完善我国检察官职务序列的思考

徐汉明 简乐伟

完善我国检察官职务序列的思考

徐汉明 简乐伟*

我国现行检察官职务序列主要存在职位类别、职务等级、管理模式等三个问题。在完善职位类别方面，建议设置检察长、副检察长、检察长助理、检委会委员、检察员等职务，把助理检察员从检察辅助人员类别划出，作为后备检察官专门培养。在完善职务等级方面，建议当前保留“四等十二级”等级制度，实际使用“四等十级”，过渡期内四级检察官、五级检察官供基层检察院助理检察员评定等级使用，过渡期后备而不用；长远来看，则只保留等次、取消级次，设置首席大检察官、大检察官、高级检察官、检察官四等。在完善管理模式方面，建议采用中央统一管理下授权两级检察院党组的模式，提高检察官任命主体的层级，首席大检察官、大检察官等级由国家主席任命，高级检察官等级由最高人民检察院检察长任命，检察官等级由省级检察院检察长任命。

检察官职务序列 职位类别 职务等级 管理模式

检察官职务序列，是国家干部人事制度改革的一项重要任务，也是司法体制改革的一项重要内容。自2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》①中发［2004］21号。首次提出“设立单独的法官、检察官职务序列”以来，经过十余年的发展，我国初步形成了以《检察官职务序列设置暂行规定》②中组发［2011］19号。该暂行规定于2015年2月4日实际实施，参见中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院《关于地方各级人民法院、人民检察院实施中组发［2011］18、19号文件有关问题的答复意见》。为基础的检察官职务序列制度。我国现行“金字塔”型的检察官职务序列基本上是合理的；但是，长期以来，我国检察官职务序列与行政职级序列混同的管理模式，阻碍了检察官职业发展通道，正规化、专业化、职业化的检察官队伍难以建立；制约了提升检察官职业尊荣感的空间，由此带来检察人才流失，妨碍其他检察改革举措的落实。2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，标志着我国加快建立检察官职务序列管理制度，加快推进检察官管理体系和管理能力现代化。建立科学合理的检察官职务序列，关系全面深化检察管理体制改革，对保证公正司法、提高司法公信力意义重大。

一、我国现行检察官职务序列的主要问题

我国现行检察官职务序列在保障检察机关及其检察人员享受相关政治、经济、社会待遇等方面起到了一定的历史性作用。但是，从贯彻落实中央关于全面深化司法体制改革的重大战略部署精神，加快推进检察官队伍正规化、专业化、职业化建设，保证公正司法、提高司法公信力层面审视，现有模式的弊端日渐凸显。

（一）职位类别依赖于行政职级，淡化了检察官的司法属性

我国检察机关被定位为司法机关，检察权被定位为司法权，其权力运行的规律在于亲历性、中立性、程序性、裁断性。③参见徐汉明：《强化法治思维提升领导干部法治能力》（下），载《法制日报》2014年12月3日。国家要确保检察权公正高效行使，必须为行使检察权的检察官提供有别于普通公务员行政职级保障的职业保障制度。尽管《检察官法》《检察官职务序列设置暂行规定》都规定，检察官职务类别包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员，并对应相应的职务等级。然而，我国现行检察官职务序列套用国家行政机关一般公务员的行政职级，分别对应从国家级副职至科员的十个职务等级，形成检察官职务序列与公务员行政职级混同的保障模式。这是淡化检察官司法属性在职业保障制度方面的具体表现，也是滋生检察人员执法不公、不严、不廉的源头性因素。在依赖行政职级的管理体制及“行政化”运行模式下，检察官不能在职务序列等级范围内依法独立公正行使职权，而是像普通公务员一样“个人承办、集体讨论、逐级请示、层层审批、上定下办”。这不仅违背了检察官办理案件的亲历性、中立性、程序性、裁断性的司法要求，而且导致司法成本增大、司法监督难以到位、干预司法难以抵御。

（二）职务等级分布不合理，限制了检察官的发展空间

总体上看，我国现行“金字塔”型的检察官职务等级依据检察院行政规格进行设计是基本合理的。但是，《检察官职务序列设置暂行规定》中有关具体职务等级设置则与现实状况存在矛盾，即：（1）检察官员额结构的变化。从上海、广东、湖北等地司法改革试点情况看，检察官职务序列大多不再包含助理检察员，检察官的基数大为缩小，检察官职级比例需重新设置，职务等级需重新评定。（2）市县两级检察官职务等级“天花板”偏低。中央政法委员会对第一批试点单位批复的《司法体制改革框架意见》沿用《检察官职务序列设置暂行规定》的职务等级分布，即：基层检察院检察官最高职务等级设置为四级高级检察官，市、州（分）检察院检察官最高职务等级设置为二级高级检察官，县（市、区）基层检察院一级检察官以下定期晋升，四级高级检察官择优选升，而把基层院大批检察官限制在一级以下。这导致基层检察官职务等级偏低、比例偏小。（3）普通检察官晋升空间受限。《检察官职务序列设置暂行规定》规定各级检察院检察长为所在院的最高职务等级，副检察长、检察委员会委员次之，而不担任领导职务的普通检察官晋升空间十分狭小。（4）职务等级晋升设计没有体现贡献大小。该规定有关职务晋升仍然按照行政职级确定，这没有体现检察官的职业素质、专业能力、贡献大小。

（三）按照行政职级进行管理，弱化了检察官的主体地位

目前，我国对检察机关实行与行政机关混同的“科层制”管理模式，集中体现在以行政职级决定检察官的政治地位、法律地位及职业保障，检察人员以行政职级的身份替代法律身份，检察机关的领导成为行政首长，检察官依法独立行使职权的主体地位得不到充分体现和保障。这种淡化检察官职务等级序列管理，强化行政职数职级管理的“科层制”模式，促使众多检察官不能依赖司法专业素质、能力及业绩获得晋升，只能“千军万马”挤行政职级与工资待遇这种“独木桥”。这一方面因行政职级的僧多粥少导致检察机关内部的人才资源配置恶性竞争“状况”，大批有实务经验的精英人才竞争抢占行政职级岗位，形成司法资源配置失衡。另一方面，基层检察官执法办案辛苦，职级待遇低，出现一批精英型、专家型检察官“孔雀东南飞”的现象，不少基层院业务人才被掏空。

二、检察官职位类别的完善

明确检察官职位类别设置，是构建检察官职务序列的基础和前提。我国现行法律、规定对检察官职位类别的规定却不尽相同。根据《检察官法》《检察官职务序列设置暂行规定》规定，检察官职位类别包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。但是，根据《检察院组织法》规定，检察官职位类别只包括检察长、副检察长、检察员和助理检察员。此外，根据《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》④中发［2006］11号。规定，检察官职位类别还应当包检察委员会专职委员。

如何确定检察官职务类别，目前有三种思路：第一种思路将检察长、副检察长和检察委员会委员、检察官和助理检察官均视为检察官职位类别；第二种思路认为，检察官职位类别仅包括检察长、副检察长和享有决定权的检察员；第三种思路则认为检察官职位类别包括检察长、副检察长、检察委员会委员和享有决定权的检察员。上述思路分歧主要有：一是检察委员会委员身份与检察员身份的归属问题，二是助理检察员是否属于检察官范畴的问题。综合借鉴以上思路，在检察官职务类别设置方面，有以下三种方案可供选择。

（一）设置检察长、副检察长、检察员等职务类别

与现行规定相比，该方案减少了检察委员会委员和助理检察员这两个职务类别。其主要理由是：其一，检委会委员是议事性和兼职性职务，由检察长、副检察长或检察官兼任即可，不必作为单独类别的检察官，可考虑将其从检察官职务中剔除。实践中，大量的检察业务是由检察长、副检察长、检察员承担的，并以办案责任终身负责制、错案责任追究制等作为公正司法的保障。同时，在检察委员会闭会期间，法律并未对检委会委员赋予其具体的职责。其二，助理检察员在检察实践中处于辅助人员地位。根据《检察院组织法》的规定，各级人民检察院设助理检察员，经检察长批准，其可以代行检察员职务。但是，根据检察人员分类管理的改革要求，助理检察员归位检察辅助人员，称为“检察官助理”，不纳入检察官职务系列。这样既有利于精干检察官队伍，实现对检察官队伍整体素质的要求，也有利于分担检察官工作的压力，培养锻炼检察官的后备力量。这一方案的实行需要对《人民检察院组织法》《检察官法》和《人民检察院检察委员会委员组织条例》的相关条文进行修改。

（二）设置检察长、副检察长、检委会委员、检察员等职务类别

与现行规定相比，该方案减少了助理检察员这一个职务类别。主要理由是：由于中央部署推行检察官员额制改革试点，检察官员额数量大为缩减，检察官入职门槛提高；检察人员分类管理改革铺开后，大多数省份将助理检察员划入检察辅助人员类，形成检察官、检察辅助人员与司法行政人员分类管理的检察组织体系。因此，新建立的检察官职务序列中不再包含助理检察员，并通过修改《检察官法》予以确定。这一方案的实行需要对《人民检察院组织法》《检察官法》的相关条文进行修改。

（三）设置检察长、副检察长、检察长助理、检委会委员、检察员等职务类别

与现行规定相比，该方案增加了检察长助理的职务类别，减少了助理检察员的职务类别。《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》提出，根据工作需要，人民检察院检察委员会可以设置专职委员2名左右，行使检察权。建议将检察委员会专职委员作为检察官职位类别予以保留，可将这一职务类别的名称改为“检察长助理”。这一方案的实行需要对《人民检察院组织法》《检察官法》的相关条文进行修改。

（四）职位类别建议设置为：检察长、副检察长、检察长助理、检委会委员、检察员

建议采用上述第三种方案，设立检察长助理的主要理由是：

（1）巩固上一轮中央关于设立检察委员会专职委员的改革成果。实践证明，中央关于设立检察委员会专职委员的这一改革举措对于加强法律监督，提高各级检察院领导班子保证公正司法、提高司法公信力已产生了良好的影响，新一轮司法体制改革应当对这一改革成果进行巩固发展，使司法改革具有连续性。

（2）借鉴行政机关设置行政首长助理职位。近年来，我国地方行政机关实践中大多确立诸如省长助理、市长助理、县长助理、镇长助理等职位，专门协助行政首长开展工作。这一做法值得检察机关借鉴。

（3）将高检院关于专职委员履行检察长助理七项职责的实践制度化。最高人民检察院在总结检察委员会专职委员制度运行经验的基础上，颁行了《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》，使检察委员会专职委员履行检察长助理职责呈现规范化、制度化，其内容包括：检察长分配的检察业务工作；指导下级人民检察院的检察业务工作；协助办理重大疑难案件，对有关检察工作的重大问题进行协调、研究并提出意见和建议；开展检察调研，总结检察工作经验；代表本院出席院外有关会议等。将检委会专职委员改称为检察长助理能够保障其职权规范有效运行。

（4）域外主要国家和地区设置检察长助理职位的做法值得借鉴。如，美国在联邦总检察长、常务副总检察长、副总检察长之下设置数名助理总检察长，分别作为联邦司法部刑事司、反垄断司、民事司等与检察业务相关的部门领导，协助总检察长开展具体检察工作。⑤关于美国司法部总检察长、常务副总检察长、副总检察长、助理总检察长等职务及其职责，参见美国司法部相关内设机构职能及负责人介绍，https://www.justice.gov/agencies/list，2016年8月6日访问。英国（英格兰和威尔士地区）在总检察长、副总检察长之下设置一名刑事检控专员，作为总检察长的助手，具体负责刑事起诉相关工作。⑥参见英国皇家检察署介绍，http://www.politics.co.uk/reference/crown-prosecution-service，2016年8月12日访问。法国驻上诉法院检察院设驻上诉法院检察长助理若干人；大审法院设驻大审法院首席检察官助理若干人。⑦参见陈丽莉：《法国的检察官制度》，载《法学杂志》2008年第6期。日本最高检察厅设置检事总长秘书1名，⑧参见刘兰秋：《日本检察制度简介（下）》，载《国家检察官学院学报》2006年第6期。协助检事总长工作。我国香港地区在律政司司长之下设数名律政专员，协助律政司司长工作。因此，建议在修改《检察官法》时，明确规定“检察长助理”这一职务类别。

在我国检察人员分类管理改革中，虽然大多数地区将助理检察员排除在检察官职位类别之外，但是，从总体来看，把“助理检察员”这一原来的检察官职位名称改为“助理检察官”，将其作为检察官后备人选，视为准检察官进行专门培养，而不是将其简单划入检察辅助人员类别更为稳妥。主要理由有：

（1）保持检察人员分类管理改革的一致性。根据检察人员分类管理改革要求，检察官、检察辅助人员、司法行政人员在改革完成后原则上不再进行跨类别交流。但是，当检察官员额出现空缺后，作为检察辅助人员的检察官助理经过遴选等程序，可以进入员额内的检察官，这是今后检察官员额补充的主要形式之一。与其把这种常态化的跨类别流动作为与检察人员分类改革要求不一致的“例外”，不如将检察官助理回归应有类别，实现检察官补充的同类别流动，保持检察人员分类管理改革的实质一致性。

（2）检察官助理实质上是准检察官，用助理检察官这一偏正短语对其身份的表述更为准确。在检察官助理回归检察官类别后，将检察官助理改称为助理检察官也就顺理成章。

（3）赋予助理检察官特殊地位是域外代表性国家或地区的通行做法。检察官的培养是司法制度的重要组成部分，域外代表性国家或地区检察机关都很注重对尚未担任检察官职务的助理检察官（员）的培养，将其作为检察官职位的候选（补）人员，而不作为一般的辅助人员或行政人员对待。在英国，皇家检察官带领助理检察官开展工作，助理检察官虽然不能以皇家检察官身份执行职务，但是，在得到刑事检控专员授权后，助理检察官可以办理轻微的刑事犯罪公诉案件，比如助理检察官可以从事刑案之保释程序以及在治安法庭进行诉讼等办案工作。⑨参见英国皇家检察官职责介绍，http://www.cps.gov.uk/careers/legal_professional_careers/crown_prosecutors，2016年8月16日访问。助理检察官分为助理检察官一阶与助理检察官二阶两个等级。⑩参见英国皇家检察署2014年4月～ 2015年4月期间工资表，第1页，http://www.cps.gov.uk/publications/performance/pay_ scales_2014_15_and_2015_16.pdf，2016年8月16日访问。在德国，州总检察院和州地方检察院设置见习检察官岗位，并明确规定见习检察官最少工作3年才能晋升为检察官。⑪参见德国州总检察院人员情况统计（1998年至2013年），州地方检察院人员情况统计（1998年至2013年），联邦司法局，报告III 3；Personalbestand der Staats- und Amtsanwaltschaften bei den Landgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013，Personalbestand der Staatsanwaltschaften bei den Oberlandesgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013，Bundesamt für Justiz，Referat III 3.在法国，依法律规定，所有获准进入司法官学校学习的学员将同时被任命为初任司法官（包括未来的法官和检察官），在其任职前必须在国家司法官学校接受四个阶段为期31个月的培训；刚从司法官学校毕业的检察官均为二级检察官，只能被任命为助理检察官，也称为副检察官，平均工作7～10年后可被列入“晋级名单”。⑫同注⑦。在俄罗斯，检察官等级分为三等十一级，其中第三等是助理检察官，包括四级，由高到低分别是：一级助理检察官、二级助理检察官、三级助理检察官、初级助理检察官。⑬参见赵路：《俄罗斯联邦检察院组织法》（2009年11月28日第19次修正），载《中国刑事法杂志》2010年第5期。在我国香港特区，律政司设置见习律政人员岗位，作为政府律师的后备人选，分为见习律师和见习大律师两类，见习律师参加见习律政人员计划为期两年，见习大律师参加见习律政人员计划则为期一年。⑭参见香港特区律政司见习律政人员计划介绍，http://www.doj.gov.hk/sc/recruitment/scheme.html，2016年8月19日访问。同时，根据《检察官职务序列设置暂行规定》，我国目前四等十二级检察官职务序列也将助理检察员纳入其中。

三、检察官职务等级的完善

在我国检察人员分类管理改革过程中，关于我国检察官职务等级设置主要有三种思路：第一种思路主张沿用我国现行检察官职务等级，即“四等十二级”制度，同时提高每一级别检察官对应的工资等级。该思路的优点是只涉及工资等级的提升，不涉及职务等级设置调整。但由此产生员额制改革后检察官数量减少与职务等级过多的矛盾。第二种思路主张部分沿用我国现行检察官职务等级，即检察官职务等级实际使用“四等十级”，四级检察官和五级检察官备而不用，并提高每一级检察官的工资级别。该思路的适用会出现“中间大、两头小”的“橄榄型”职务等级结构，即中间的高级检察官占4级，处于两头的大检察官占2级，检察官占3级。第三种思路主张借鉴域外简化职务序列做法，将现行检察官职务等级改造为六个职务等级，从高到低依次设置：首席大检察官、大检察官、高级检察官、主任检察官、副主任检察官、检察官。⑮参见《检察人员日趋“行政化” 最高检官员呼吁职位改革》，载《法制日报》2009年4月7日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-04/07/content_11143221_1.htm，2016年8月21日访问。该思路设置职务等级较少，导致检察官等级在较长时期内呈现“静态”；除了首席大检察官外，其他层级的检察官需涉及重新评定问题，而且需要重新评定主任检察官和副主任检察官，带来制度运行的协调性问题。综合考虑以上思路，我国检察官职务等级有以下三种方案供选择：

（一）沿用“四等十二级”检察官职务等级

其中，四级、五级检察官用于中西部放宽学历地区基层检察官等级评定。该方案与现行规定相比，主要区别是在检察人员分类管理改革后，明确乡镇检察室检察官按照四级、五级检察官配置，主要理由是：其一，改革成本低。只涉及提升对应的工资等级问题，不涉及检察官职务序列等级及工资等级制度改革“另起炉灶”。其二，易于操作。现有检察官身份的人员大多已评定检察官等级，尚未评定等级的或者达到晋升等级条件的，可按照现行检察官法四等十二级的规定启动等级评定。

（二）保留“四等十二级”检察官职务等级，实际使用“四等十级”

该方案与现行规定相比，主要区别是明确改革过渡期内四级检察官、五级检察官主要适用于基层检察院助理检察员职务等级评定使用，过渡期后四级、五级检察官备而不用，主要理由是：其一，易于操作。只涉及提升对应的工资等级问题，不涉及检察官等级及工资等级另起炉灶，沿用现行的检察官四等十二级制度，重新启动检察官等级评定实践中更容易操作。其二，舒缓对立。检察官职务等级将形成两头小、中间大的橄榄型结构，位于等级顶端的大检察官和位于等级底端的检察官数量分别低于位于中间等级的高级检察官数量，有利于扩大职务等级底层检察官的晋升空间，有助于舒缓等级差距蕴蓄的对立情绪及衍生问题。这一方案的实行需要对《检察官法》《检察官职务序列设置暂行规定》的相关条文进行修改。

（三）保留“四等”取消“十二级”

该方案借鉴域外主要国家或地区检察官职务序列的相关做法：设首席大检察官、大检察官、高级检察官、检察官四等。该方案与现行规定相比，主要区别是保留检察官等次，取消每一等次内检察官的级次，即最高人民检察院配置首席大检察官、大检察官、高级检察官；省级检察院配置大检察官、高级检察官；地级检察院配置高级检察官、检察官；基层检察院配置高级检察官、检察官。这一方案的实行需要对《人民检察院组织法》《检察官法》《检察官职务序列设置暂行规定》的相关条文进行修改。

（四）从当前看，职务等级建议设置为“四等十级”

即建议采用上述第二种方案，主要理由是：

（1）改革成本低。现行四等十二级的检察官等级制度已经使用了近20年时间，实践中处理了适用中的大量问题，积攒了较为丰富的使用经验。特别是与检察官等级对应的工资等级制度，是我国工资制度多次改革后的成果，符合我国经济社会发展水平和公民对司法价值认同的现状，应当大部分予以保留。尽管从检察人员分类管理和检察官员要求来看，初任检察官的要求有较大提高，但是，这只涉及提升检察官起始职务等级及其对应的工资等级问题，不需要另起炉灶，可大大降低改革的成本。

（2）容易操作。我国虽然自2011年起较长时间内暂停检察官等级评定，但是检察机关现有具有检察官身份的人大多已经进行检察官等级评定，没有进行等级评定或者达到检察官等级晋升条件的检察官现已经大多符合评定或者晋升条件，沿用现行的检察官四等十二级制度，再重新启动检察官等级评定实践中更容易操作。

（3）认可度高。对于具备检察员、助理检察员身份的检察人员，以是否评定检察官等级为标准，采用“老人老办法、新人新办法”，即进入检察官员额的老人——已经评定检察官等级的检察员、助理检察员原则上保留现有检察官等级；进入员额的新人——尚未评定检察官等级的检察员、助理检察员按照新标准评定检察官等级。对于没有进入检察官员额的检察员、助理检察员，则保留原检察官等级，划转为检察官助理，再进行检察官助理职务等级套改，过渡期内，保留该类检察官助理择优进入检察官员额的通道。对于新进人员，则按照逐级遴选要求，一律在基层检察院任检察官助理。

（4）结构稳定。实际使用检察官四等十级后，形成两头小、中间大的橄榄型稳定结构，即位于等级顶端的大检察官和位于等级底端的检察官数量分别低于位于中间等级的高级检察官数量，这有利于扩大位于等级底端检察官的晋升空间，提高他们的工作积极性。从社会学意义上说，中间等级检察官数量的壮大，使得等级顶端和底端的两极成为一个连续性的排列，每一个等级检察官都能看到拾级而上的希望，有助于舒缓等级差距蕴蓄的对立情绪、以及由此衍生的系列问题，相对于金字塔型等级而言，橄榄型等级更加稳定。

（五）从长远看，职务等级建议简化设置为“四等”

即建议采用上述第三种方案，检察官职务等级建议设置为：首席大检察官、大检察官、高级检察官、检察官，主要理由是：（1）有利于引导检察官专注检察业务。根据该方案，除最高人民检察院设3个等次检察官外，地方三级检察院只设2个等次的检察官，在检察官员额制改革之后，地方检察院较高等次检察官员额更为有限，晋升更加激烈。这种职务等级设计在很大程度上可以缓解检察官对职务等级晋升追求的迫切性，有利于引导检察官把精力用于检察业务能力的提升。

（2）有利于减少检察官之间收入差距。根据该方案，检察官群体工资福利退休等待遇等级差距将大大缩小，体现待遇差距的将主要是年龄工资和绩效奖金。其中，年龄工资根据从事检察业务工作年限确定，每一个检察官都能公平享受；绩效奖金则是根据检察官日常检察业务工作表现确定，每一个检察官大都能够通过对自我的有效管理获得。

（3）有利于实现检察长对检察官的领导。我国《宪法》第132条第2款规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”，《检察院组织法》第3条第1款规定，“检察长统一领导检察院的工作”。因此，在检察实践中，下级检察院的领导主体是上级检察院和本级检察院检察长，领导的内容是检察机关的各项工作。根据该方案，检察长的检察官等级在本级检察院内检察官等级最高，当然可以依据《宪法》的规定，通过发挥检察权兼具行政权属性实现上级领导下级；即使在实行激励司法一线的政策之后，对那些不担任领导职务、长期在一线从事司法办案、业绩特别突出的检察官，通过特别选升后的职务等级也只能与检察长同级别，⑯在“四等十二级”或“四等十级”的检察官职务层级下，根据激励司法一线的政策，不担任领导职务、长期在一线从事司法办案、业绩特别突出的基层检察院检察官可特别选升至高于检察长上一职务等级，会出现基层院检察长是四级高级检察官而其他检察官是三级高级检察官，或者检察长是三级高级检察官而其他检察官是二级高级检察官等情况，这不利于检察长对检察官的统一领导。但是，在“四等”检察官职务层级下，即使实施激励司法一线的政策，不担任领导职务的检察官，经特别选升后的职务等级则与检察长相同，均为高级检察官。检察长仍可以根据《检察院组织法》的规定实现对同职务等级检察官的领导。

（4）大陆法系代表性国家或地区大都使用较少的职务等级。在德国，虽然联邦检察院、州总检察院、州地方检察院分别设置了多个检察官职位类别，但是，其检察官职务等级的设置却仅有三个等次，从高到低为：一级检察官、二级检察官、三级检察官等。如联邦范围分为：一级检察官、二级检察官；州范围内分为：一级检察官、二级检察官、三级检察官。⑰参见联邦检察院人员情况统计 2007年至2014年，联邦司法局，报告III 3。Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof Zusammenstellung des Personalbestandes 2007 bis 2014, Bundesamt für Justiz, Referat III 3。州检察院人员情况统计1998年至2013年，联邦司法局，报告III 3。Personalbestand der Staatsanwaltschaften bei den Oberlandesgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013, Bundesamt für Justiz, Referat III 3。州地方检察院（包括基层检察官）人员情况统计 1998年至2013年，联邦司法局，报告III 3。Personalbestand der Staats- und Amtsanwaltschaften bei den Landgerichten Zusammenstellung des Personalbestandes 1998 bis 2013, Bundesamt für Justiz, Referat III 3.在法国，普通法院系统的检察官职务等级也只有三个等次，从高到低为：最高级检察官、一级检察官、二级检察官等。⑱参见施鹏鹏、谢鹏程：《法国检察官选任和晋升制度较为完善》，载《检察日报》2015年1月27日第3版。其中，驻最高法院检察官、上诉法院检察长、驻巴黎大审法院共和国检察官及副检察官，驻波尔多、里昂等17个城市大审法院共和国检察官为最高级；驻上述17个城市之外的大审法院共和国检察官和首席副检察官、驻巴黎和凡尔赛上诉法院代理检察官、除巴黎和凡尔赛之外的其他上诉法院总检察官均为一级；其他检察官及初任检察官均为二级。在日本，检察官职务等级只分两个层级，从高到低为：一级检事、二级（副）检事等两个等次。其中检事总长、次长检事、检事长为一级，检事分为一级和二级，副检事为二级。⑲参见日本《检察厅法》第15条规定，http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO061.html，2016年8月25日访问。在我国澳门特区，检察官职务等级与检察官职务类别合二为一，分为三等：检察长、助理检察长、检察官。⑳澳门特区检察院官方网站，http://www.mp.gov.mo/gb/main.htm，2016年8月17日访问。

四、检察官管理模式的完善

检察官职务序列的管理分为日常管理和节点管理。日常管理主要涉及检察官职务等级的升降；节点管理主要涉及检察官职业资格的获得或者免除。检察官职务序列管理一般由专门机构或组织承担，按照设定的指标标准和程序步骤实施，把检察业务工作评鉴作为任职、晋升的重要依据，以激励检察官依法、公正、勤勉履职。

检察官考评委员会是检察官职务等级升降的日常管理主体。各级人民检察院检察官考评委员会组成人数为5至9人，由本院资深检察官及法学专家、律师、社会公众组成。检察官考评委员会主要对检察官的检察业务能力进行评价，如办案效率、法律文书质量、调研能力等。检察官考评等次分为：优秀、称职、基本称职、不称职四个等级。检察官考评委员会根据考评结果对检察官职务等级的调整提出初步名单，由主管检察官等级评定的职能部门对名单内检察官的思想政治素质、职业操守进行审查，是否存在违反检察官职业道德的行为，然后提出建议名单，按照“先党内、后党外”原则分别提交检察院党组、层报上级检察官考评委员会讨论或决定。检察院党组讨论后提出候选名单，按照检察官等级管理权限报组织部门或上级检察院审查确定。

检察官遴选委员会是检察官专业资格的节点管理主体，主要负责检察官进入员额，不参与检察官日常考核。检察官遴选委员会通过的检察官拟任人选，经过党内组织程序后，由所在检察院检察长提交同级人大任免。对检察官统一遴选后辖区检察院又出现检察官员额空缺需要补选的，包括符合条件的检察官助理初任和其他检察院检察官改任等情形，可以参考域外国家和地区统一补选检察官的做法，建议分三步走：第一步，地市一级统一补选，即基层检察院出现五级检察官员额空缺后，统一发布补任信息，地一级所有符合条件的检察官助理都可以参与竞选；基层检察院出现四级检察官及以上等级和地级检察院出现三级检察官及以上等级检察官员额空缺后，统一发布补任信息，地一级所有符合条件的低一等级的检察官都可以参与竞选。第二步，省一级统一补选，即基层检察院出现五级检察官员额空缺后，统一发布补任信息，省一级所有符合条件的检察官助理都可以参与竞选；基层检察院出现四级检察官及以上等级、地级检察院出现三级检察官及以上等级和省级检察院出现四级高级检察官及以上等级检察官员额空缺后，统一发布补任信息，省一级所有符合条件的低一等级的检察官都可以参与竞选。第三步，逐步走向全国统一补选。

结合前述检察官职务等级设计方案和本次司法改革中检察官职务等级晋升的相关精神，检察官职务序列的管理有以下三种方案可供选择。

（一）中央统一管理下的授权两级检察院党组管理模式

该方案的总体思路是，贯彻党管干部的原则，提高检察官任命主体的层级，完善中共中央组织部、最高人民检察院党组、各省级党委组织部、各省级检察院党组对检察官专业人才管理的实现形式。该方案的实施需要修改与检察官任命相关的法律条文，从国家层面完善检察官职务序列的管理形式。

（1）首席大检察官的选任或晋升，由中央组织部提出人选方案，报中共中央政治局常委决定，经全国人民代表大会选举产生最高人民检察院检察长的，由中华人民共和国主席颁发首席大检察官任命书。

（2）一级、二级大检察官的选任或晋升，由最高人民检察院党组提出人选方案，中央组织部门审核，报中共中央政治局决定。其中，经省、自治区、直辖市人民代表大会选举产生省级检察院检察长并经全国人民代表大会及其常委会批准的，由中华人民共和国主席颁发大检察官任命书。

（3）一级、二级、三级、四级高级检察官的选任或晋升，由省级检察院党组提出人选方案，省级党委组织部审核，最高人民检察院党组决定，最高人民检察院检察长颁发任命书。其中，经地、市、州人民代表大会选举产生地级检察院检察长并经省级人民代表大会及其常委会批准的，由最高人民检察院检察长颁发高级检察官任命书。

（4）一级、二级、三级、四级、五级检察官的选任或晋升，由所在检察院党组提出人选方案，省级检察院政治部审核，省级检察院党组决定，由省级检察院检察长颁发检察官任命书。

（二）干部管理权限基础上的检察官职务等级分层管理模式

该方案的总体思路是，沿用现行干部管理权限的相关规定，根据检察官职务等级对应的行政级别，由相应级别的党委组织部门审核，按照发生法律效力的任命方式，对检察官专业人才实施类型化管理。该方案的实施需要修改与检察官任命相关的相关法律条文，从国家层面完善检察官职务序列的管理形式。

（1）首席大检察官的选任或晋升，由中央组织部提出人选方案，报中共中央政治局常委决定，经全国人民代表大会选举产生最高人民检察院检察长的，由全国人大常委会委员长颁发首席大检察官任命书。

（2）一级、二级大检察官的选任或晋升，由最高人民检察院党组提出人选方案，中央组织部门审核，报中共中央政治局决定。其中，经省、自治区、直辖市人民代表大会选举产生省级检察院检察长并经全国人民代表大会及其常委会批准的，由全国人大常委会委员长颁发大检察官任命书。其他检察官由最高人民检察院检察长颁发任命书。

（3）一级、二级高级检察官的选任或晋升，由省级检察院党组提出人选方案，省级党委组织部审核，省级党委常委会决定，报最高人民检察院备案。其中，经地、市、州人民代表大会选举产生地级检察院检察长并经省级人民代表大会及其常委会批准的，由省级人大常委会主任颁发高级检察官任命书。其他检察官由最高人民检察院检察长颁发任命书。

（4）三级、四级高级检察官的选任或晋升，由所在检察院党组提出人选方案，征求地级党委组织部意见，报省级检察院政治部审核，省级检察院党组决定。其中，经县、市、区人民代表大会选举产生县级检察院检察长并经市、州级人民代表大会及其常委会批准的，由市、州级人大常委会主任颁发高级检察官任命书。其他检察官由省级检察院检察长颁发任命书。

（5）一级、二级、三级、四级、五级检察官的选任或晋升，由所在检察院党组提出人选方案，省级检察院政治部审核，省级检察院党组决定，由省级检察院检察长颁发任命书。

（三）按期晋升管理、择优选升管理、特别选升管理相结合模式

该方案的总体思路是，根据检察官职务等级晋升方式实施分类分级管理。按期晋升，是指检察官达到规定的任职年限，在任职期间内考核均为合格以上等次的，一般可以晋升到上一职务等级。择优选升，是指在规定的比例或职数范围内，对检察官的现实表现、工作业绩、职业操守进行严格考察，符合条件的检察官可以晋升到上一职务等级。特别选升，是指对特别优秀或者工作特殊需要的检察官，破格或者越级晋升检察官职务等级。

（1）检察官等级按期晋升的，由本院党组审批，层报省级检察院备案，由有权批准晋升的同级检察院检察长颁发任命书。

（2）二级以上大检察官择优选升的，层报最高人民检察院党组提请中央组织部审核，中共中央政治局决定，由最高人民检察院检察长颁发任命书。

（3）一级高级检察官、二级高级检察官择优选升的，层报省级检察院党组提出人选方案，由省级党委组织部审批，由有权批准晋升的同级检察院检察长颁发任命书。

（4）三级高级检察官、四级高级检察官择优选升的，由所在检察院党组提出人选方案，层报省级检察院党组审批，由有权批准晋升的同级检察院检察长颁发任命书。

（5）一级高级检察官、二级高级检察官特别选升的，层报最高人民检察院党组提出人选方案，中央组织部审批，由有权批准晋升的同级检察院检察长颁发任命书。

（6）三级高级检察官、四级高级检察官特别选升的，层报省级检察院党组提出人选方案，报最高人民检察院政治部或省级党委组织部审批，由有权批准晋升的同级检察院检察长颁发任命书。

（四）职务序列管理建议采用中央统一管理下的授权两级检察院党组管理模式

即采用上述第一种方案，主要理由如下：

（1）有利于坚持和维护党对检察工作的组织领导。该方案是检察机关贯彻党的组织路线，坚持党管干部原则的重要体现，加强了中央及其领导下的中组部、高检院党组，省级党委组织部、省级检察院党组对检察官专业人才队伍的管理，也是中央统一领导与人大监督下的检察官管理体制完善。

（2）与前文建议的检察官职务等级完善方案衔接更紧密。从当前看，将检察官划入四个职务等级，将其分别归入两级组织部门或检察院管理，将现有的高级检察官和检察官的管理层级和管理主体减少了一半，与正在推进的省以下检察机关人员统一管理改革精神相一致。从长远看，将检察官职务序列分为四个层级进行管理，为前文检察官职务等级今后进一步精简为“四等”预留了改革空间，使检察官职务序列改革的先后举措相互协调一致，将进一步提高党对检察工作组织领导的效能。

（3）由国家代表向最高等级检察官颁发任命书是域外普遍做法。从域外代表性国家来看，检察官职务的任命和管理主体层次高。在美国，联邦总检察长、常务副总检察长、副总检察长和助理总检察长以及联邦检察官都是在参议院的建议和认可下由总统任命，且对上述联邦检察人员的职位调整需要由总统提出方可进行。21参见美国联邦司法部联邦检察官行政办公室网站：http://www.justice.gov/usao/eousa，2016年8月7日访问。在英国，总检察长和副检察长由首相从本党的下议院议员中提名推荐，由女王任命，是政府的非内阁的组成人员；皇家检察署刑事检控专员由首相根据总检察长的推荐任命，检察官则由刑事检控专员依职权任命。22参见樊崇义、吴宏耀、钟松志主编：《域外检察制度研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第16～17页。在德国，联邦总检察长和联邦检察官，须经过联邦司法部长提名、联邦参议院同意等程序后，由联邦总统任命；高级检察官和检察官的任命则无需联邦参议院同意程序。23参见黄礼登：《德国联邦总检察院被称为联邦总检察长》，载《检察日报》2016年1月26日。在法国，检察总长和上诉法院检察长由司法部长提名，征求最高司法官委员会意见后，由总统在内阁会议上通过政令任命；其他检察官，由司法部长提名，征求最高司法官委员会意见后由总统直接任命。24参见王守安、陈文兴：《国（境）外检察官遴选制度可资借鉴》，载《检察日报》2015年11月17日。在日本，根据《检察厅法》规定,检事总长、次长检事、检事长由内阁任命,并需由天皇认证；检事长、检事和副检事的职务则由法务大臣委派。25同注⑲。

五、结语

改革开放以来，中央和国务院就干部人事制度改革作出了一系列部署要求，强调改变党政干部管理的单一模式，形成各具特点、分类管理的现代人事管理制度。检察官职务序列改革是干部人事制度改革的一项重要任务，对于推动检察官职务序列管理与行政职级管理模式脱钩，理顺检察官管理关系，推动检察管理体系和管理能力现代化意义重大。检察官职务序列改革是一项系统工程，在考虑基本国情的前提下，既要突出检察官的司法属性，又要畅通检察官与其他公职人员依法、有序交流渠道，设置独立运行并与国家公务员制度相适应的检察官职务序列。我国检察官职务序列的完善，应当根据法律对检察官职责的规定，按照人民检察院的层级和职责范围，从理顺检察官的权责利关系出发，明确各个检察官职务等级的地位及其上下等级的关系，形成结构严密、层次分明、科学完备的职务序列体系。

徐汉明，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心、中国法学会法治研究基地负责人暨湖北法治发展战略研究院院长，教育部社会治理法治建设创新团队首席专家、教授、博士生导师；简乐伟，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员，湖北省襄阳市人民检察院检察官，博士。