党政主导下的地方法治评估实践研究——以湖北法治评估模式为例

郭川阳 徐汉明*

党政主导下的地方法治评估实践研究
——以湖北法治评估模式为例

郭川阳 徐汉明*

法治评估在法治建设中发挥着重大作用。地方党政主导下的以工作考核为导向的法治评估属于特殊类型的法治评估，不应以理论意义的法治评估典型范式来完全否定，党政主导下的地方法治评估实施困境，为理论界研究地方法治评估提供了一个新思路。地方法治评估的完善路径在于，理论研究应支持解决法治评估实践问题，回应地方法治评估实践可能形成“法治割据”的质疑，重点解决法治评估实践困境的理论问题，研究培养法治评估人才的可行路径，培育独立第三方实施法治评估的生成环境。

法治评估 指标体系 理想模式 绩效考核

习近平同志强调“党和法治的关系是法治建设的核心问题”，“处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。这一论断指明了全面从严治党与全面依法治国之间的辩证统一关系。全面从严治党是全面依法治国的根本要求，全面依法治国为全面从严治党提供制度保障，二者相辅相成。全面依法治国的成效需要科学严谨的评估。国内法治评估理论研究与实践探索在党的十八大以来特别是十八届三中、四中全会之后呈现“法治思想风暴”之势，法治指数、法治建设指标体系、法治评估方法等理论研究成果丰富，“法治实践学派”1钱弘道：《中国法治实践学派的兴起与使命》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2013年第5期。“法治评估学”2钱弘道、王朝霞：《论中国法治评估的转型》，载《中国社会科学》2015年第5期。“法学会法治评估专业研究会”3参见孔令泉、楼杰科：《浙江成立全国首个法治评估专业研究会》，载《民主与法制时报》2015年12月26日。等应运而生，《中国法治发展报告》《中国法律发展报告》《中国法治政府评估报告》4中国社会科学院法学研究所自2003年起每年发布《中国法治发展报告》，中国人民大学自2007年起每年发布《中国法律发展报告》，中国政法大学法治政府研究院自2013年起每年发布《中国法治政府评估报告》，展现了法治评估实证研究成果。等各类法治评估报告的出炉对法治中国建设进程产生着积极影响。由党政主导5本文所称“党政主导”指广义上的上层建筑的“政府”，不是狭义上的行政机关。或支持的法治评估实践为法治评估理论研究提供了丰富的素材，法治评估进入了理论研究与地方实践的“盛世”。然而，从当前研究成果来看，几乎一致的声音是对党政主导下的法治评估持否定态度。其主要观点是：政府以工作绩效考核为目的的法治评估是“既当裁判员又当运动员”，“自己搭台自己唱戏”，没有社会公众参与，缺乏中立性，评估结果不可信。还有的学者从评估的方法、指标设计、利益动机等方面提出否定性意见。6法治评估代表性研究主要包括钱弘道、戈含锋、王朝霞等：《法治评估及其中国应用》，载《中国社会科学》2012年第4期；张保生、郑飞：《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》，载《法制与社会发展》2013年第6期；付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，载《中国社会科学》2014年第11期；朱景文：《论法治评估的类型化》，载《中国社会科学》2015年第7期；孟涛：《论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角》，载《法学家》2015年第3期。而党政主导下的以绩效考核为目的的法治评估探索与实践则呈现蓬勃发展之势，与理论界之否定立场渐行渐远。实践是检验真理的唯一标准。地方党政主导的法治建设绩效考核到底是否属于法治评估的范畴？如果回答是肯定的，那么党政主导的法治评估制度的局限性在哪里，又如何完善之？这需要理论界以法治评估参与者、建设者、推动者的视角，主动与实务界互动合作，秉持问题导向的立场，对真实的法治评估实例进行深入调查，客观评价，准确判断，由表及里地得出正确的结论。笔者对目前法治评估实践考察发现，无论是香港法治指数、7戴耀廷：《香港的法治指数》，载《环球法律评论》2007年第6期。余杭法治指数，8钱弘道：《余杭法治指数的实验》，载《中国司法》2008年第9期。还是上海法治评估实例、9姚颉靖、彭辉：《上海法治评估的实证分析》，载《行政法学研究》2015年第2期。四川省依法行政第三方评估实例10韩旭、钟凯：《地方法治量化评估若干理论与实践问题研究——以S省依法行政第三方评估为例》，载《河南大学学报》（社会科学版）2016年第2期。等，从质性上看其都属于第三方评估。而在省际区域内全面开展法治建设绩效考核的省份为数不多；尽管江苏、四川等省率先发布了法治建设指标体系，但有关法治建设评估标准及考核模式等后续配套工作并未跟上一并启动运行；即便已经实施法治建设绩效考核的省份，如安徽11尹军：《关于法治安徽建设指标体系和考核标准的实证研究——以安徽省政府法治建设（法制宣传）目标管理绩效考核为例》，载《中国司法》2014年第8期。等地，其仅仅是对法治政府或者法治宣传等领域法治建设的绩效考核，而开展综合性、全局性的法治建设绩效考核尚未在省际区域内形成规模，国内可供研究的范例更少。直至2015年，湖北在全省范围内建立并实施全面的综合性的法治建设绩效考核制度，为理论研究提供了一种新类型模式。本文试以湖北省法治建设绩效考核（简称“湖北模式”），以法治评估理论研究的“理想模式”12“理想模式”系笔者综合主要理论研究成果对国内法治评估的建议提出的一种假想，用以指代。做参照，对地方法治评估的实践与困惑进行分析，为理论界、实务界研究地方法治评估提供一种新思路。

一、党政主导下的地方法治建设绩效考核模式类型分析

党的十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，十八届四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系”。十八届三中全会从顶层设计上提出了构建科学的法治建设指标体系和考核标准的目标，十八届四中全会又作出了开展领导班子和领导干部法治建设绩效考核的工作部署。此后，全国各地加快了以党政主导的法治建设指标体系及考核制度、评价标准与结果应用的探索和实践。13中央国家机关层面，除了司法部开展的法治创建考核外，无综合性、全国性的法治考核或者评估。那么，这种模式是否属于法治评估的范畴？主流观点认为这是不证自明的命题，有的学者将其归类为法治建设评估，14参见前引6 ，孟涛文。有的学者将其归类为公共行政管理理论中的法治评估，15钱弘道、杜维超：《法治评估模式辨异》，载《法学研究》2015年第6期。有的学者将其归类为法治评估中的“工作绩效评估”，16参见前引6 ，付子堂、张善根文。等等。这些研究的共同取向与着力点在于质疑、批判甚至否定这类评估方式，试图从各自视角提出建构法治评估的“理想模式”。但观察分析这些质疑、批判乃至否定的声音，其并未合乎逻辑的理性论证、科学划分，以一定质的规定性标准将这类考核归入法治评估范畴。这从一定层面成为对“理想模式”特点、“湖北模式”特点以及“湖北模式”类型分析的缘起，笔者试展开以下讨论。

（一）“理想模式”特点

1. 评估主体完全独立

“理想模式”系借鉴世界正义工程（WJP）法治指数、香港法治指数等做法，由独立第三方主要是非政府组织实施评估。独立第三方对法治的理解更全面、更深入、更具专业性，有专门的评估人员、更加科学的评估方法和技术，能够保证评估结果的客观与公正。17汪全胜：《法治评估主体的模式探析》，载《法治研究》2015年第2期。法治评估的主体是评估的发起者、实施者和结果承担者，由独立第三方来组织实施法治评估，完全摆脱政府的影响；评估结果与社会公众的感受一致，在社会中树立公信力，形成权威性，可以从源头上保证其评估的中立性。

2.评估对象涵盖广泛

“理想模式”将一个区域内与法治相关的所有人和事均纳入评估范围，不仅包括地方党委的依法执政、人大的科学立法与监督、政府的依法行政、司法机关的公正司法，还包括所有的社会组织及公众的守法，其涵盖了法治可以运行的所有领域。相对意义而言，只有评估对象越全面，才能越接近本地区法治运行的真实状态。

3.评估指标系统完整

“理想模式”的评估指标是由法治评估主体通过对法治的理解和本地区法治的具体情况，采用多种方法反复比较、排序、探讨、筛选而确定的法治指标及其权重，有的甚至要长期探讨才能确定。评估指标符合法治的基本原则，涵盖法治的基本要素，与本地区法治建设实践相符，并形成逻辑严密、内容自洽的完整指标体系，且保持稳定性，横向与纵向均具有可比性。

4.评估方法多样性

“理想模式”按照确定的评估指标选取一定数量的样本，综合运用均分法、德尔菲法、层次分析法等定量评估方法和专家评价等定性评估方法确定指标权重，通过采集法律数据、专家问卷、一般公众调查、面对面深度访谈、个案调查等方式收集数据，按照一定的评估规则，借助评估软件计算等方式，对一个地区实施法治评估。

5.评估结果公开可检验

“理想模式”下，法治评估的数据和结果应当公开，评估报告不仅能客观真实地反映一个地区法治的基本特征和主要内容，与社会公众对该地区的评价基本保持一致，还可以被复核检验，即用相同的评估指标、评估方法，对该地区实施评估，可以得出基本相同的评估结果。18张德淼：《法治评估的实践反思与理论建构——以中国法治评估指标体系的本土化建设为进路》，载《法学评论》2016年第1期。

“理想模式”的建构作为法治评估的一种理论范式，在观察、监测、评价、反思、矫正党政主导下法治建设绩效考核实践场域中的诸多错综复杂的现象方面，尤其是对背离法治建设规律的一些非理性或扭曲现象，无疑具有“清醒剂”的作用，对党政主导下的法治建设绩效考核模式科学建构方面的影响也是毋庸置疑的。

（二）“湖北模式”特点

伴随“法治评估思想风暴”的兴起，湖北率先出台了系列推进法治建设的制度措施，委托中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心、中国法学会法治研究基地和湖北法治发展战略研究院起草了《法治湖北建设指标体系》和《法治湖北建设考评办法》专家建议稿，形成了法治建设绩效考核制度框架、指标体系、运行机制，19自2010年起，特别是湖北省第十次党代会提出建设法治湖北以来，该省开始了法治建设实践路径，出台了系列推进法治建设的制度措施，欲将“文本中的法治”推向为“行动中的法治”。2013年，该省委托高校和科研机构起草了《法治湖北建设指标体系》和《法治湖北建设考评办法》专家建议稿，形成了法治建设绩效考核制度的初步设想。党的十八届四中全会后，湖北省委决定建立领导班子和领导干部法治建设绩效考核制度，2015年1月在全国率先出台党内规范性文件以确立该项制度，并于当年开始在全省范围内实施。初步建立起了法治建设绩效考核的“湖北模式”。该模式具有以下特点。

1.考核主体与考核实施主体特定

“湖北模式”中，法治建设绩效考核的主体是中共湖北省委。从管理学的角度，工作绩效考核是以具有领导关系或者隶属关系为基础，按照一定的标准，采取科学的方法，对下级完成既定目标任务或者要求进行衡量与测评的管理方法。20赵君、廖建桥、文鹏：《绩效考核目的的维度与影响效果》，载《中南财经政法大学学报》2013年第1期。就法治建设绩效考核制度而言，考核主体只能是地方党委。党的十八届四中全会指出：“必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”地方党委作为本地落实全面推进依法治国的责任主体，负有领导、推动本地法治建设职责，对本地下级党委（党组）履行法治建设职责考核具有合宪性、合法性及正当性。考核实施主体作为贯彻落实考核主体有关法治建设绩效考核的预设目标、实施路径及其实现状况的责任主体，其正当理由在于层级组织体系运行的规范性必然秉赋给地方党委相关职能部门，其职能的不可移转性、程序运行的不可失范性增加了地方党委作为考核主体的权重。相对于区域的省（自治区、直辖市）而言，其职能的规定性、统一性要求省级党委必须肩负起领导、统筹、协调推进省域内的法治建设责任，创新推动法治建设的决策、执行、监督（考核评价）的运行机制，按照问题导向、精简机构、整合职能、协同创新的思路，设置相应的领导小组及其办公室，与省级政法委员会合署，破解机构林立、考核多头等难题，将依法行政考核、普法依法治理考核等统一纳入法治建设绩效考核之内，作为政绩考核评价的重中之重，使长期以来“以GDP论英雄”的评价模式转变为按照“四个全面”考核的科学评价模式。21湖北省将地方党政领导班子政绩考核按照“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”建构政绩考核指标体系，其中“全面依法治国”指标根据法治建设绩效考核结果按比例计入。

2.考核对象仅限于省辖内层级公权力机关领导集体及其成员的推进法治建设绩效

执政党提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”； 习近平同志强调“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”。管理学“木桶理论”揭示最短的那块木板决定木桶蓄水的容量大小，启示法治建设绩效考核必须抓住“关键少数”不放。为此，湖北省把贯彻中央高层决策与当地实际结合，创造性地将省内“各级党政机关的领导班子和领导干部”纳入考核范围，旨在压实领导干部的法治建设责任，增强“关键少数”在推进法治建设中的表率、示范、凝聚、担当的效应。

3.考核指标导向的“波浪式”效应

法治建设指标体系是法治建设内生性发展与外生性建构的有机统一，其年度法治建设考核指标的确定，是法治建设年度进程与法治建设预设性目标的阶段性与整体性的有机统一。中国特色社会主义法治建设及其实践表明，其域外法治模式及其评估机制全盘移植借鉴是难能奏效的；而运用“少数人主观评价样本”22徐汉明：《论法治建设指标体系的特性与功能》，载《法学评论》2016年第1期。作为第三方评估推动党政主导下的法治建设及其评估，或者一步跨越法治现代化，也是缺乏国情、社情、民情基础及法治文化本土资源的。唯有采取渐进式推进法治建设和“增量式”23“增量式”系法治湖北建设绩效考核的一个特点，即每年确定一定数量的可以完成的考核指标，次年再增加新的考核指标，以此推进法治建设不断向前的考核方式。法治评估方法，才可能产生推进法治建设的“波浪式”效应。为此，湖北省在制定法治考核指标及评估过程中，采取根据法治建设预设总目标、法治建设指标体系，每年有计划有序衔接性地确定若干个考核指标。凭借这样年复一年、锲而不舍、循序渐进的“工匠精神”，使法治建设指标体系的实施状况做到“根根柱子落地”，既破解了法治建设的诸多难题，24法治建设实践中存在法治建设喊口号现象以及法治建设发展不平衡、上热下冷等难题，阻碍了法治建设进程。又一步步地接近和实现构筑“法治大厦”的目标。

4.考核方式简便易行

法治建设考核方式作为法治建设的实施机制，其法律实施机制创新的驱动力、中国式“善治”的助推器、中国法学新型学术流派的蕴育体、中国特色法治评估体系话语表达的新声音25参见前引22 ，徐汉明文。的作用是有目共睹的。而法治建设绩效考核方式的便利性、可操作性及其规范性是该模式能被考核主体、社会组织及公众认同及支持的关键。“湖北模式”简便易行的启示在于：一是必须吸收、借鉴和采用管理学中绩效考核的通常做法，观照到各种考核关系的协调平衡，删繁就简，比如被考核对象的自我检查总结，由考核主体检查抽查及评价，尽可能减少环节，防止增设层级，增加被考核对象的过重负担，防止法治建设的悖论效应。二是注意增加法治建设牵头单位平时考核评价，作为考核实施主体的考核权重，防止和避免年终重复考核、突击考核、烦琐考核、疲于应付的现象，增强法治建设绩效考核的实效。三是对于难以准确掌握的职能指标完成情况的考核，注意听取多个省级职能部门根据工作职责提供的相关数据，作为对被考核对象的考核内容。比如考核“党政机关及其工作人员依法执行人民法院生效裁判的情况”，则由省高级人民法院提供具体的案件数据，既保证考核指标数据来源的可靠性、准确性，增强对考核对象考核评价的可信度，又不额外增加考核成本。四是注意吸取内部民主测评意见和社会公众评价意见。结合被考核对象年终考核召开干部民主测评大会，党政主要负责人对履行法治建设职责情况进行述职，参会人员对领导班子和领导干部无记名评价，将所得出的民主测评分值作为对被考核对象评价的客观依据之一；针对社会公众对法治建设的认知度、满意度、支持度难以准确掌握的状况，湖北委托省统计局开展调查，将社会公众对法治建设成效的满意度主观评价纳入计分标准中。

5.考核结果的实用导向

法治建设绩效考核结果应用是破解众多考核模式“破窗效应”难题的重大创新。唯有考核结果被实际运用，才会产生法治考核“指挥棒”的效应。考察“湖北模式”的考核结果应用，其特点主要表现在：一是设置救济程序，即被考核对象若对考核结果有异议，可以在一定时间内提出复核申请，由考核主体根据核实情况答复。这既能纠正和防止考核实施主体因多种因素导致信息不对称而对考核对象作出不恰当、不公允的评价，又有利于保护考核对象推进法治建设的积极性。二是按照“四个全面”战略布局设置政绩考核指标，将考核结果纳入党政领导班子政绩考核指标体系，将法治建设绩效考核结果按此比例计入总分，从考核评价模式层面实现了考核评价导向的转型，使之科学化与体系化。三是明确考核结果作为领导干部选拔任用的重要依据，将同等条件下法治素养高、依法办事能力强的领导干部作为优先提拔的硬指标，并建立领导干部的法治考核档案，形成了教育、培养、使用、选拔执掌经济社会文化事务、行政执法、司法、法律监督大权领导干部的科学管理机制和选人用人、激励约束公平公正的导向。四是将考核结果在全省范围内通报，增强考核结果的公开性、严肃性及其权威性。

“湖北模式”作为学者视域下的“自我考核”模式，其最大特点在于凸显法治建设主体“自觉式”“自我加压式”推动法治建设，其考核评价的制度模式及运行机制的优势是不能忽略的，对其理论上的证成自不待言。而相对于“世界正义工程法治指数”模式，抑或有的学者所推崇的“理想模式”，由第三方评估所获取的“少数人样本”对党政主导下考核模式运行存在的若干弊端矫正意见这种外生性制约力量，仍然需要通过转化为政府内生性自觉行动所形成的“增量式”的法治建设绩效考核。相对于党政主导下的法治评估“波浪式”发展的状况而言，这种“少数人样本”的影响力难以避免，经济学视域内通常发生的“边际效用递减”26“边际效用递减”是经济学中的一个概念，指在一定时间内，随着同一个消费者对某种消费品使用量的增加，同一消费品产生的效用则在减少。是客观存在的。

（三）“湖北模式”评析

从前文分析来看，以法治评估理论为基础，“湖北模式”与法治评估的“理想模式”在各个方面均表现出差异性，如下表所示。

内容 “理想模式” “湖北模式” 异同度评估主体 独立第三方，主要是非政府组织 政府 完全不同评估对象 一个地区整体法治状况 公权力机关、人民团体领导班子和领导干部法治建设绩效 “湖北模式”评估对象特定明确评估指标 逻辑严密、系统完整的体系 根据法治建设目标确定考核指标 “湖北模式”总体目标与实施增量目标结合评估方法 方法多样，侧重点是公众的意见，强调扁平性“湖北模式”方法强调规范性与层级性结合评估结果 与公众评价一致性，可检验 上级评价为主，公众评价为辅，不当评价的救济性方法多样，侧重点是职权机关自我评价与上级评价“湖北模式”强调一体性、实用性与自我加压结合

可以看出，与法治评估的“理想模式”差异很大，似乎“湖北模式”不能被归入法治评估的范畴。细分析发现，“湖北模式”实际上具有法治评估的结构，除了评估主体不同外，其在评估对象、评估指标、评估方法、评估结果方面更像一个“理想模式微缩版”的法治评估。结构相似并不能说明其就属于法治评估的范畴，还需要从质性方面阐释。

1.“湖北模式”体现了法治评估的功能

理论研究一般认为，法治评估的主要功能是依据评价指标对一个地方的法治进程、法治现状进行准确的描述，揭示存在的问题，引导实现法治目标。比如中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心课题组研究认为，法治建设指标体系具有法律实施机制创新的驱动力、中国式“善治”的助推器、中国法学新型学术流派的蕴育体、中国特色法治评估体系话语表达的新声音等功能。27前引22 ，徐汉明文。从“湖北模式”实施两年的效果来看，基本达到了制度设计的目标，即基本掌握全省法治建设的实际状态，能够发现某些方面的优势，找出存在的短板和不足，同时为第二年部署法治建设工作提供依据，基本体现了法治评估的主要功能。

2.“湖北模式”体现了法治评估的目标要求

法治评估主要目的是对一个地区法治运行的整体状态进行评价。比如立法方面，“地方立法是否符合国家法的精神，是否能够引领本地经济社会发展，国家法律和地方性法规、规章是否得到有效实施，与民族习惯、乡规民约的衔接是否顺畅”等，是一种站在第三方的角度进行的评价。 “湖北模式”将考核对象范围确定为党政机关的领导班子和领导干部，其观察、跟踪、预警、评价、矫正基于领导班子和领导干部推动法治建设的全过程、全环节，使法治建设处于动态的评估监督与推进之中。仍以立法方面为例，对“地方立法是否符合国家法的精神”的评价，从考核的角度需要转换为“所有地方性立法是否依法报上级机关备案”这一指标的设定及考核。这个指标实际上隐含了这样一个过程：地方立法应当报上级机关备案，由上级机关对地方性立法进行合法性审查；同样，“是否能够引领本地经济社会发展”则需要转换为“是否制定了地方立法规划与年度计划”的指标设定及考核，而地方立法规划一般需要经过征求公众意见、人民代表大会审议等严格程序才能获得通过，设定“立法规划”指标并进行考核则可以实现这个目标。虽然“湖北模式”与“理想模式”的视角不同，但两者的目标要求一致，无论是推行“湖北模式”还是建构“理想模式”，检验其功效的基本标准在于能否准确掌握本地区法治运行的实际状况，是否有利于助推法治建设。

3.“湖北模式”吸收了法治评估的理论内核

理论是实践的先导。同理，法治湖北建设绩效考核指标体系设计、考核模式的构建等均贯穿了法治评估的理论与方法。法治指标体系和考核标准是检验法律制度制定、实施、监督成效的配套制度安排。28徐汉明、林必恒、张孜仪：《论法治建设指标体系和考核标准的科学构建》，载《法制与社会发展》2014年第1期。其理论范式的核心要素是法治建设指标体系及其评估模式的遵循与先导。考量其理论核心要素不仅在于构建范畴体系、逻辑结构等，而且在于其理论价值的逻辑力量，集中体现在其具有协调平衡利益冲突、提供修复受损秩序的载体、优化法治资源配置、搭建创新制度安排的平台、实现公平正义的重要渠道的价值功能。29参见前引28 ，徐汉明、林必恒、张孜仪文。这种价值功能的作用在于，引导法治指标体系的设计者、评估实施主体自觉地遵循这些理念原则，使法治指标体系符合体现其理论的模型、结构体系，将这些理论价值“内嵌”于法治指标体系及其评估方法的结构之中，使之形成具有体系结构的科学性，反映法治建设规律性，体现中国法治建设本土的特色性、民族性、时代性特点的法治建设指标体系及评估模式。比如，对于法治政府指标体系及其对依法行政的考核评价，“湖北模式”就“深入推进行政审批制度改革”层面，把“清理取消非行政许可事项审批、精简审批程序、新设行政许可审查、相对集中行政许可改革试点、建立政府权力清单和责任清单动态管理制度、推进商事制度改革、完善行政执法程序、推进行政综合执法改革、加大对行政权力监督制约”等纳入指标体系和考核评价的重中之重，并且按照“整体推进方案化、目标任务项目化、实施主体责任化、成效考核指标化、落实时间节点化”30中国法学会法治研究基地课题组承担“湖北省法治政府建设实施纲要（2016—2020）”课题提出“五化”实施方案被采纳。的要求，建立“纵到底、横到边”加快建成法治政府的“五化评价”新机制。对于考核评价建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，防止政府及其工作人员权力滥用，有效监督和防范行政机关及其工作人员在行政活动、行政执法活动中越位、错位、不到位等情形；对于发挥政府有效管理服务，协调、平衡经济社会发展中各利益主体的利益冲突，调解社会矛盾，防止和减少社会对抗，增进人民福祉，创造安定和谐文明的社会环境，既具有现实的针对性、急迫性，又充分体现了法治政府指标体系及评价模式的理论逻辑力量。

综上所述，党政主导下的法治建设绩效考核属于法治评估的范畴，是一种非典型、微型版式的特殊质性法治评估范式。鉴于作为区域公权力机关的党委政府是评估的唯一主体，其评估质性仍属于层级机关纵向单边式的评估范式，其主要目的是推动法治建设工作，最终目的是推进本地法治建设，实现治理体系和治理能力现代化，那么理论研究就不能强行附加这种类型评估所不能承载的某些功能。31前引15 ，钱弘道、杜维超文。虽然不能回应社会公众对“中立性”的质疑，但在内部考核中，考核主体对所有被考核对象应保持客观中立的立场。

二、党政主导下地方法治评估的现实困境

党政主导下的法治评估主要是部分省（自治区、直辖市）开展的法治政府评估、司法部开展的法治创建评估以及法院系统开展的法官绩效考核等。这些评估实际属于法治评估的某一项，也可以称为专项评估。“湖北模式”系党政主导下的全面性、综合性的地方法治评估，与“理想模式”全面系统评估的理念一致，具有一定可比性。“湖北模式”并非完美无缺，其进入实施评估的第二年，有关评估方式、指标内容仍作了重大修改。其实施中面临诸多困境，尚需要理论界深入研究。

（一）评估对象难确定

确定评估对象是“湖北模式”实施遇到的第一个问题。从定义的角度来说，对党政领导班子和领导干部法治建设绩效考核，其对象应当是党政领导班子和领导干部推进法治建设的实绩和成效，但哪些可以作为考核对象难以确定。从一个省的角度来说，有地市级党政领导班子和省级单位的领导班子。地市级领导班子可以确定就是地市级党委，省级单位的领导班子应该是省级单位的党组（党委）。但在一个省内，省级单位众多，有近200个，既有省直机关，也有中央垂直管理的单位，还有省直单位所属的二级、三级单位。中央垂直管理的单位情况更复杂，有的以属地管理为主，有的以上级党组织管理为主，有的完全不受当地的管理。从法治评估的角度来说，应当将一个行政区域内所有党政机关列入评估范围，但以工作绩效考核为目标的法治评估，被列为考核对象的单位应当具有上下级关系或者隶属关系，如何确定是个两难选择。另一个问题是领导干部考核范围的确定。虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》对领导干部进行了明确界定，但其范围很宽，不仅包括党政机关的领导成员，还包括其内设机构的领导成员，更包括参照公务员法管理的党委和政府直属事业单位、人民团体及其内设机构领导成员。是否有必要将上述领导干部全部纳入考核范围？还是只考核一个或者数个领导干部？确定评估对象，无论如何取舍都需要有充足的依据和理由。

（二）评估指标设计难度大

评估指标是法治评估的关键，也是难点，学者针对评估指标的研究也很深入，要求指标设计体现法治的要素、融入地方要素、体现法治的社会效果等。32参见前引6 ，付子堂、张善根文。在党政主导的地方法治评估中，通常需要的是“身兼数职”的工作考核指标，既能遵循法治的原则、实现法治的价值，又能推动本地法治的发展，还可以量化便于考核。这比“理想模式”的指标设计难度更甚，主要表现在：一是将法治建设目标转化为工作考核指标难。比如，以“推进以审判为中心的诉讼制度改革”为例，根据什么原理如何设计工作考核指标才能体现被评估对象是否落实该项工作、落实的成效如何将成为考评的难点。二是提出大量可以量化的客观性指标难。客观性指标可以直接反映某一客观事实，不易引发争议，但法治本身是一项具有价值判断的评估对象，若大量设置客观性指标并非易事，更何况还要符合工作考核的要求。学者批判的一些指标设置，比如“犯罪发生率”“律师数量”等，因不具有明确肯定的法治价值指引而应舍弃。又如，工作考核指标需设置“行政机关负责人出庭应诉比例”等指标，考核行政机关负责人出庭应诉比例既是落实法律的规定，又能够倒逼行政首长出庭应诉，一方面有助于提高行政首长的法治意识，另一方面又能促进该行政机关依法行政，具有多重功能，且效果明显。湖北将该内容作为考核指标后，根据省高级人民法院的数据统计和报告，行政机关负责人出庭应诉比例大幅提升，行政机关依法行政效果也有了明显改善。三是省级单位的考核指标设置难。市州考核指标因是综合性、整体性的考核，基本可以涵盖法治建设的各方面，考核指标相对容易设置，但省级单位考核指标较难设置。省级单位依法设立，每个单位职责均不一样，为了使考核具有针对性，理论上需要针对每个单位列明考核指标。立法、执法、司法机关等承担法治建设职责的单位考核指标相对容易设置，对于党委工作部门、群团组织等单位的考核指标则难以设置，如果设置不合理，就会出现法治建设职责任务重的单位领导班子和领导干部得分比一些党群部门还低的现象。

（三）评估权重难衡量

指标设计好之后，重点就是对各项指标设置权重，如果分为一级、二级甚至三级指标的，不仅要确定一级指标间的权重，还要确定一级之下的二级、三级每项指标的权重。对于权重设置的方法，理论上有均分法、德尔菲法、层次分析法、直接赋值法等。在实践操作上，如何运用这些方法来确定权重难以把握。理论研究认为，通过“均分法”对各项指标平均权重最简单，但无法体现各项指标之间的差异性，实践中没有采用。“德尔菲法”系通过多位专家在互不联系的情况下对各项指标赋权，多轮征询意见并逐渐达成一致而确定各项指标权重的方法。“层次分析法”是需要运用统计学知识和统计分析软件进行判断的一种方法，较德尔菲法难度更大。因其需要一定的专业知识，上述两种方法在第三方评估中有一定的运用，但“湖北模式”没有采用，而是用了“直接赋值法”，在制定评估标准时直接将各项指标权重标明。这种赋权模式虽然简单，但缺乏明确合理的理由。运用何种方法确定各项指标的权重是一个难题，权重分配是否科学合理、是否与本地实际相符又是另一个难题。

（四）主观评价科学实施难

地方党政主导的法治评估是一项工作绩效考核，包括完成法治建设的工作目标和工作效果两个方面。工作目标可以通过设立工作考核指标来评价，工作效果可以通过客观数据数值来判定，而主观评价由于评价主体的涉众性、主观偏好的参差不齐，加之判定标准难以统一，因而其可靠性、采信率难以确定。“湖北模式”设计主观评价模式有内部评价和外部评价两种。内部评价为党政机关内部的民主测评，参加民主测评的干部对本单位的领导班子和领导干部相对熟悉和了解，一般用无记名的方式进行。外部评价则采用委托省统计局第三方向社会公众随机抽样进行。这两种模式运行的结果时常出现被考核对象内部主观评价结果或外部主观评价结果与法治建设实际客观情况差异甚大，甚至造成被评价对象难以接受评价结果，挫伤其积极性的负面效果，这是一方面。另一方面，主观评价实施存在诸多困境，以委托第三方实施的外部主观评价为例，其存在“三难”现象：一是调查问卷设计难。一般来说，问卷越详细越能反映真实情况，但内容多了被访问的人就不愿意参加，普遍可以接受的问题数量是5—8个。如何设计好这个能够从侧面反映法治建设成效的调查问卷是个难题。二是收集有效评价难。无论是书面调查、电话调查、网络调查还是微信调查等，都需要有效的评价，现实中多数人不愿意接受类似调查访问。从湖北省统计局历年电话访问情况看，每10个电话中只有不到2个电话愿意接受访问。愿意接受访问的人对法治建设情况不一定了解，对法治建设情况了解的人不一定被随机抽中。三是样本比例确定难。一般来说，比例越大，调查的最终结果越接近整体平均值。但对于一个省数千万的常住人口，其中还有一半以上的农村人口，确定什么比例合适是个难题。比例越高，所需要的有效样本基数就越大，投入的时间和人力就更多。湖北省目前的有效样本比例暂时确定为万分之二左右，显然较低，但何种比例更合适、更符合湖北实际需要依据和理由。法治建设成效需要社会公众通过切身感受来评价，但如何科学设计调查问卷和准确实施问卷调查则牵出调查成本分摊、公共财政负担增大、社会热情支持度不确定等新的难题。

（五）专业评估人才缺乏

法治评估是一项专业性、技术性较强的工作，再完美的评估指标体系如果没有专业评估人员的实施，其效果也将大打折扣。从湖北实施的情况来看，党政机关内专业法治评估人才极度缺乏，影响了法治评估的效果。一是缺少精通法治评估理论与实践的人才，对本地区的法治建设整体状况把握不够，难以提出符合本地实际、指导本地法治建设的最优评估指标体系。二是缺乏基本掌握法治评估方法的人才。由于被考核对象多，考核时间短，部分考核工作人员甚至系临时从省直相关单位抽调，即便进行了培训，也无法在短时间内掌握法治评估的基本方法，在实施评估过程中既不能提出问题，又不能发现问题，严重影响了评估的效果。三是随着法治评估体系的规范化、程序化及成熟化，需要源源不断的志愿者服务的支撑，又带来社会组织培育、志愿者精神塑造、志愿群体法治文化建设面临跨越门槛的新难题。

上述问题既是湖北在实施法治评估中遇到的难题，也可能是今后其他地区会遇到的问题，这是党政主导下地方法治评估绕不开的实施困境，更是理论界研究地方法治评估实践的“窗口”。

三、党政主导下的地方法治评估完善路径

相对于其他法学研究领域来讲，法治评估属于新领域，无论理论研究还是实践操作都是在“摸着石头过河”。地方法治评估的“理想模式”与“湖北模式”分别是法治评估理论与实践的代表。“湖北模式”既是理论研究的“实验田”，又是法治建设的助推器，随着理论研究的深入和实施的广泛开展，二者相互融合程度会越来越高。实践问题理应成为理论研究的重点，政府也应当支持理论研究，才能相互促进，共同推进法治建设健康发展。

（一）未来地方法治评估模式的选项——“湖北模式”

地方法治评估主要包括非政府组织实施的典型意义的法治评估和党政主导下的特殊类型的法治评估两种类型。从法治评估发展的走向看，以“湖北模式”为代表的特殊类型的法治评估将可能是未来地方法治评估的主要形态。

1.“党政主导推进型”是我国现阶段法治建设的典型形态

我国法治发展道路主要有两种形式：一种是“党政主导推进型”的法治发展道路，主要是新中国成立以后通过移植国外的现代法律而形成的法治发展道路；另一种是我国数千年来形成的宗法礼制、乡规民约、自治公约等渐进型的法治发展道路。两种法治发展道路在我国同时存在，并以“党政主导推进型”为主。党政主导下的地方法治评估作为法治建设的重要组成部分，正在日益成为地方政府推进法治建设的抓手。“理想模式”的法治评估目前则主要由高校、科研机构等倡导推动，其公信力建立尚待时日。随着“党政主导推进型”法治评估模式功效释放及其影响力的辐射传递效应，“湖北模式”将可能成为省际法治评估模式创新竞争与博弈的一种参照系。

2.“湖北模式”简便易行可复制的特性，为其效应的对外溢出提供制度创设、模仿，成本省俭成为可能

“理想模式”的运行需要评估主体深入调研，对一个地方的法治状况有比较全面的准确掌握，并且需要严格按照法治评估理论确定评估指标、评估权重，建立符合该地方实情的全方位法治评估模型，采用多种量化方法收集数据、确定运算规则，最后得出评估结果，还要能通过复核检验。该模式评估的结果虽然面向社会公众，且追求公信力，但其选取“少数人样本”带来法治评估覆盖面的限制性、法治建设真实状况的不确定性因素难以有效排除，加之评估主体投入大量的人力、物力和时间所获取数据的有限性，难以保障其结果的客观性、全面性，这与其追求公信力的主观目标形成一个“悖论陷阱”现象。党政主导下的“湖北模式”，其评估特定对象的全覆盖，评估信息传导机制的健全与法治建设客观状况防止信息不对称的动员机制、协调机制、监督制约机制以及其他资源较为充足，而其评估所需要经费则纳入公共财政预算，评估的指标体现了法治评估理论的核心要素，遵循了法治评估的一般规律，并且实行灵活多样的评估方式，评估数据的获得既可以由相关职能部门提供，也可以通过向社会购买服务的方式采集，其评估运行具有强大的制度惯性，只要指标科学、方法得当，评估模式运行一般不会产生较大偏差，因而具有可复制性。

3.“湖北模式”满足法治评估对结果应用的些许期望

从不少已经发布的按照“理想模式”实施的评估报告来看，该类评估目前尚未形成一定的权威性。法治评估主要功能是客观描述法治现状、指出问题，但因其尚不具有权威性和影响力，所指出的问题期望能被各级政府采纳并加以改进的概率较小，其所发挥的推动法治建设的作用往往难以得到充分实现。“湖北模式”作为党政主导下的法治评估，其评估过程和结果具有一定的行政强制力，评估结果指出的问题如果得不到纠正，相关责任人将会依法依规依章被问责，甚至直接影响责任人的升迁进退。

（二）理论研究应支持解决法治评估实践问题

法治评估理论自国外引入之后，随着研究的深入和实践探索，逐渐生成了一套本土法治评估的理论体系，虽然目前尚未形成一致意见，但事实上已经中国化的法治评估理论，已有了丰富的符合国情的研究成果。法治评估的实践性很强，理论研究成果最重要的功能和价值在于将其转化为能够影响决策、影响实践的力量。当前，地方党政主导下的法治评估实践即将普遍展开，包括天津、广东、山西、河南、湖南、海南、安徽、广西、贵州、四川、甘肃等地已经准备实施。理论研究既需要加快对法治评估“理想模式”的再研究、再完善，同时也需要将目光转向以“湖北模式”为代表的法治评估实践，把解决法治实践问题作为理论研究的重要端口，将实践中形成的经验升华为理论，推进我国法治评估理论体系与实践模式的构建与发展。

1.回应地方法治评估实践可能形成“法治割据”的质疑

当前，由不同层级的政府制定的各类法治考核项目在全面开展，不仅有综合性的，还有行业性的，不仅有中央层面的，还有县市区的各类法治考核。有的学者将这种现象概括为 “法治评估割据”，指出“各级政府的‘法治割据’式的法治指数设计和推行将更容易导致法治评估统一化的丧失”。33侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，载《法律科学》2013年第5期。毫无疑问，以“湖北模式”为代表的地方法治评估实践推广将加速消除这一现象。法治评估需要构建统一化的实施路径，需要兼顾法治评估普遍性与地方特殊性的关系，使之相得益彰。

2.重点解决法治评估实践困境的理论问题

本文仅就“湖北模式”实施难题提供学界争鸣与回应。另外，理论界需要观照相关难题，比如通过相关理论范式研究，破解指标设计的数量、党内法规与国家法律在法治指标体系设计中的有效衔接等难题。“湖北模式”的法治评估实施迫切需要法治评估理论的支撑，没有理论的指导与检视，法治评估就会走样变形，甚至异化为地方政府装点门面的政绩，成为掩盖低水平法治的外衣，久而久之难免阻碍法治建设的进程。面向实践的理论研究，除了力戒高谈阔论、对策不对号、盲人摸象，秉持批判性思维外，更需要的是建设性思维，需要提供符合法治原则和精神、契合国情省情、现实可行的解决方案。

3.研究培养法治评估人才的可行路径

法治评估人才决定着法治评估的质量，没有高素质的人才支撑，科学的法治评估将是空中楼阁。这场史无前例建设宏大的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的生动场域，必定催生法治理论体系，催生新型法治评估学，锻造学科深度融合、协同创新的新型法治实践学派。这些将为法治评估理论研究提供明确的方向，获得源源不断的智识资源、鲜活的法治评估样本，为地方法治评估研究提供强有力的智力支持。而从法治评估实践先行，法治评估学科“跟进式”创建，到法治评估人才的产出，将是一个渐进的过程。普遍开展的地方法治评估急需大量的法治评估人才，需要解决专门人才供需矛盾，深入研究并提供既能解决当前人才“短板”，又能解决人才后续培养的路径。

（三）培育独立第三方实施法治评估的生成环境

法治建设不仅仅是地方政府的事情，更需要所有的社会组织和公民共同参与。独立第三方实施法治评估研究和实验的过程，也是推进法治建设的过程，其评估的数据更多来源于社会大众对当前法治状态的意见和看法，评估的结果更符合社会公众的感受，同时也是政府了解社会对法治建设成效评价的一个窗口。作为推进法治建设责任主体的政府，有必要也有义务培育独立第三方实施法治评估的生成环境。

1.制度支持

对于研究者来说，法治评估理论研究投入的是智识、时间和金钱，收获的是法治评估的理论与方法，研究的结果是政府采纳运用。法治评估理论研究通常需要长期的投入，从经济学的角度来讲，投资和收益不对等就无法持续，不能持续的研究投入，可能最后什么收获也没有。这就需要政府用法治思维和法治方式建立支持法治评估研究的制度，包括支持建立主要服务本地法治建设的法治智库，支持法治评估研究在辖区开展实验，建立法治评估研究基金，支持第三方独立自主地开展理论研究和实证调查，不受任何不当干扰等。推进法治评估的常态化与制度化，既可以保证评估的稳定有效开展，又是法治建设的应有之义。

2.项目委托

以绩效考核为特征的法治评估，除了内部工作目标考核外，对工作成效的评估可以委托第三方，由专业法治评估研究机构实施。第三方具有专业知识、专业评估人员和专业评估方法，评估结果更客观公正，公信力更高。同时，也可以考虑将工作绩效考核的指标、权重、考核方案委托第三方来提供，或者在政府决策前委托第三方提出审查意见等。通过项目委托的方式，既支持了法治评估理论研究，又能满足工作考核需要。

3.建立评估结果采纳机制

独立第三方实施的法治评估实践，一方面是检验法治评估理论研究成果，另一方面更希望评估的结果或者是提出的建议能获得政府决策层采纳，从而产生推进法治建设的效果。政府不应忽视理论研究的价值期望，应当建立一种评估结果采纳机制，按照规范程序审查第三方评估的过程、原始数据的采集、评估的结果等，确定是否采纳并用于决策。该机制既能鼓励第三方坚定法治评估理论研究的信心，又能打破政府推进法治建设落入“只缘身在此山中”的局限，充分发挥第三方法治评估在法治建设中的作用。

结 语

地方法治评估需要与地方法治建设同步。以“湖北模式”为代表的地方法治评估在当前地方法治建设中起着重要的推动作用。以“理想模式”为表征的法治评估理论研究指导、引领、完善着法治评估实践，为地方法治评估提供理论支撑。两种模式的法治评估相互促进与融合，共同推动法治建设进步，但同时也不应超越地方法治建设的实际。社会公众特别是领导干部的法治意识、法律素养一定程度上决定着法治建设的进程，这是一个相对缓慢的过程，如果与地方法治建设不同步，超出地方法治建设实际建立一套法治评估体系将会成为“海市蜃楼”。地方法治评估应当在坚持全面依法治国和全国法治统一的前提下，积极探索符合本地特点和实际的评估机制，充分发挥法治评估的功能作用，推进地方法治建设健康发展。

［学科编辑：方 乐 责任编辑：庞 昊］

The appraisal of the performance of rule of law plays a pivotal role in the development of rule of law. The appraisal of rule of law, which is administered by the local party committee and government and taken as an appraisal of the performance of local government, is a special type of evaluation, which cannot be simply dismissed as an appraisal lacking the impartiality that is theoretically defined by the typical paradigm of the appraisal of rule of law. The problems encountered by the party and government-led appraisal of the performance of rule of law in a certain region provide the academia with a new approach to the studies on the appraisal of regional rule of law. The key to improving the appraisal lies in the following aspects: in theoretical studies, we should target solving the problems in the practice of the appraisal of rule of law; answer the questions about the possibility of overlapping and even conflicting appraisals administered by different governmental organs; focus on the theoretical causes for the difficulties with the appraisal; explore a feasible approach to training talents for the appraisal; and cultivate the environment for the development of independent third-party appraisal.

rule of law evaluation; index system; ideal mode; performance evaluation

*郭川阳，中南财经政法大学博士研究生，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究人员；徐汉明，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任暨湖北法治发展战略研究院院长、教授、博士生导师，中国法学会法治研究基地负责人，国家“2011计划”·司法文明协同创新中心研究员，教育部社会治理法治建设创新团队首席专家。本文系国家社科基金2016年特别委托项目“社会治理法学原论”（16@ZH024）阶段性成果。