益诉讼的功能定位与实践探索

周继业*

在环境公益诉讼制度推进过程中，处理好环境公益诉讼与环境行政执法二者之间的关系，直接影响到未来环境公益诉讼制度在环境保护中的职能发挥，因此有必要深入研究。在分析当前环境公益诉讼现实困境的基础上，环境公益诉讼在环境公共利益保护体系中的定位只能是环境执法的补强或补充，而不应是前置程序。进一步构建和完善以环境执法为主、环境公益诉讼为辅的法律制度体系，建立健全环境公共利益的多元化保护机制，是促进生态文明建设、强化环境公共利益保护的必然要求。

环境公益诉讼 行政执法 功能

党的十八大以来，党中央把生态文明建设摆上更加重要的战略地位。 “建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”1参见党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。生态文明建设是一个全面系统的工程，需要包括立法、行政、司法机关以及全社会共同努力。为适应生态文明建设需要，近年来，环境公益诉讼在我国逐步开展。2012年修订的《民事诉讼法》第55条、2014年修订的《环境保护法》第58条从立法层面确立了我国的民事公益诉讼制度。随着实践的发展，环境公益诉讼范围已经扩展到行政公益诉讼领域，并与民事公益诉讼一起成为预防环境污染、修复受损环境、维护社会公共利益的重要手段。在环境公益诉讼积极推进、深入发展的同时，实践中也存在一些亟待厘清的问题，其中一个重要的问题是，与同样负有环境公共利益保护职责和监督管理职能的环境行政执法相比较，环境公益诉讼在环境保护法治体系内居于何种位置，处于何种关系，二者如何分工合作、协调配合，才能有效形成提升生态文明建设的整体合力。这个问题直接关系到未来环境公益诉讼制度在环境保护中的职能发挥，因此有必要深入研究。

一、司法权性质与行政化职责的矛盾：环境公益诉讼的现实困境

实践层面，我国环境公益诉讼发展过程中，环境公共利益保护司法权行使以及作用发挥在一定程度上超越了司法权对错判断的性质，而兼具了一定的行政权性质。如对环境修复的特殊关照、对原告诉讼请求的审查修改、对原被告达成和解的否决权力，等等。环境公益诉讼中司法权力“行政化”的设置导致审判实践中产生了一些问题和矛盾。

（一）环境公益诉讼中损害赔偿资金的所有权与使用权分离的矛盾

环境污染损害赔偿一般包括三个部分，即环境损害修复费用、期间功能损失费用和应急损害处置费用。除应急损害处置费用应当给予实施应急损害处置的相关政府、环境保护职能部门，用于抵偿应急处置费用以外，环境公益诉讼中环境损害修复费用、期间功能损失费用归属于谁，以及如何分配、如何使用等，均缺乏明确、具体的法律规定，实践中做法不一，也引发了较大争议。实践中，环境修复是一个较为复杂的过程，被告即环境污染者往往不具备修复的专业能力和组织能力；原告虽享有起诉权，但其诉讼中的法律地位只是利益受损的社会公众的诉讼代表人而不是直接的权利主体，对环境公益资金没有受益、支配、使用的权利，且原告对公益资金的使用需要承担巨大的道德风险和“假公济私”的负面社会评价。人民法院和检察院对损害赔偿资金的使用负有一定的监督管理职责，如修复方案审定、验收、资金管理和合理使用，但作为司法机关的身份特点，人民法院和检察院显然也不能直接占有、使用该项资金。与此同时，在环境公益诉讼中，环境执法机关也承担一定的环境修复工作。如最高人民法院、民政部、环境保护部2014年12月26日发布的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第6条规定，人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境，可以委托第三方修复生态环境，必要时也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境。但环境执法机关职权的行使是基于行政职责而非法院的生效判决，也就是说其并非环境公益诉讼判决中的被告，环境修复工作的开展与否不受法院生效判决所制约。这就决定了环境执法机关无权直接支配公益诉讼中的损害赔偿资金。这种困境导致环境公益诉讼中损害赔偿资金往往处于闲置状态，也在很大程度上制约了环境公益诉讼的实际效果。环境损害赔偿资金的所有权与使用权分离的矛盾，客观上要求进一步合理调适司法机关与环境执法机关的关系，确保损害资金得到合理、妥善使用，使受损环境得到及时修复，社会公共利益得以切实维护和保障。

（二）环境民事公益诉讼中损害赔偿的填补性与惩罚性并存的矛盾

环境民事公益诉讼主体、程序、审理原则虽有一定的特殊性，但仍然属于民事侵权赔偿诉讼范畴。一般侵权损害赔偿原则为填平性即全部赔偿原则，侵权人承担赔偿责任的大小应当以行为所造成的实际损失为依据，全部予以赔偿。填补性赔偿的前提是受损的利益大小在填补前是确定的。而环境公益诉讼中，遭受损害的环境利益大小基于环境科学的局限性和损害发生的复杂性，其损害结果和损害修复程度难以精准确定，无法直接具体量化为受损环境利益的大小。如目前司法实践中，环境损害鉴定评估中对环境修复所需费用因为难以精确计算，较为普遍地采用虚拟治理成本法计算污染修复费用，即根据正常处理被倾倒污染物的成本，乘以相应的倍数。这一本应是辅助性的计算方法反而“无奈”地成了主流的计算方法。由于存在一定的倍数区间，倍数选择的大小使得虚拟成本计算方法得出的损害修复数额往往差异较大。同时，根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。由此可见，人民法院可以在一定程度上对环境公益诉讼被告适用惩罚性赔偿，突破了普通侵权损害赔偿中损失多少、赔偿多少的原则性限制。

（三）环境公益诉讼中责令恢复原状与行政执法中责令恢复的矛盾

恢复原状是侵权责任承担的主要形式之一，也是环境公益诉讼中被告损害环境公共利益承担责任的主要方式之一。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。从环境执法情况来看，我国《水污染防治法》第76条、第80条、第83条等规定，造成水污染的，相关环境保护职能部门可以责令限期采取治理措施，消除污染。我国《固体废物污染防治法》第85条规定，造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。环境行政执法中责令恢复原状的行政职权与环境公益诉讼中责令恢复原状的司法职权在适用领域、启动条件方面如何区别以及如何定位等，相关法律并未作出明确规定，造成实践中两者职责权限的模糊。

二、环境执法的有益补强：环境公益诉讼的定位

作为社会各界最为关注的环保热点之一，环境公益诉讼承载了治理环境污染、维护公众环境权益的众多希冀，甚至有相当一部分期望环境公益诉讼成为环境保护法治体系的“主角”。但考察域内外环境保护实践，这种希冀其实是环境公益诉讼不能承受之重，也是不应承受之职。作为现代社会的典型公共问题，环境问题往往具有多样性、系统性、综合性、动态性、科技性、复杂性、不确定性等特点。对现代环境问题的治理，主要直接依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而不是司法权力。2参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期。在环境公共利益保护体系中，环境公益诉讼的定位只能是环境执法的补强或补充，而不应是前置程序。这是因为：

（一）司法权力的性质阻碍环境公益诉讼成为环境公共利益保护的主要方式

行政权一向被视为公共利益的主要代表，其基本任务就是保护公共利益，实现公共政策。我国《环境保护法》第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第10条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。环境行政权作为一种管理权，具有积极、主动的特性，无疑应当在环境公共利益保护中承担主要职责。司法权作为一种判断权所必须具有的中立性、被动性，决定其无法承担环境公共利益保护的主要职责。

（二）司法机关能力的有限性制约环境公益诉讼成为环境公共利益保护的主要力量

环境保护具有高度的专业性、科学性和技术性，需要强大的机制保障和组织协调。环境保护行政机关所拥有的专业能力、人才技术以及可以调动的资源等均远非司法机关可比，无疑应当在环境公共利益保护中起到主导作用。以江苏为例，全省法院虽然开始施行环境保护刑事、民事、行政“三审合一”模式，成立专门的审判组织开展环境资源集中化审判工作，包括江苏省高级人民法院在内的部分法院专门设立了环境资源审判庭，审判力量的专业化、职业化建设逐步增强。但总体来看，全省专门从事环境资源审判工作的法官人数在法官队伍总量中的占比较低，与环境行政执法队伍相比，人力资源和技术装备也存在不小的差距，加上司法权的特殊性质，决定了司法机关不可能成为环境公共利益保护的主要力量。

（三）域外环境法治的实践表明环境公益诉讼无法成为环境公共利益保护的优先选项

环境公益诉讼是20世纪70年代源于美国的一种新的诉讼形态。美国环境法中的公益诉讼即公民诉讼，是指公民可以依法对违法排放污染物者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求违法排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失；督促联邦环保局和各州履行其法定职责，加强环境管理。依照德国的法律，当公民或者法人认为自己环境权益受到侵害时，首先应当向地方政府承担环境保护职能的部门提出申请，要求行政机关作出处理，如果当事人对政府相关职能部门的调查处理结果不服，可以提起不作为诉讼或者撤销之诉。无论英美法系还是大陆法系国家，只有政府环境行政执法机制失灵后，才有环境公益诉讼或者环境民事诉讼发挥作用的空间。

三、不可或缺的救济途径：环境公益诉讼的功能

强调环境公共利益保护体系中环境公益诉讼作为环境执法的补强或补充的定位，并不意味着环境公益诉讼只是环境执法的附属。作为一种独立的救济制度，环境公益诉讼在维护环境公共利益、监督环境行政执法、提高全民环保意识、促进经济社会健康发展等方面具有独特的功能。

（一）环境执法的有力监督

司法权对行政权的有效监督是行政权力正确行使的重要保障。当环境利益与其他利益发生冲突时，行政机关往往会对不同类型的利益进行权衡，实践中为了追求经济发展而忽视环境利益的现象并不鲜见，环境行政执法缺位、不到位甚至滥用职权等时有发生。“当环境监管职能部门的权力偏离公共行政的方向时, 若没有强有力的外部监督力量对其加以矫正, 那就必然会损害公共利益。”3王树义等：《论我国环境治理的权力结构》，载《法制与社会发展》2016年第3期。在我国环境形势依然严峻，环境执法不尽如人意的现状下，通过环境公益诉讼，特别是环境行政公益诉讼，有利于促进行政机关依法行政，从而监督、促进行政机关更为合理、更加积极地依法履行环境公共利益保护职责。

（二）重大利益的公平救济

环境司法中主体地位的平等性、对抗性和程序的公开性等方面的优势，可以使案件得到更加公平审慎的审理、更加公正合理的裁决。因此，在一些涉及重大环境公共利益的案件中，通过环境公益诉讼追究污染者损害责任，更有利于平衡各种利益，平等保护各方权益，妥善解决矛盾纠纷。同时，通过环境公益诉讼，公开追究污染者的损害赔偿责任，可以塑造环境保护的行为规则，宣示环境保护的法律、政策，帮助企业、社会公众切实树立起环保理念，提高环境保护的意识和能力。

（三）公众参与的重要途径

环境公益诉讼是社会公众参与环境保护，行使环境保护法确定的获取环境信息、参与环境决策和实施环境监督等环境权利的重要途径和有效载体。“生态环境保护领域的价值多元性、利益冲突性和科学技术性决定了环境法律问题的破解必须建立在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上。与此相适应，一系列渗透平等、信任、理解、包容、尊重、合作诸要素的程序性配置应得以构建并逐步细化。”4王灿发：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，载《中国法学》2014年第3期。2014 年修订的《环境保护法》正式确立了我国环境保护公众参与法律的制度。通过民间环境保护社会组织参与环境公益诉讼的公开审理、环境修复方案的公示和征求意见，可以弥补环境保护中公众参与范围和方式的局限，使得公众参与得到最大限度的落实。

四、完善环境保护治理体系：环境公共利益保护制度展望

进一步构建和完善以环境执法为主、环境公益诉讼为辅的法律制度体系，实现对环境公共利益的多元化保护机制，是促进生态文明建设、强化环境公共利益保护的必然要求。

（一）完善环境公益诉讼赔偿金监管制度

当务之急，需要尽快建立、完善环境公益诉讼损害赔偿资金使用监管制度。从合理使用、专款专用、强化监管出发，推动政府设立财政专户，该专户不列入财政预算，仅作为特别费用收支专项用于环境修复和支持环境公益诉讼等。在资金的具体使用中，遵循公开透明原则，尊重环境执法行政职能部门的专业能力，保障社会公众知情、建议的权利，强化司法机关审核监督的权利。如，江苏省徐州市中级人民法院在推动建立徐州市环境保护公益金制度方面作出了积极探索，该院向市政府提议设立环境保护公益金专项账户的建议被采纳、实施，该市已就规范公益金使用、管理等问题，向市人大常委会提交《徐州市环境保护公益金管理条例》立法项目建议报告，最大限度促进公益金制度落到实处。同时，应当进一步探索建立、完善环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿制度，细化惩罚性赔偿实施细则。

（二）完善环境行政执法制度

进一步明确和加强环境行政执法的职责权限，确保环境执法充分发挥应有的职能作用，全面维护环境公共利益。一是扩大行政处罚范围，将环境损害期间功能损失、环境修复费用纳入行政处罚权中，实现环境行政执法对污染者追责权力的完整性；二是从立法层面进一步明确环境行政执法中责令污染者恢复受损环境原状的职权范围；三是在环境行政执法中树立恢复性执法理念，改变环保行政执法机关对污染环境行为侧重于处罚和惩戒，而忽视责令污染企业承担环境修复责任的现状。

（三）完善行政公益诉讼制度

最高人民检察院于2015年出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，其中最大的亮点是，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”。 环境行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护等领域“违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织”。“环保头号监管者”已经被纳入被告范畴。在该制度实施过程中，笔者认为，一方面，检察机关提起环境公益诉讼，应当以环境行政公益诉讼为主，充分发挥对行政机关执法行为的监督、督促作用；另一方面，从立法层面积极探索个人、社会组织等提起环境行政公益诉讼制度，丰富对环境执法工作的监督层次和范围。

（四）完善生态环境损害赔偿制度

环境损害具有不可逆转性、难以估算性、恢复成本高等特点，纯粹的环境损害赔偿或者固守“以最终裁判文书作为救济依据”的观点对于普遍存在的“边诉讼、边污染”的状况无法制约，对当事人、对社会公共利益是一种典型的“迟到的非效率正义”。5龚海南：《环境保护禁止令制度的构建》，载《人民司法》2015年第1期。实践中，环境行政执法机关、司法机关应认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，积极探索建立损害担责、追责体制机制，健全公共生态环境损害赔偿制度。做好省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的研究、准备工作，厘清环境执法、环境民事公益诉讼、省级政府生态环境损害赔偿诉讼的区别和联系，形成生态损害赔偿责任追究制度的有机衔接，从而最大限度地预防、惩治环境污染行为。

我国环境公益诉讼制度尚处于起步阶段，其发展完善需要多方努力，更需要一个实践探索过程，我们应该理性看待和分析环境公益诉讼制度存在的问题，从制度和操作层面继续完善该项制度，让环境公益诉讼制度在推进美丽中国建设中发挥其应有作用。

［学科编辑：沈定成 责任编辑：王 艳］

In the advancement of the environmental public interest litigation system, whether the relationship between the public interest litigation and the administrative law enforcement is correctly dealt with has a direct influence on the real effects of the future implementation of this system in the cause of environmental protection. Therefore, this issue is worthy of due academic efforts. On the basis of analyzing the difficulties faced by the environmental public interest litigation, this paper argues that in the environmental public interest protection system, the litigation can only supplement or strengthen the environmental law enforcement rather than serving as the procedure preceding it. It is necessary to build and improve the environmental legal system in which the administrative law enforcement plays a major role and the public interest litigation plays a supplementary role, as well as building a multiple system for the protection of the environmental public interest. These systems are both absolutely required by the need to promote the ecological progress and strengthen the environmental public interest protection.

environmental public interest litigation; administrative law enforcement; function

*江苏省高级人民法院党组副书记、副院长，一级高级法官，中国法治现代化研究院特邀研究员。