我国行政问责程序研究

(四川大学 四川 成都 610000)

我国行政问责程序研究

杨猗婷

(四川大学四川成都610000)

行政问责程序是保障行政问责制良好运行的基础，建立健全行政问责程序对于构建高效的行政问责机制有重要意义。目前我国行政问责程序仅零星存在于一些条例中，未有明确的法律规范。文章通过对问责程序的主体和对象包括哪些、如何启动问责程序、问责程序执行的原则等内容的研究，未我国问责程序的构建提供有效建议。

行政问责程序；行政问责制；研究

一、行政问责程序的意义

近年来,各级政府部门均积极开展权力清单清理活动，其目的在于对行政机关的权力进一步梳理，对于行政机关权力与责任的进一步明确。而问责这一环节也被推到引人关注的位置，行政问责是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。可见行政问责制的重要，而制度的实现需要程序的保障和规范。美国法理学家埃德加·博登海默(Edgar Bodenheimer)指出，规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是一个社会推行法治所不可或缺的前提条件[1]。因此，一个完整的、可靠的行政问责程序应当包括适格主体、操作流程和法定时限等。虽然近年来我国行政程序持续、大力改革，但行政问责制度尚未形成规范制度，只零星出现在一些条例和规定中。[2]

首先，有利于实现行政问责的法制化。依法治国、依法行政作为一项基本国策已经被写进了我国宪法。建立健全法定程序的意义在于，约束行政权力的行使更具有规范性、科学性，进而避免随意的行政决策和行为。行政问责程序的建立，使得问责能够制度化、规范化和法制化。任何完备的问责实体法只有与问责程序法相结合才能产生正义的法律化结果。

其次，有利于实现行政问责的公正性。现代行政程序的核心和灵魂是限制政府行政权力，规范的行政问责程序将在一定程度上保障行政问责的结果的公正性，因为只有在完全尊重规范的程序之下，其得出的结论才可能更接近公平。通过对问责行为的控制来规范、约束行政问责，防止行政问责权滥用，做到有章可循、有规可依，在程序上保证了对行政问责权力的制约和监督。

再次，有利于实现行政问责的高效率。高效行政是现代行政管理的原则之一，科学的、合理的问责流程和法定的时限有利于规范问责制的落实，将行政权力的行使约束在如何按照法定的程序上，使得问责活动能够快速简便实行。根据问责程序对不同问题、不同层级的规定，使不同的问责主体、问责相对人都有法可依，一定程度上减少了由于问责主体、问责相对人无效拖延或盲目行为对问责效率的减损。

二、行政问责程序的设计

问责程序要求问责主体及相关人员办事公正，不徇私，行政程序的设计有普遍性和公开性，有利于保障公正。因此，在行政问责程序的建立须遵循以下原则。(1)公正原则。要求问责主体在行政问责全过程中不偏不倚、不徇私，真正的按照程序行使权力，维护公平和正义，强调的是程序正义和实体正义两个部分。(2)公开原则。要求问责行为和内容除涉及国家机密、个人隐私等依法应保密的以外，一律予以公开，在群众的监督下进行。(3)高效原则。也是现代行政管理的原则之一，要求行政问责过程中应当严格按照法定时限完成，且为保障相对人的利益不受到过度侵害，需要以最小成本和最大获益的考量来实现行政问责。(4)参与原则。一个有效的问责程序需要吸纳行政问责相对人和社会公民参与其中，通过参与实现公民权利对政府权力的制约，同时为问责主体提供了一个廉价的纠错机制[3]。(5)稳定性原则。与所有法律规范一样，行政问责程序也要求规定的程序不能够被轻易的变更，要确保问责主体的权利可实现，利益可保障。(6)可操作原则。完整的法律规则应当由完整的行为模式和法律后果，问责程序必须要有明确的、详细的规定，避免模糊的概念和笼统的原则性规定。

(一)启动

行政问责的对象应当是侵害了行政相对人或公共利益的具体行政行为以及一些代表行政机关意志与形象的行为，而行政发起问责的主体应当是利益受到不公正侵害的行政相对人或认为行政机关工作人员言行确有失当公众，问责发起主体可以依照发起程序向问责程序启动主体依据规定提出启动申请。而对于如何发起，根据现状来归纳包括：署名或匿名的举报；公民、法人或其他组织的申诉；行政机关上级对下级的问责、调查，司法机关、审计机关、监察机关的监督、建议、谈话；新闻媒介曝光的事实等形式都可以视作对行政问责的发起。同时，对于哪些问题属于可问责对象，需要有明确的、准确的定义，这对有效的、可行的问责发起具有重要意义。

问责发起依据的标准:(1)行政机关工作人员不作为，以及滥用权力，并造成严重不良影响和后果；(2)行政机关工作人员慢作为，不能正确履职，并造成严重后果的；(3)主体责任意识不足，对重大突发事件等处置不力、不迅速，扩大损害后果，给社会带来严重不良影响的；(4)严重损害群众的切身利益，对涉及人民群众生产、生活等切身利益的问题处理不当，并造成严重后果；[4](5)行政机关工作人员在公开场发表了不当言论、行为有失检点的，损害行政机关形象或造成不良影响的。

在依据以上标准判断发起问责之后，由有权机关根据相关材料证明是否能够依据问责程序来启动问责。在某些情况下，问责发起和启动主体同一，如在等级问责中，当拥有问责启动决定权的官员决定发起问责时，他既是问责发起主体，也是问责启动主体，这就是常说的同体问责。但通常情况下，都是异体问责，是指问责发起主体和问责启动主体不一致，问责发起主体无权决定问责执行，而只有问责启动主体可以影响问责是否执行这一重要环节[5]。一般是通过政府机关集体意志决定是否启动问责，通过集体决策来减少问责启动这一关键环节的失误。从发现可问责事件、提交问责启动主体后，问责启动主体必须在受理之日起一定时期内明确是否启动问责。

(二)行政问责程序的执行

当问责启动主体确定启动问责后，便进入问责的执行阶段。

第一，执行问责的主体和对象。对象在前文已经提到，主体包括两种情况，即内部问责主体和外部问责主体，这是由于问责的内容及其启动程序差别导致的。如行政机关工作人员由于行为失当，或者触犯行政管理的规定，在不触及违法犯罪的情况下，一般是由行政机关内部的问责机构进行。这要求行政机关内部的机构完善、权责统一，要确保内部问责机构能够独立的、不收干扰的开展行政问责工作，实现行政问责的公正、公平、中立。目前外部问责主体主要包括人大、中国共产党、政协和民主党派、司法机关、新闻媒体、民众等。我国《宪法》第3条、第128条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。当然，各级人大仍然要进一步通过立法落实宪法和法律赋予其的多项刚性监督问责手段的运用，如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。加强外部问责，要充分发挥各级人大的质询权、调查权和罢免权等；初次外还应加大司法机关的监督力度，对司法机关应完全公开，不得设置行政障碍和保护；充分发挥民主监督的作用，重视公民和新闻媒体的舆论监督，媒体在发觉社会负面信息上具有非常敏锐的洞察力，是有效的异体问责主体。

第二，问责问题调查研究。在确定相关的主、客体之后，政府及其他有关部门还需要通过调查审核机制来确认公务员的过错行为，为作出追究决定提供依据。调查组主要由纪检、监察机关和人大选派人员组成。调查主要分为如下几个阶段:(1)制定调查方案。调查方案是开展调查，获取证据，查清事实的行动方案，是调查活动全盘规划和办案人员行动的依据。调查方案主要包括调查人员、应查明的问题和线索、调查的步骤和方法、拟采取的调查措施和其他需要考虑的问题等。(2)实施调查。主要包括两方面的内容:其一，收集证据，即调查人员采取必要手段和措施获取能证实被调查人有无须问责行为，以及需问责行为情节轻重的各种证据；其二，查明事实，即查明在可问责事件中，被调查人所造成的危害程度、后果等等。(3)制作调查报告。调查部门在对可问责事件进行调查取证的基础上，以调查笔录、调查报告等形式反应事件原委，必须要以事实为依据、以法律为准绳，严格依据规定进行责任大小划分。

第三，问责结果责任追究。按照先行法律规定，对于选任制的公务员来说，人大是唯一有权罢免职务的机关；对委任制公务员的行为要予以追责的，需由行政机关首长在调查核实的基础上，经过召开集体会议讨论再作出处理决定。同时，如果问责对象及其行为触犯了法律法规，还要按照程序移送司法机关。主要从以下几方面来追究问责客体的责任:(1)道德责任。一些官员对于自己公开行为失格或言语失当，造成不良影响或舆论的，应当公开道歉、引咎辞职等。(2)政治责任。行政机关工作人员的言行必须符合政府的严肃形象，其行为规范应当严格遵照党纪、政纪要求，一切有损以上内容的需要追究其政治责任。(3)管理责任。行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时没有积极有效地履职的，应承担管理不当的责任。(4)法律责任。包括了刑事和民事责任，刑事责任包括玩忽职守、渎职、收受贿赂等，依照刑法应依法移交司法机关追究刑事责任；民事责任是违反民事法律规定、或因民事纠纷被诉法院，造成民事损害的。同时，我们也应注意，在责任追究过程中，不能以政治责任、道德责任、行政责任代替或者逃避法律责任，必须对应承担的责任进行严格的划分，并且这几种责任可以有交叉，即可以同时承担两个或两个以上责任，避免因问责不力造成从轻发落。[6]对于责任的追究应当自问责程序应当有明确的办理时限，需要将办理时限告知当事人，不应以任何不正当、不明确、不合法的理由延长，若出现法定延长事由的应当及时告知当事人。为了保障当事人合法权益不受不正当的拖延，应当设置监督机关，并设置反馈路径，以确保问责程序的有效运行。

三、行政问责程序构建的制度配套

(一)构建行政问责相关法律体系

法律具有权威性和强制性，问责程序的有效落实和执行，需要相应完善的法律予以保障，对权力的运行和使用实行监督和问责一定要有法可依，这是依法行政、依法治国理念的必然要求。我国现行的法律规范中，涉及党内问责制度的有《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》，涉及公共安全与行政管理中问责制度的有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》与《中华人民共和国安全生产法》等，由于没有成体系，并不是专门的行政问责法率，因此在规范的内容上缺乏整体性。其他专门规定行政问责制的基本是地方规章，对一些责任事故的追究大多依据的是党的纪律处分条例、行政法规和部门规章以及地方政府规章，这些规定存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性，以及执行不力、监督不严、申诉困难等情况[7]。因此，制定一部完整的、可操作的行政问责法律，对于有效监督权力运行有重要意义，通过法律固化、规范化行政问责程序，使得行政问责有法可以、有法必依。

(二)完善信息公开制度

问责是一种民主监督方式，而让民众拥有知情权是实施民主监督一个最起码的必要条件。信息公开，使问责避免了暗箱操作的可能，而信息不公开、不透明，群众获得渠道少、知晓程度低，问责程序的有效执行和执行效果也均大打折扣。对于信息公开必须坚持“以公开为原则，以不公开为例外”，扩大政府信息公开的内容和范围，合理确定信息公开方式。信息公开的程度有利于确保行政问责的发起以及执行过程受监督，确保群众的知情权和媒体的报道权。首先，从法律的高度保证信息公开。进一步完善现有的《信息公开条例》，除涉及国家安全、国家机密、商业秘密、个人隐私等必须保密的事项外，其他所有政务信息必须公开，公开方式可以通过政府网站、传统媒介、电视媒体和新媒体等；其次，应当扩展群众查询渠道，确保查询内容的准确、完整，保障群众知情权得意落实；最后，独立、不收干扰的新闻媒体报道是作为社会群众获取信息的补充手段。新闻媒介监督法律的出台也成为当前完善行政问责信息公开的迫切要求，从而可以防止新闻媒体受制于政府机关和个别领导干部，改变报喜不报忧，甚至提供虚假信息、欺骗组织、蒙蔽群众的现状[8]。若要行政问责制度能够真正发挥作用，首先应当对行政行为等内容予以正确披露，公众知晓才有利于监督行为。

(三)建立健全绩效评估制度

戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出:“测量能推动工作，若不测量效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功就可能在奖励失败；看不到失败，就不能纠正失败”[9]。现代管理中，将绩效考评作为评估工作效能的有效手段，一个廉洁、高效的政府通过有效的评估，并且群众得以知晓，行政问责才有准确的依据。如何建立健全我国的绩效评估制度，通过公正、客观的绩效评价，为问责程序的有效执行提供科学依据。首先，政府绩效评估必须规范化。应当有自上而下的一套完整的评估体系，具体应当包括明确的评估主体、考核目标、评估范围、步骤和动态管理等内容。其次，必须建立全面的绩效评估的指标体系。政府绩效评估的指标既要有公益性、经济性、效率与结果方面内容；指标设计应当同目标相对应，要有层级、部门的差别，既要注重政府部门产出，也要注重政府服务质量和群众满意度。再次，要开发使用科学和合理的评估技术和方法。最后，建立完整的绩效评估信息公开制度，通过信息的及时公开，公众可以对政府效能进行准确判别，也促进行政绩效的快速提升。

[1]埃德加·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法.

[2]羊鸣，行政复议程序建设研究，湖南大学硕士论文

[3]邓正来，译.北京:中国政法大学出版社，1999:239.

[4]姜明安,行政程序研究[M].北京:北京大学出版社，2006:6.

[5]陈蔷，孔圣根.行政问责科学化、制度化探析[J].新长征，2009，(1).

[6]肖海龙.行政问责程序的作用及其设计[J].法制与社会，2012，14

[7]郝继明.进一步完善行政问责制的主要着力点[J].哈尔滨学院学报，2008，(8).

[8]郑明明.关于行政问责走向制度理性的思考[J].江西电力职业技术学院学报，2009，(2).

[9]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，译.上海:上海译文出版社，1996:128-134.

杨猗婷(1990-)，女，汉族，四川眉山人，四川大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生。