浅析我国环保行政约谈制度

(四川大学 四川 成都 610000)

浅析我国环保行政约谈制度

赵艳霞

(四川大学四川成都610000)

我国，伴随社会各方面发展而不断产生的柔性行政方式愈来愈多。与传统的刚性行政行政方式相比，行政约谈作为柔性行政方式具有一定的优点，也更符合法治政府和服务型政府的建设。

一、行政约谈行为定性

行政约谈有广义和狭义之分，广义的行政约谈包括内部行政约谈与外部行政约谈，可以理解为具有一定行政管理职权的行政机关，针对其下级行政机关或行政相对人，采取谈话、听取意见、普法教育、提供信息等方式，对其组织管理或社会治理所涉及事项中的问题予以规范纠正或加以预防的行政行为。狭义的行政约谈，仅指外部行政约谈。约谈发起人是行政主体，被约谈者是行政相对人。

笔者认为，行政约谈的研究重点应该是狭义的行政约谈，即外部行政约谈，约谈发起人是行政主体，被约谈者是行政相对人，其特征是行政主体以警示、教育、说明、建议等方法，不能造成强制力或拘束力，不得恐吓相对人，且相对人有不接受约谈的权利，行政机关不得因此给予处罚或不利益。

二、行政约谈行为在我国存在的原因

行政约谈作为一种柔性行政监管方式，其兴起和发展和我国目前的整体大背景息息相关。

首先，“行政约谈”这个词汇虽然最初在香港出现，而后传入我国本土，但却在我国本土更为流行。行政约谈起初使用于税收征收管理领域。①如2002年9月，辽宁省地税局发布了关于《开展外籍人员个人所得征税约谈工作》的通知，标志着“约谈”正式进入官方文件。该《通知》对“成立约谈小组”、“约谈程序及步骤”、“约谈内容”等内容作了规定。此后，“约谈”行为在税务改革领域全面展开，“以谈促收”的行为方式显示出约谈的灵活性与高效性，故约谈这种行政手段受到推崇，其使用范围扩大至“环境保护”、“国土资源、能源”、“市场监管、安全生产监管”等常见行政管理领域。

其次，行政约谈产生的大背景即柔性行政行为的不断发展。最近阅读一本名为《柔性行政方式法治化研究：从建设法治政府、服务型政府的视角》的图书，本书分为上下两篇。上篇是对柔性行政方式的理论分析。作者对行政方式的转变，从世界历史和中国现代法治发展两方面进行了梳理，将我国柔性行政方式的发展放在现代市场经济和民主法治发展的大背景下进行观照，认为世界范围内从秩序行政模式向服务行政模式的转变，并非偶然，除了应因于经济和社会发展外，还在于现代宪政国家为彰显人性尊严的理念和公民参与行政的价值追求。柔性行政方式在我国的发展，正是我国建设法治政府、服务型政府的必然产物。而笔者在此论述的行政约谈即是典型的柔性行政行为，是该书理论的很好的例证。

再次，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而有效的政府治理必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。从管理到治理的转变，是服务性政府，阳光政府的转变。也是行政约谈等柔性行政行为存在的合理环境。

三、我国环保行政约谈制度面临的困境

当前我国的环境污染和生态破坏问题越来越严重，急需出台有效的环保行政执法制度。而现有的环保行政执法约谈制度，作为传统行政执法制度和行政监管制度的补充制度，其具有劝说、告知、告诫、警示等作用，体现了环境保护的公众参与制度，受到青睐和推崇。但是，该制度也面临如下的困境。

1、环保行政约谈的基础法律理论研究薄弱。行政约谈制度的定性不清、法律效力不一、使用范围不明，这些也同样是环保行政约谈制度存在的问题。准确界定行政约谈行为的性质是对其进行研究的基础，目前学界关于行政约谈行为性质有多种说法，造成了实践中行政约谈双方权利义务规制的不同。

2、环保行政约谈行为的正当性依据不足。在我国，行政约谈制度作为柔性行政执法方式，仍然停留在部门规章、地方政府规章、其他规范性文件这样的法律位阶，而没有上升为全国性统一的立法中，其法律适用范围受到了限制。故环保执法部门在现实中同样面临全国各地实施程序规范性不强，其监督保障和法律效力不够明确，法律依据不足的窘境。

3、环保行政约谈的功能指向应该具有特殊性。我国目前的环境行政约谈法律制度主要涉及增强公民环境保护守法意识，提高环境保护部门执法效率。但是环境问题又有其特殊性，其污染破坏后果严重，损失很大，恢复所需要的周期也长。这就向环境行政约谈提出了一个新的功能，即环境保护的预防和防治。

四、完善我国环境行政约谈制度的路径选择

1、深入研究环保行政约谈制度的基础理论。环环保行政约谈制度是行政约谈制度的一种具体表现形式，其本质的理解，不应只囿于进行注释和立法规范研究，而应着眼于现有环境问题，构建稍区别于行政约谈的具体约谈制度内容。实践中，环境污染和生态破坏的行政执法应该做到早预防，并在出现环境问题后做好赔偿补偿工作。

2、完善环保行政执法的正当性依据。我国目前对于环境保护领域的行政约谈制度规定尚不完善，目前仅存在于环保行政法规、规章的个别条款中。如《限期治理管理办法(试行)》第11条规定环境保护行政主管部门认为必要时，可以就污染源限期治理事项，约谈排污单位的法定代表人或者其他主要负责人。《环境监察办法》第25条规定企业事业单位严重污染环境或者造成严重生态破坏的，环境保护主管部门或者环境监察机构可以约谈单位负责人，督促其限期整改。国家整体立法的不足，使得在面临具体问题时，地方政府只能做出笼统的规定，其实践中的意义不强。保障环保行政执法约谈制度发展的统一性，制度实践的协调性，避免出现实践中某些秩序落后于法律规定的法律滞后性问题，这就需要有关部门以规章的形式对该制度规范进行统一规定，并在立法条件具备时，提高立法位阶，以人大专门立法的形式予以全面完善。

3、重新定位环保行政约谈制度的功能，增加该功能项下环保行政约谈制度的内容。法律制度的功能是法律制度的一个要素，法律制度的功能能够反映其与法律制度本体的关系，也能够反映其所能满足法律制度主体需要的能力。从我国现有的环保行政执法约谈制度的规定来看，主要定位于加强工业企业单位环境守法意识，提高环境保护执法部门的执法效率和行政管理能力。除了以上功能，环保行政约谈还可以增加契约功能、调解功能，行政执法部门和被约谈人可以就环境污染和生态破坏后的损害赔偿补偿问题进行调解，并达成协议。在该功能项下约谈内容也体现出些许变化。即环保行政约谈除体现“预防为主”理念外，还应该体现预防和防治相结合。环保行政约谈事项范围可以适当扩大，除了行政立法性的一般事项外，体现契约行政本质，通过签订行政合同解决赔偿问题。各地环保行政约谈实践应当改变以往从加强行政执法角度来谈问题，而应当从柔性行政执法方式这一角度出发，在环保行政约谈中，做到行政关系双方谈话基于平等协商的前提，有理有据，公众充分参与，程序正当规范，从而保障被谈判对象的权利。

笔者认为，虽然环保行政约谈契合了社会治理由“反应型”向“预防型”转变的时代任务，内化了服务行政的理念，迎合了公民参与行政的需求。但环保行政机关不再处于传统的高权和主动地位，而是要通过和行政相对人的平等对话、协商、合作，共同促使一定的行政目的的实现。这样才能使之井然有序的在实践中运用，并被更多人接受。

【注释】

①“约谈”原是香港特区税务局针对被审查的纳税主体的“喝咖啡”制度，作为经验被引介入内地。此外，香港税务局对“约谈”的官方表述为“会晤”，“约谈”则来自港台媒体的泛指。实际上，任何执法机构在没有获得法庭强制令时，希望与当事人见面的举动，都被称为“约谈”。参见胡贲：《部委“约谈”：误解与真相》，载2011年6月9日《南方周末》时局版。

赵艳霞(1990.9-)，女，汉族，山西人，研究生，四川大学，法律硕士(法学)。