地铁建设与周边商户利益冲突中的行政补偿制度研究

代 红

(西南民族大学 四川 成都 610000)



地铁建设与周边商户利益冲突中的行政补偿制度研究

代 红

(西南民族大学 四川 成都 610000)

对于公民财产权的保护，却不是仅仅写入到宪法之中就结束了。怎么样切实有效地对公民财产权进行保护，从而全面落实宪法的有关规定成为我国法治建设中需要研究和解决的一个重要课题。加快城市化建设是中国现代化发展和构建小康社会必须经历的阶段。但是经济的发展必须考虑人权和财产权的保护问题，如果只是一味的为了经济建设等所谓的公共利益大局，而侵害个人财产权的话，显然是错误的。当前我们的主要任务就是建立和完善相关法律，为保护公民财产权构建一个有效的制度平台。其中，也并非只要从国家层面立法规划，就能得到彻底改变当下的客观实际，最终要实现对公民财产权全面的保护，还必须社会、公民、法律、政府一起努力。为了回应社会对公正的需要，通过在理论上进行相应的制度设计，使财产权等权利在权利和权力的较量上能够提升内在实力，矫正双方在力量对比上的失衡，最终实现权利和权力的平衡。

行政补偿制度;财产权;地铁建设;商户利益

一、商户的权利保护

(一)宪法的保护

如徐显明教授所言：“权利由默示到明示的转换绝非无关紧要，而是大有必要，它涉及到权利有无切实的免除权力侵害的保障。”如果想要真正保护财产权，那么就必须明确将保护公民财产权写入到宪法之中去。

宪法作为国家的根本大法，是万法之法，是一个国家最高位阶的法律，居于整个法律体系的顶点，她为一般法律提供立法依据，建立任何法律制度都必须以宪法为根据，任何法律法规均不得与宪法精神相抵触。如有抵触，就要承担违宪责任，丧失其法律效力。

为了在宪法层面上提供对公民基本权利更全面更明确的保护，依据这一修宪目标。现行宪法第四次修改后的宪法第13条明确规定：公民的合法的私有财产不受侵犯；国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这一条款直接将对公民财产权的保护推入到了一个之前中国前所未有的新高度。宪法的这条规定对国家取得和限制公民私有财产权史无前例地确立了一个完善的标准体系。目的上的公共利益。程序上是依照法律，内容上给予补偿。这样，公民的私有财产权的实现就有了根本上的制度保证，同时为下位法的立法提供了宪法依据。

(二)行政法的保护

对于侵犯公民财产权最为严重，伤害最为巨大，也是公民最无力反抗的则是来自国家权力的侵犯。然而，由于我国的宪法不能用于直接提起诉讼。就必须依靠另外的法律将宪法对财产权的保护落实到实处。那么这个承接的法律制度就是行政补偿制度。

一个成体系化的国家补偿制度显示出国家对于行政权力的约束，对于私权保障。是在权利和权力之间进行衡平的重要举措。而其中占据整个国家补偿制度的关键的就是国家补偿范围的大小。对于行政活动的范畴，针对权益与损害的范畴等进行法规制定的强化及相应机制的建立，扩大行政补偿范畴是建立与完善我国行政补偿轨制的根本方法。在保证遵照行政补偿法规定的前提下，渐进延展行政补偿的边界，并对行政补偿法的缺陷予以填补，最终才能完备现有行政补偿机制。

二、商户权利受损的主要问题及原因分析

(一)法治意识有待提高

1.行政机关工作人员法治意识不强

在地铁打围建设这类公共基础设施建设过程中，那些涉及到商户拆迁的，会有工作人员进行走访，与拆迁户商讨拆迁补偿等问题。做到了全程参与。可是，对于这种地铁施工影响周边商户利益，却没有引起很关部门的重视。不要说合理商讨补偿问题了。就连工作人员介入，对商户进行安抚，疏导工作都没有。在整个工程建设中，商户直接面对的就是地铁施工建设人员。而诸如城市建设，工商行政管理等职能部门的工作人员就一个没有见过。行政机关人员甚至没有进入到施工现场与商户中去，去切实了解商户的诉求与困难，那么又何谈对于商户利益的保护呢？

2.公民维权意识缺乏

而行政相对人维权意识欠缺以及法律意识的不成熟，也在某种程度上无形中助长了行政权力的蛮横与无理。孟德斯鸿曾经精辟的总结过这样的结论：根据古往今来的经验，任何权力都极易被滥用，在遇到权力行使的边界之前，这种权力都会被人肆意运用。行政机关行使权力的过程中，主动接受外界监督之意识必定比主动扩张权力的意识弱很多，因而在行使行政权力进行管理的过程，行政机关也就只有在收到外界压力的情况下，才会自觉地接受外界监管，依法行使行政权利的意识才会有所增强。能够有效约束行政权力扩张的只有在行政相对人有足够的法律意识，懂得自己的合法权益在受到侵害的情况下，敢于为自己的权利而战，能够运用法律的武器来维护自己的权利，那么公民的权利才会得以实现。

此外，利害关系人的维权意识以及法律意识的发展是克制行政机关滥用权力的有效外部边界，学会用法律去把权力这头野兽关进笼子里，大力压缩行政机关自由行使权力的空间，进而对行政活动造成了客观的影响，而行政权妥协结果就是能够充分补偿行政相对人的权益损失。

在权利的主张与认知方面，绝大多数人是不知道自己拥有哪些权利的，他可能会知道财产权、劳动权这些名词，但是，他无法在这些名词与自身之间建立关系的纽带。有人偷了他的钱，抢了他的牛，他知道自己可以报警，他知道自己可以维权。但是，当有人在他店铺门口修路堵塞交通，隔断客流的时候，我相信他不知道怎么维权，他甚至不知道他有没有这个权利。我丝毫不怀疑他为保护自己财产所怀有的勇气。商家遭受到损失，但是，却没有任何方式维护自身权益，那么商户大多选择了忍气吞声，自认倒霉。所谓暴力是受害者最后的武器。也有一些商户则选择了非理性的方式去维权。

(二)立法的缺位

目前，在地铁等市政基础工程建设中，的确有相关商家利益受损的实际情况，而且这种利益受到损失的情况，目前没有任何法律和政策的路径得到补偿。

(三)缺乏合理的程序规制

地铁施工打围这个过程，整体处于无序自发的过程中，虽然颁布了不少地铁建设管理条例，但是，这些条例无不重实体而轻程序。根据程序“自然正义”原则的要求，在作出对他人不利的行为前，必须要向当事人事前告之，陈述理由，且需要听取当事人的申辩。这一为大多数法治国家所遵循的程序法治原则，在中国却被忽视了。

在我国当前己有的相关法律法规里，始终不存在对公众参与权的明确设定。

任由行政主体封闭运作，行政机关一意孤行，不顾甚至杜绝公众的参加互动。由于对听证制度、公众参与制度、行政活动中的阐述原由制度和信息公开制度均未予以设定，行政相对人的权益也因此类程序机制的缺位而缺乏相应保障。要么虽然在相关立法中对公众参与持鼓励、应当的态度，但是相关规定却制定的非常原则和抽象，也没有规定如果行政主体不作为会导致怎样的后果，也没有规定具体参与的操作流程。使得公众参与在实践的操作层面中失去法律的保护。

(四)权利救济途径不足

必须承认的是，我国行政补偿的利益相关者的权利救济制度还存在缺陷。对于行政补偿确定的设定，遭侵害的行政相对方一直缺乏相应的利益诉求表达机制，同时缺乏阐发不同意见的出口与机遇，只能机械服从行政机关的支配。倘若行政补偿的制度设定与变动侵害了行政相对方的权益，那么权力行使方将使用各种手段把公益的必需作为借口来推卸其义务履行，最终造成行政相对方的权益不能获得保障。除此之外，行政权力相对方申请补偿或者赔偿的救济制度同样存有缺陷，导致相应的正当权利不能获得法律保护。山于行政诉讼案件受理范畴规定的窄缩，极大地制约了权利人的行政诉讼诉权的行使，从而也变相弱化了对行政机关的权力行使的监督，最终导致权利人合法权益缺乏应有保护。但在实行严格成文法制度的我国，对补偿诉讼救济缺乏明文规定，使补偿诉讼救济软弱无力，甚至在一定意义上说是无所作为。

三、保护商户权利的建议

快速大规模的公共基础设施建设是我国经济社会发展的必然趋势，而其中对于周边商户间接利益损害暴露出来的问题是多方面、深层次原因长期综合作用的结果，短期之内难以得到有效解决。要在根本上解决这个问题，必须按部就班：从宏观上，必须加快相关立法进程，创造依法保护公民各项权利的大环境，从微观上，具体到此类问题的具体实际情况，各级政府都需要发挥主观能动性，从完善相关制度出发，重视公民权利，因地制宜，采取符合当地实际的对策，爰善安置处理此类问题。

(一)分步骤完善有关立法

由于我国是实行严格成文法的国家，当事人必须在有立法依据时，方能请求补偿，补偿必须有法律、法规和规章的依据。而目前我国并没有任何相关的法律法规涉及到有关于城市基础建设施工导致的商户经营性损失补偿。从完善以宪法为核心的公民财产权保护法律体系的需要出发，以立法的方式去规范相关问题无疑是最佳方案。完备的法律是落实公民财产权的有力保障构建和谐社会的重要体现，它对我国建成社会主义法治型国家，完善中国特色的社会主义法律体系具有重要意义。但是，创设一部全新的法律，需要时间，而在目前社会实际需求上看，或许给不了我们充足的时间。从提出法律草案，审议立法议案，表决通过，到最后的颁布实施。一部法律的创设徐要经过严格的程序，漫长的立法的周期将导致短时期内无法实现这一立法。在立法还不能很快出台的情况下，为了积极应对现状，完善相关的省部级规章制度就有着很强的现实意义。

在立法过程中，必须抓住的关键环节为：必须使立法有一定的超前性，以适应经济转轨时期形势发展快的要求；既要有较强的适用性和具体应用性，又要有相对稳定的原则性和统一性，借鉴私法赔偿若干理论。坚决克服城乡二元结构的差异和地区经济发展不平衡的障碍，建立统一的行政补偿法体系；学习外国先进立法经验，考察国外国家补偿法律制度的相关理论，结合我国国家补偿实践领域中存在的突出问题，作好行政补偿法的移植与本土化工作；努力使中国的行政补偿法与国际社上主流的，通行的行政法相接。确立公民财产权保护的司法救济。在内容上可以扩大国家补偿范围，在程序上又可以对具体的国家补偿的操作执行做出恰当的安排。通过上面两步循序渐进，健全和完善国家相关立法。从而使得此类问题今后能够有法可依。

(二)完善相关程序设计

设计一套公开、公平、公正的并且能够具体操作实施的法律程序，以规范行政执法机关的过于庞大与随意的自我裁量权，以填补行政机关对行政相对人权利保护不足的漏洞。因为不管法律立法制定得多好、多科学，如果因为行政机关的具体操作而在执行中走样，那就违反了法律的立法初衷，不啻于变相侵害利害关系人的权益。值得庆幸的是，当前关于行政程序法的立法己经进入议题。如果这一法律能够顺利颁布实施，必将是一次重大的历史进步，一改之前忽视程序的弊端。而这一部法律势必会将所有的行政行为都做出符合宪法精神的程序上的基本要求。不妨期待这部法律会在国家补偿的程序方面加以合理有效地细致设定。

一般情况下，补偿行为对不同行政相对方的重要利益相关联，因此必须要有程序加以维护。因为“程序并非次要的事项，伴随政府权力连续不绝地迅速地扩张，唯有依托程序正义，权力才可以增强人的忍耐力。”程序正义又被称为“看得见的正义”，就是因为程序作为法治国家的一种法律文化传统和观念，树立了这样一种观念，即设计良好的程序是实现实体正义的关键。而程序设计的关键就是应当尽快健全和完善以听证和听证会制度为核心的公众参与制度。公众参与制度公众参与则指公众有权按照公开，平等，全面等原则，有序参与行政活动的确定和实施等影响其利益的环节，与行政机关共同参与。从而达到规范行政活动，保障行政相对方的权益的目的。公众参与包括了以下几类具体机制：

1.行政听证制度

行政听证程序为行政机关只有在获取相对方陈述、申辩和质证等信息的基础之上，才能作出重要的、可能会给相对方的权责产生干预的行政决策的一种程序。设立此种制度的目的在于给予行政当事人提供一种利益诉求表达机制，也给予当事人能够合理改变行政决定的机会。通过行政听证制度，公民能够参与到之前一直保持封闭性的行政行为之中去，从而合理有序地表达自己的意见，发出自己的声音，争取自己的利益。在听证制度中，公民能够得到与行政机关平等的地位，在这种制度安排之下，行政机关将不得不重视公民的意见与建议。

2.行政公开制度

知情权为公众参与程序重要的配套机制之一，和公众参与机制是紧密相连的。然而，知情权不能在法律层面得到确认与支持是不能避谈的事实。甚至在目前的法律文本中都从未出现过知情权这三个字。但是，相对应的行政公开机制也能在某种程度上替代知悉权利的作用。行政公开制度能够在某种程度上改变行政机构在信息和资源上与行政相对方相比的绝对优势位置，增强了行政相对方和行政机构博弈的能力。从而使两方的交流维持大致对等的局面。

3.问责制度

我国历来不重视问责制度，在传统观念之中所谓刑不上大夫，所以，目前行政问责机制的建设上还有很大的缺陷，己有有关于行政问责制的表述只是零散出现在少量规范性文本中，并没有体系化的表达。没有问责机制的落实，公民是无法让行政机构转变决定策略传统的。为了改变这种现状，当务之急，我们只有积极加快推进问责制度化的步伐，建立问责制度，必须明确地以法律文本的方式作出规定，但凡应该需要公众参与而没有经公众参与的，相关责任人必须予以处分。

4.公众参与制度的价值

公众参与程序机制的建立，有助于满足不同利益主体的不同要求。多元化的利益主体必然具有不同的利益主张，如果完全满足这些主张，则利益冲突会消除于无形。当然这只是理想的推断，但是最大限度地归纳整理出这些不同的利益主张，满足大多数利益主张的最低限度要求，从而尽可能消除利益冲突，还是能够做到的。通过设计平等、公开的参与原则，将不同的利益主体的行为纳入统一的平台之中，使他们在公正程序所预设的体制中通过充分的、平等的发言表达自己的利益诉求。

(三)明确司法救济程序

权利若失去司法救济措施的底线性保护，那么权利则仅会成为法律文本上的一句空话。如果公民的补偿权利只是单纯在法律文本上，那么公民的财产权权利对于国家公权力来说是不堪一击，经受不住考验的。只有在进入司法程序之后，公民权利才得以成为一种现实的真正受到法律保护的权利。对公民的财产权等私权利的司法救济体现在，司法机构给以财产权等私权利遭受侵犯的主体行使诉讼权利的一项保障性权利，该救济方法的设定充分保障了社会主体的权利，是对正当权益受到损害者最强有力的救济方式，亦应当被作为基础性和普适性的司法保障措施。所以，各国对权益纠纷和争议，当然包括国家补偿纠纷，大都通过立法或判例，确立“司法最终解决原则”。