健全公共权力制约监督体系

江必新*

健全公共权力制约监督体系

江必新*

强化公共权力的制约和监督，既是法治中国建设的关键所在，也是党风廉政建设和反腐败斗争要解决的核心问题，更是推进国家治理现代化的重要途径。要健全公共权力制约监督体系，首先必须正确认识公共权力的二元属性，同时准确把握公共权力制约和监督的向度，要把防止权力不作为和慢作为、防止权力的膨胀、防止超越职权、防止权力的滥用、防止权力寻租、防止权力私用、防止权力侵权、防止权力独断、防止权力被俘获、防止权力被绑架等十个方面作为公共权力制约和监督的方向。在此基础上，从权力的科学分解和合理配置入手，改善权力结构和运行机制，进而拓宽制约监督公共权力的方式和渠道，并增强制约监督公共权力的科学性和有效性。唯有如此，才能从整体上健全公共权力制约监督体系。

公共权力 制约方式 监督体系 法治中国

党的十八大报告明确提出,要“健全权力运行制约和监督体系”。强化公共权力的制约和监督，既是法治中国建设的关键所在，也是党风廉政建设和反腐败斗争要解决的核心问题，更是推进国家治理现代化的重要途径。因此，健全公共权力制约监督体系，对于协调推进“四个全面”战略布局，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。

一、正确认识公共权力的性质

从本质上来说，权力就是驱使他人去做本来不会去做的事情的能力。权力可以相应地划分为存在并作用于私人领域的权力和存在并作用于公共领域的权力，即私权力和公权力。公权力是人类共同体组织以共同体的名义，代表共同体作出某种行为的能力或力量。公权力有不同的形式，其中主要有国家公权力、社会公权力和国际公权力。国家公权力是最主要、最基本的公权力，与其他公权力形式区别的主要特征在于，国家公权力的主体是拥有使用合法的国家强制力的垄断性权威的机构，它的影响力、支配力比其他任何主体的权力都更为强大。

公共权力作为一种独特的控制力、支配力和影响力，具有典型的二元属性。具体表现为七个方面：一是在理论上的民授性和实质上的独占性。公共权力在人民授出后，控制权力的手段就变得很有限，且很难立即收回来。当一个国家的宪法监督机制或授权机制不尽完善的时候，往往就会发生委托出去的权力失控的情况，这种权力在事实上就会变成一种独占性的权力。二是权力存在的客观性与权力执掌的主观性。任何一种权力都是一种实实在在的影响力、支配力，但掌握权力的人有局限性和主观性，导致权力有可能被滥用。三是权力表现形式的多样性与权力实质的统一性。权力的表现形式是多种多样的，但它的实质表现的就是一种支配力和影响力。四是有条件的正能量和无条件的副作用。权力需要引导、规范、监控才能发挥正能量，稍一放松，它就可能产生负能量。五是授权的有限性和自我扩张的无限性。任何公共权力都是限度的，但只要存在空间和可能性，它就可能膨胀和扩张。六是授权期望的纯洁性与实际运行的易腐蚀性。委托人与授权人都希望受托者公正、无私地行使权力，但权力在运行过程中通常会发生一些腐败现象，且权力越大越可能腐败，权力越绝对越容易腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。七是权力具有的不对称性和相互依赖性。权力主体的权力总是大于权力客体的权力，权力指令的发出者的主体与权力指令的接受者的客体之间的权力是不平衡的。同时权力主体与权力客体之间又是一种相互依赖的关系。

正是权力的这种二元属性决定了权力是一把双刃剑：一方面，权力是能够用来做好事的，民众之所以接受、承认、拥护和支持公共权力的存在，总是希望公共权力来为民众谋福祉，是希望它来维护民众的安全和社会秩序，维护民众的自由和利益。也就是说，孤立的个人是难以维护自己的权利和自由的，必须要有公权力来保护。另一方面，公权力具有易腐性、扩张性和滥用的可能性，如果不加以监控，就可能出问题，而且它的腐化倾向、扩张倾向是无条件的，它能够用来为民众做好事是有条件的。所以，既不能忽视公权力存在的必要性而落入无政府主义的窠臼，也不能忽视权力的制约与监督而导致权力滥用、权力腐化。最重要的是让公权力积极地去干事，去做有利于人民的事。

二、准确把握公共权力制约和监督的向度

公共权力制约和监督的向度，也就是公共权力制约和监督的方向，概括起来可以分为十个方面：

第一，防止权力不作为和慢作为。民众之所以承认、支持和拥护执行公权力的机关，就是因为希望权力能够给人民办事，希望按照人民的意愿来作为。无论从权力产生的逻辑来看，还是从实际情况来看，都应该把防止权力的不作为和慢作为放到更为重要的位置，要把防止渎职放在首位,每个岗位要有明确的职权和职责,用“义务”来规范公务人员和公权力机关必须履行的职责。

第二，防止权力的膨胀。这既可以通过法律规范来确定权力的范围和边界，也可以通过社会组织来转移一部分政府权力，还可以充分发挥市场机制的作用，压缩权力的空间，达到防止权力膨胀的目的。如十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起“决定性”作用，本质就是要通过深化改革来转移和减少政府的部分公共权力。

第三，防止超越职权。超越职权是指没有权力却行使了权力，或者行使了别人的权力、行使了其他部门的权力，超越了自己的权力边界和范围。政府部门和公职人员在行使公共权力时，必须坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”。

第四，防止权力的滥用。从法律层面说，超越职权和滥用职权是两个不同的概念，超越职权是设定了权力的边界，冒出一点就是超越；滥用职权是在权力范围之内的高下取舍。防止权力滥用主要是通过确定行使自由裁量权的基本原则，以及通过程序来规定、限制和控制自由裁量权的行使。

第五，防止权力寻租。权力行使存在着很多灰色地带，给权力寻租创造了有利和方便的条件，其中最大的一个问题就是授益性行政行为中间缺乏有效的法律监督机制防止权力寻租，这就需要在权力和利益之间建立起“隔离带”，并建立防止利益冲突的行为规则。只要有存在利益冲突的可能，就要建立相应的规则、规范。

第六，防止权力私用。公共权力本来是为公共、为民众谋利益的，但是也可能会被用于谋取个人利益。防止权力私用，就要建立严格的回避制度，同时要防微杜渐，从小事做起。

第七，防止权力侵权。“私权所在，公权所止”，私权所在的地方，就是公权的边界，公权必须停止，防止利用公共权力侵犯公民的权利。对私人来说，法律没有禁止的，原则上就是他可以做的，做了不受任何追究和处罚；对于公权力来说，法律没有授权的，原则上它是不能做的，是禁止的。

第八，防止权力独断。权力监督制约的另外一个向度就是权力可能独断专行，因为权力一旦独断专行，就可能会带来灾难性的后果。防止权力独断，就要建立权力制约机制、以民主集中制为主导的程序制约机制，以及内部权力监控的争讼解决机制。

第九，防止权力被俘获。有利害关系的人总是希望利用公权力使他自身的利益最大化，所以就千方百计地围追堵截，来俘获公权力，使公权力为他们服务。这就可能导致权色交易、权权交易和权钱交易。防止权力被俘获，就要建立行政程序和权力行使的程序规则、权力行使的隔离制度以及利害关系人和竞争权人监督机制。

第十，防止权力被绑架。公共权力有时也会被黑恶势力及不当的社会舆论等所绑架。这就需要正确认识公权力行使和舆情监督的关系，要建立有效的保障制度，保障执法人员依法独立行使权力。

三、努力拓宽制约监督公共权力的方式和渠道

从政治学的意义上看，监督产生于授权，制约产生于分权。权力经过分解后由不同的主体来行使，彼此形成一种制约均衡的关系。实现对权力有效制约的根本途径是对权力进行科学分解和合理配置，改善权力结构和运行机制，使各权力主体之间形成互相制约和协调的关系。实现对权力的有效监督，最关键的是要解决好公共权力主体与监督主体之间的力量不对称和信息不对称问题。

（一）制约方式

第一，通过授权明确委受（委代）关系。在对待权力的时候，首先要有委托、代理的关系存在。每个执掌公权力的人不能认为这种权力是天然归属于这个岗位、天然归属于他的，一定要清楚其中的委托—代理关系。获得授权好像是得到权力，其实授权就意味着控权和限权，限制权力边界。授权本身就意味着权力是委托产生的，必要的时候可以限制，甚至可以拿回来，同时也就意味着这个权力被设定了边界，授予多少，行使多少，不能超越这个边界。

第二，通过科学分权实现相互制约。分权的形式很多，如按照权力行使主体可分为国家与市场分权、政社分权；按权力属性可分为决策权、执行权与监督权，或是立法权、行政权与司法权等；还可以按照权力行使与运行过程的不同阶段来分；等等。具体分权时，一方面要注意权力相对的完整性，把一个不应该均分的权利，人为地切成几段，那就会影响它行使的效果，这不科学。另一方面要注意不仅仅是分，而且相互之间要有一种制约关系。没有制约关系的分权，是起不到监督作用的，只会加大成本，加大公共管理的成本。

第三，通过划定权力边界防止权力扩张。近年来各地都在推行的权力清单制度，也是划定权力边界的一种方式。要在总结一些地方开展权力公开透明运行经验的基础上，推行权力清单制度。还有，可以通过“三定”方案，即定职能、定人员、定编制来确定权力边界。另外，对那些模糊地带，通过建立行政争议制度，来明晰它们的权力边界。

第四，通过对权力附加责任防止权力失当。权责一致，有权必有责，以责任来确定权力，这是通过立法实践得来的重要经验。首先要确定责任，根据责任来确定权力，权责一致，有权必有责，而且，责任先行。这样，立法协调也会相应更加顺畅。

第五，通过设定规则防止权力滥用。一是职权法定规则，所有事情都由法律加以规定；二是法律优先规则，那就是任何权力行使都不得同合法有效的法律规范相抵触；三是任何权力的行使都必须遵循正当合理的这样一个规则，行使权力要正当合理。职权法定，法定优先，正当合理，概括了权力行使的基本规则。

第六，通过正当程序防止权力越轨。在我国还没有基本的行政程序法的情况下，应当注重正当程序：如果处理的事情，牵涉到处理者的个人利益，必须回避；如果要对一个人作出处分或不利的决定的话，要事先听取他的意见（如要给某个人以纪律处分，首先要听取个人的意见）；如果存在着多个主体、利害关系人的话，必须平等对待，不能有任何偏袒或者歧视；如果要对一个人作出处分的话，必须说明理由。这是基本的正当程序，也是最低限度的公平准则。

第七，通过利益导控形成整体制控。建立利益控制机制和利益导向机制，形成整体上的制约控制。一些制约和监督制度，往往落实不了，是因为没有找到内在的保障它执行的动力，没有形成很好的动力机制，所以很难实现制约监督。分“蛋糕”的人最后拿自己那一份之所以能保证公正，就在于它除了设计的程序机制、用一道程序来控制实体结果这样一个原理以外，还有一个重要原因，就是利益导控。

第八，通过过程公开，为制约和监督提供条件。阳光是最好的防腐剂。公开本身就是一种制约，透明本身就是一种监督。让权力在阳光下运行，既保障了人民群众的知情权，又为有效实施监督创造了条件。应按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，凡是可以公开的事项都必须予以公开。

第九，通过落实责任制实现权力运行的可追究性。任何权力必须要规定它不得做的事情，并且有相关的责任规定，才能落到实处，这就是良性的、行之有效的制约。

第十，通过技术手段实现权力的可监控性。技术手段的进步推动了权力监控方式的进步，甚至可以做到全程留痕、全程监督、全程检验。这个过程本身就是个制约过程，是一种无形的制约。要充分运用“制度加科技”和“互联网加监督”手段，促进行政权力网上公开透明运行，完善电子监察系统，最大限度地避免权力运行中的人为因素，压缩权力可被利用和操作空间。

（二）监督方式

第一，把民主监督与权力主体的相互监督结合起来。制约与监督权力，最根本最有效的途径是发展民主；离开了民主，权力监督就无从谈起。在我国民主监督就是要尊重人民的主体地位，尊重人民的民主权利，但人民监督一定要通过权力主体的某一个分支或某一个部分的配合，才能够发挥它的监督作用。单纯的民主监督，单纯的人民监督是发挥不了作用的。互联网上每天的监督举报信息很多，如果没有中央纪委和各级纪检监察机关的高度重视，去核实、核查这些，就很难发挥其监督作用，很难进入程序。

第二，把同体监督与异体监督结合起来。同体监督即指执政党系统对其党员干部的监督，或者行政系统对其行政干部的监督，上下监督，左右监督。异体监督，包括人大、政协、民主党派、司法机关、新闻媒体、人民群众等对执政党和政府的监督。只有异体监督达到一定程度的时候，内部监督、同体监督才会发挥作用。没有强有力的外部的压力，内部监督是很难启动，也很难持久的。

第三，把上级监督与下级监督结合起来。上对下进行监督比较容易，下对上监督比较困难。下对上的监督要真正有效，必须建立强有力的规则，必须要有反制这样一个规则，允许下级机关提出不同意见。当然，当上级机关不同意的时候，下级部门是要必须服从的，但是可以保留意见，可以继续反映意见，这必须要有规则来保障。

第四，把一般主体的监督与专门主体的监督结合起来。一般监督，如上级对下级，一部门对另一部门，都有监督责任，但是没有专门机关的监督是不行的。也就是说，仅仅依靠各部门、各系统自己的监督还不行，还必须与专门的监督机关结合起来形成合力。

第五，把固定监督与灵活监督结合起来。各级纪检监察机关的监督相对来说是固定监督，但是仅仅有这个监督还不完善，所以中央派出巡视组进行巡视，发现问题，形成震慑。十八大以来反腐败的实践证明，巡视是从严治党与权力监督的利器。

第六，把体制内的监督与体制外的监督结合起来。体制内的监督，包括公权力机关内部所有的党的监督、政府的监督、司法监督等，都是体制内的监督。但是仅仅依靠体制内的监督是不够的，还必须依靠体制外公民、社会组织等监督。

第七，把公民个体的监督与社会组织的监督结合起来。公民个体的监督一定要赋予利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利，而不能随意用原告资格来限制。另外，由社会组织来进行监督，如现在有很多地区、很多国家成立民间的权力监督质询委员会与研究质询机构，定期对一些地方和单位的廉洁度进行质询评估、进行访谈、进行测评；允许公益组织提起民事或行政公益诉讼等等。

第八，把组织体系的监督与舆论监督结合起来。舆论监督的作用不容低估，一个政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。邓小平同志认为，报纸等新闻舆论工具能“摸到社会的脉搏”，有时能听到“党和政府听不到的”意见，而且舆论工具的批评也是“最有力量的”。但是，光有舆论监督也不行，要把组织监督与舆论监督结合起来，而且舆论监督也要规范有序。

第九，把审计监督和考核监督结合起来。加强对领导干部的任职、任内和离任经济责任审计，促进领导干部自觉遵纪守法合规尽责。除此之外，还要健全科学合理的考核制度，形成“敢为有位”和“不为问责”机制，着力整治因不敢担当、敷衍塞责而导致不作为等现象。

第十，把党内监督与党外监督结合起来。党内监督是指党委（党组）全面监督、党的纪检部门党纪监督、人大系统立法监督、政府系统的行政监察监督、司法系统的法律监督。党外监督支持和强化党内监督，形成监督的整体合力。要把党内监督同民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督形式结合起来，以党外监督支持和强化党内监督，形成监督的整体合力。

四、切实增强制约监督公共权力的科学性和有效性

党的十八大和十八届三中全会都着重强调要切实增强制约监督公权力的科学性和有效性。当前监督的主体很多，监督的意识相对来说比较强，但监督制约公共权力的科学性和有效性亟待增强。

第一，要精于权力配置和权力运行的程序设计。权力配置一定要合理，要有制约关系。权力配置是防止权力腐败、权力膨胀、权力扩张最有效的办法。减少和杜绝腐败现象，必须要在权力配置上下功夫。同时要科学设计权力运行程序，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保公权部门按照法定权限和程序行使权力。

第二，要敏于抓早抓小。习近平总书记指出，如果对小的问题都能及时地应对，领导干部就能心存敬畏而非心存侥幸，真正做到“见善如不及，见不善如探汤”。抓早抓小，就能防微杜渐、惩一儆百。之所以十八大以来反腐败工作取得巨大成效，人民群众感到满意，注重抓早抓小是一个重要经验。要继续深化抓早抓小工作，健全抓早抓小机制，对党员干部中存在的苗头性倾向性问题做到早预防、早发现、早提醒、早处置。

第三，要强化制度的执行力。公共权力的制约和监督离不开制度保障，必须要用制度管权管事管人，把权力彻底关进制度的笼子。很多时候，权力制约和监督效果不理想，并不是缺少制度，而是制度的执行力不够,制度成了“稻草人”“橡皮筋”，如果制度没有刚性，留了“暗门”、开了“天窗”，就会形成破窗效应，制度的权威和效用就会大打折扣。因此，要有效制约和监督权力，就要提高制度的执行力，对那些有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避的行为，发现一起查处一起，让遵守制度的人受益，让破坏制度的人受惩，使制度成为权力管控的“高压线”和“紧箍咒”。

第四，要严于“一把手”监督。在实践中，权力和责任总是趋向“一把手”集中，各级的主要领导及各职能机构和办事机构的主要负责人都成了集“决策权、执行权和监督权”于一身的所谓“一把手”。在“一把手”管辖的范围内，往往是一言九鼎、一手遮天，“一把手”成为“一霸手”。很多规章制度规定的监督与制衡，一旦遇到了“一把手”的权力往往就可能会瘫痪失效。于是在实践中形成了一个难以解套的悖论与死结：“一把手”掌握了核心权力最需要监督，由于他们对监督又具有举足轻重的作用，监督要靠“一把手”的开明、自觉与重视，而“一把手”与其他权力的拥有者一样，对监督有天然的排斥感，在客观上对“一把手”也最难监督。本应是监督的重点“一把手”反而成为监督实践中的一个盲区。解决这个困境，就必须重视对“一把手”权力的制约监督作为一个重要问题。

第五，要重视权力观的教育。只有内化于心，才能外化于行。规制权力，也最终是从执掌权力者的心开始，这才是最可靠、最持久的。一个对党忠诚、纯洁可靠的人，即便诱惑再大、制度或许有漏洞，也不会滥用权力。因此，要持之以恒地大力加强公职人员的思想道德教育，增强公职人员对权力与制度的敬畏，坚定理想信念，增强宗旨意识，树立正确的权力观，切实筑牢拒腐防变的思想道德防线。

［学科编辑：方 乐 责任编辑：赵 婘］

To strengthen the constraints on public powers and the supervision over their exercise forms not only the key to building a law-based China but also the core issue in improving Party conduct, building a clean government and intensifying the anti-corruption campaign. More importantly, it is the indispensable approach to the modernization of the state governance. In order to improve the system of constraining and supervising public powers, firstly we have to develop a correct understanding of the duality of the public power as well as the corresponding dimensions in the supervision over its operation and exercise, in particular the prevention of the following ten types of malpractices or negligence: showing no or slow response to the duties coming with the power; holding unchecked power; seizing disproportionate power; abusing power; trading power for benefits; using power for personal interests; exercising power at the expense of others’ rights; wielding absolute power; relinquishing power to evil forces; and having power under unjustified checks. On this basis, we should proceed from a scientific division and sound distribution of power to improve its structure and operation,expand the approach to and channel of constraining the public power and supervising its exercise, and enhance the appropriateness and effect of the constraints and supervision. Only by so doing can we perfect the system of constraints on and supervision over public powers comprehensively.

public powers; approach to constraints; supervision system; law-based

*中南大学法学院教授，博士研究生导师。