论我国基层政府治理中的公众参与

(中央民族大学 北京 100000)

论我国基层政府治理中的公众参与

魏少民

(中央民族大学北京100000)

基层政府作为国家治理体系和治理能力现代化的“治理单元”，既是国家和上级政府的代理人，同时又是服务和回应当地社会公众诉求和利益表达的协同治理主体。在实践中，很多基层政府官员长期不作为致使中央和上级政府的政策无法得到施行。对公众的诉求和意志表达不能及时回应，致使公众参与的积极性不高，公众参与形式化、被动性、无序性，极大地降低了政府的公信力和公众的参与热情。本文通过分析基层政府治理中的公众参与，反思其不足，鼓励社会公众积极参与到基层政府公共治理过程中，为全面建设服务型政府而努力。

基层政府；公众参与；政治信任；服务型政府

党的十八届五中全会更加强调国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这标志着我国进入了一个全新的历史发展时期。基层政府在我国当前的政府体系中处于一个比较特殊的地位，基层政府治理中的公众参与水平是我国治理能力现代化的一个重要表现，积极广泛的公众参与对我国服务型政府建设非常关键，所以要在基层政府治理过程中鼓励公众积极参与，真正发挥其主人翁的地位和作用。

一、公众参与基层政府治理的内涵和价值

(一)公众参与基层政府治理的内涵

在人类社会的发展中,公众参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民进入公共领域生活、对某些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径([美]约翰.克莱顿.托马斯.2005)①。基层政府治理能力和水平的现代化既是我国依法治国的重要内容和目标，也是我国基层政府未来治理的努力方向，基层政府社会治理过程中离不开公众的有序参与和支持，公众积极主动地参与治理是提升基层政府治理能力和水平、实现治理能力现代化的基础性力量。所以，公众有序参与基层政府治理有利于维护公众利益，促进基层政府公共事业的不断进步。

基层治理是基层政府在基层这一特定“场域”中制定治理措施、实施治理政策，并在政府实施与反馈中对其进行不断改进和完善的活动，是使基层“公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”②。

本文的基层政府治理中的公众参与是指公众通过个体自发式的参与或是团体动员式的参与形式，积极参与政府的公共决策、参与各种不同的政治活动、社区管理活动、志愿者组织、公共服务供给活动等行为。

(二)公众参与基层政府治理的价值

第一，公众有序化参与治理与基层政府的治理目标相一致。公众参与基层政府的治理是为了维护自身的公共利益，基层政府的治理目标是确保公众享有的公共利益达到最大化，社会公众只有在支持和维护公共利益最大化的前提和要求之下才能很好的实现自身的利益，公众利益的实现是不能以损害基层政府的公共利益为代价的，而是要以公共利益的满足为目标。所以，公众合理有序的参与到基层政府的建设中能够更好地实现基层政府的公共利益。

第二，公众参与对基层政府治理过程起到很好的监督作用。社会公众参与治理的主要作用是对基层政府治理过程中的行为起到监督和督促的目的，保证基层政府在落实国家和上级政府公共治理政策中不偏不离，避免出现基层政府在落实政策时的“缺位”和“越位”现象。公众参与治理活动的行为能让其亲身参与到基层政府的治理过程中，对政策的执行与落实有心理上的认同感。因而，公众参与能让基层政府在政策执行过程中减小阻力，同时降低了政策执行的成本，对基层政府治理起到很好的补充作用。

第三，公众参与有助于基层透明化政府的建设。为了更好的构建我国透明化基层政府建设，需要公众的广泛参与，但在长期治理过程中弱化了公众的力量。公众积极参与基层政府治理的前提是要了解相关方面的信息和资源，然而一些基层政府的公共部门不愿意公开政府决策的相关信息和决策内容，信息资源和通道都较封闭，形成了信息不对称的后果；公众难以掌握全面的信息去理解基层政府的治理目标，使得公众参与的热情度不高,进而影响了基层政府的透明性建设目标。在基层政府治理实践过程中，要提高公众参与的主动性、理性和自觉性，把公众真正当作是治理的主体，从而推进基层透明化政府治理进程。

第四，公众参与能够使基层政府与公众间进行良好的沟通。

由于基层政府的公共治理与公众的利益息息相关，公众是直接的受益者，所以在基层政府公共服务提供的过程中，了解公众的多样化需求有助于与基层政府的公共治理理念相结合，有效的促进公众有效的参与，正如哈贝马斯所说“:一方面，只有公民在私人自主保护的基础上充分独立时，他们才能够适当地利用其公共自主；另一方面，只有在公民恰当地运用政治自主时，他们才能在私人自主方面达到双方同意的调节。”公众参与是政府与公众良性互动的表现，有助于社会公众在基层政府公共事务的治理上彼此良好的沟通，公众可以向政府部门表达自己的意愿和要求，让公众在参与的过程中体会到自身的权益是与基层政府部门公共利益息息相关的。

二、我国基层政府治理中公众参与存在的问题及现状分析

(一)现状分析

新媒体时代的出现具有非常重要的意义，它不仅改变了人们的生活和工作方式，也为公众表达民意和参与政治生活提供了很好的渠道和平台，是一种全新的民意表达形式；据统计，截至2015年7月，中国网民数量达6.68亿，网民规模全球第一，网站总数达413.7万余个，域名总数超过2230万个，C.域名数量约1225万个，在全球国家顶级域名中排名第二，中国已经成为举世瞩目的网络大国。由此，在基层政府治理过程中，更多的公众要借助于网络化的平台来表达自身的诉求和愿望，就一些具有代表性的公共问题和事件发表评论，表达自己的态度，从而形成公共领域内的大众话题，迅速形成网络舆论，例如孙志刚事件、邓玉娇案等。这种公众参与形式突破了主流意识形态的垄断，更多的基层政府中的公众自由地加入社会生活的积极性日益明显。中国长期流传下来的“官本位”思想，公众的“事不关己，高高挂起”的思想，公众会认为以自己微不足道的力量难以影响政府的政策等思想，都在一定程度上抑制了公众参与的积极性。这导致了公众参与的范围有限，从某种意义上来说，公众参与还只是停留在口号和概念上，而没有真正落到实处。

(二)我国基层政府治理中公众参与存在的问题

第一，公众参与的自主性较弱。虽然基层政府中的公众也会通过网络化的方式来表达自身的需求和愿望。但仍存在不少问题，受不同政治、经济和文化环境的影响，公民的参与心理也有不同，一些偏远山区的公众接触网络化的步伐偏慢，没有受到主流意识形态的影响，常会出现政治逆反和回避心理；社会公众不热心公众参与，单纯的认为参与公众事务与自身的利益没有太大关系，甚至认为那只是政府的事情，自己参与是多余的，或是即使有这种参与的想法也无能为力的心理，导致公众参与率低下，严重影响到基层政府的治理能力和水平。

第二，公众参与的地域性差异明显。基层政府中公众参与的水平和质量具有地域性差异，所处地域不同的公众政治参与水平自然也不一样。我国基层政府所处地域的政治经济文化水平差异较大,而公众参与水平受经济发展不平衡的影响最大，从而导致了我国基层政府公众参与水平的参差不齐，受教育水平和收入较高的社会公众参与基层政府治理的积极性就强，总而言之，处于东部沿海地带的基层政府公众参与积极性和广泛性较之西部偏远地区要高很多，有的地区公众甚至会被排斥在政府的政治生活之外。正如美国政治学家亨廷顿所说:高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随,而且社会和经济更发达的社会,也趋向于赋予政治参与更高的价值③。

第三，公众参与的理性化程度和法律化意识较低。有资料显示,基层政府中真正出于自主意识自愿参与的公民参与率比较低,呈现下降化的趋势，且现有的公众参与行为具有随大流、跟风的特征。在基层政府公开进行公共事项讨论的过程中,作为代表参加的公众只是觉得具有新鲜感,而没有实质性的真正参与到基层政府治理过程中去发挥应有的作用；大部分公众参与不是因为公民的责任感和对自己的公民权利和义务的认识,而是一种带有冲动性的行为,有些公众甚至是为了发泄心中的不满情绪,带有打击报复性心理，例如在拆迁等问题上，公众参与不当也是引发各类悲剧和争端的重要原因，没有采取规范化、程序化的参与形式，以致很多恶性群体事件的发生，造成了极其不良的影响和后果，使得基层政府背上了治理不善的恶名。

第四，公众参与过程中政府回应性差。目前，我国公民政治参与存在“参与不足、回应短缺”的现象。基层政府治理过程中更是如此，基层政府的回应性不足是公民参与有效性缺失的重要原因。实际生活中不乏这些案例，如大家熟知的县长信箱、邮箱和县长热线，调查发现，社会公众通过网络化的渠道向基层政府诉讼民意的情况很多，但公众反映这里面只有极小部分的问题在社会公众的强烈要求下得到解决，绝大部分的民意是被搁置的，得不到有效的处理，那么为民意增开的这种渠道就成为了一种虚设，导致基层政府的信任缺失，公信力下降。尤其是近年来，基层政府在涉及拆迁补偿、土地流转、信访问题处理、社会保障、和公共服务领域一些关系公众切身利益的问题时，总能听到老百姓的埋怨之声，以致少数人对基层政府抱着冷漠旁观甚至是怀疑的态度，随之而来的是政府做出的政策宣传和号召得不到公众的有效回应。基层政府的这种行为使得公众参与形式化、被动性和无序性，极大地降低了政府的公信力和公民的参与热情，使得公众参与形同虚设。

三、提升基层政府治理中公众参与的思路与对策

第一，充分利用信息化网络媒体，构建公众有序参与基层政府的途径。

新媒体时代的到来，互联网的不断普及化和网络化渠道的拓宽都使得公众利益表达更加的方便和畅通，我国在基层政府治理的过程中要求基层干部和工作人员利用信息化途径和手段来扩大公众的参与能力，提升公众的参与率。能够让公众获得平等的知情权，最短的时间之内将信息传递给最广泛的受众，包括监督、检查等以往讳莫如深的内情，都可以在网站上转化为通俗易懂的语言详尽的披露。同样也促进了公共利益的顺畅表达，为公众提供了崭新的路径和平台。

信息化时代要求基层政府打破传统闭塞的公民参与渠道，主动利用信息网络与公众达成民主共识，形成双向沟通的机制，让民众及时了解基层政府治理过程中的政策动向和困境，减少因为信息化沟通不畅所带来的不便，以致公众错误的理解基层政府的政策导向所带来的不必要的麻烦。基层政府利用网络化同时也可以节省在治理过程中的财力、物力和人力成本。更重要的是网络的虚拟化可以使公众在参与治理的过程中突破自己的身份、职业、收入和阶层地位的限制，更加自由地传播自己的观点和信息，加入到自己感兴趣的公共事务治理中去，以更好的提升基层政府的治理水平。

第二，加强基层政府的公众治理理念，提高公众参与的积极性。

公众参与的地域性差异使得基层政府在治理的过程中出现了受经济文化等因素影响的情况，那么基层政府就需要树立民主公正的法治理念，逐步提升其公信力，使得公众在参与过程中有一种认同感。尤其是在经济不发达的区域，基层政府更应该注重培养公众的自觉参与意识，树立基层政府的公信力形象，让公众能够充分的了解政府的公共事务治理过程，产生认同感和归属心理。很多偏远的基层农村村民文化水平有限，因此基层政府要做的是加强对这部分公众参与意识的普及和宣传，促进公众的认知性和相关法律法规知识的学习，提升基层政府公众参与率，提高公众的自觉参与意识和水平。把传统有效做法与现代科技手段有机结合起来，充分借助新媒体，加强民生服务网站，政务微博、民生微信、民情QQ群等建设，让民众足不出户就能了解到办事流程，打开电脑就能表达意愿诉求，这样使得公众参与的积极性提高，乐于表达自己的诉求和愿望。

第三，积极培养公众参与基层政府建设的公众参与意识。

有效加强基层政府中公众参与意识的培养，着力提升公众参与率，增强其参与公共治理的能力，这是公众参与基层政府治理和决策的最基本的条件。可以通过在广场上和公共场合循环滚动字幕或是播放宣传片来向公民讲解参与意识的重要性，制作各种小册子、宣传单，举办各种论坛和讲座，利用政府网站、报纸、电视和广播等途径宣传公众参与的重要作用。通过滚动播放，提高群众的参与率，不管提升群众的印象和意识，达到发动群众参与的目的。还可以大力宣传相关的法律法规和制度规范，让公众能够自觉的学习进而形成法治化的参与意识，这样才能保证公众有序的进行参与。

第四，基层政府要建立高效合理的回应反馈机制。

为了让公众所反映的利益相关问题能够顺利进入基层政府的决策议程并很好的得到解决，要利用现代化信息技术手段让政府的回应机制具有创新性，为公众的有序参与搭建良好的平台。在社会管理中政府和公众之间的信息是不对称的，要使得政府与公众、政府各部门之间打破传统的信息闭塞现状，通过资源与信息的共享来实现公众利益诉求的有效处理。政府要实现公开化、透明化，要充分保障公众的知情权，就必须公开政府的信息。近年来，由于政府官员隐瞒重大隐情和项目建设，不向公众公开而引发的群体性事件就数不胜数，这都一定程度上增加了社会治理的成本。这样才能很好的让基层政府在回应公众的过程中听取不同的意见，高效率的进行社会治理。

四、结语

综上所述，我国基层政府的治理本身就是一个宏大的工程，其中不仅涉及到公众本身，还涉及到不同的社会治理主体。从某种意义上讲，一个国家基层政府的治理水平将决定着国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。笔者认为加强基层政府治理体系过程中公众参与的提升关键在于：一是要打破传统政府单一的治理主体，充分利用信息化网络媒体，构建公众有序参与基层政府的途径；二是要加强基层政府在社会治理过程中的公众治理理念，提高公众参与的积极性，提升公众参与的自主意识；三是要积极培养公众参与基层政府建设的公众参与意识，让公众能够自觉的学习进而形成法治化的参与意识，这样才能保证公众有序的进行参与；四是基层政府要建立高效合理的回应反馈机制，要促进社会公众积极有序地参与公共事务治理。基层政府社会治理过程中公众参与需要在这些方面来有效的创新、改革。

【注释】

①[美]约翰.克莱顿.托马斯.《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010

②俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究，2005

③塞缪尔.亨廷顿.难以抉择-发展中国家的政治参与[M].北京:华夏出版社,1989:174.

[1][美]约翰.克莱顿.托马斯.《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010.

[2]俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究，2005.

[3]塞缪尔.亨廷顿.难以抉择-发展中国家的政治参与[M].北京:华夏出版社，1989.

[4]何增科，等.中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探[J].经济社会体制比较，2007.

[5]乔治·弗里德里克森：《公共行政的精神》[M]，北京：中国人民大学出版社，2003.

[6]晏晓娟.政府回应机制建设的困境与突破——基于网络民意视角的考量[J].江苏科技大学学报(社会科学版),2014.

[7]周晓丽，布勒格：《社会治理中的网络民意表达》，《行政论坛》，2014年第4期.

魏少民(1990-)，女，汉族，山西晋城人，中央民族大学，硕士研究生，基层政府管理。