采煤沉陷区生态补偿机制现存问题及建议

徐 翔

(安徽大学经济学院 安徽 合肥 230601)



采煤沉陷区生态补偿机制现存问题及建议

徐 翔

(安徽大学经济学院 安徽 合肥 230601)

几十年里采煤塌陷区生态补偿取得了突出业绩，但仍存在很多问题，如生态补偿细则不完善，资源税费制度不合理，补偿费征收过低等，本文基于上述问题提出健全法律法规，增强行政管理与监管力度，加大宣传力度等建议。

生态补偿；问题；建议

过去几十年里，政府为推动生态文明建设，逐步探索并不断完善生态补偿制度，党和国家也高度重视这一举措，党的十八大报告就明确提出，“加强生态文明制度建设”，“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。就矿产资源开发这一模块来说，国家通过制定宏观调控政策，指导工作开展，提供财力支持，政策保障等手段，推动各地生态补偿制度的建立，有些省份，如安徽等地率先探索这一模式，为其他地区开展生态补偿行动积累了宝贵经验，但从实践结果来看，这一工作仍然不够成熟，存在以下几个主要问题：

一、生态补偿细则并未完善，政策支持不到位，实施力度不够

目前，国家在一些政策如矿产资源税及矿产资源补偿费、生态环境补偿费等政策上虽涉及到了生态补偿这一内容，但是缺少行政、监督管理体系，专门的项目、资金管理制度措施，并未就“生态补偿”这一方面做专门规定，未明确利益相关者的权责关系和补偿的方式、标准、措施等，如钱该怎样征集，怎样管理，保证金账户怎么设等，导致很多地方政府开展的生态补偿行动无政策依据，很难起到带头作用，况且很多生态补偿的行动由于都是以项目、工程等形式向前推进，自然有时间限制，一旦项目终止，实施起来会存在很大困难。部分省份，如河南省虽对此出台了相应细则，但尚未全面实施。因此，应尽快针对“生态补偿”制定具体细则，建立并完善起一套起专门的生态补偿政策体系。各地财政、国土、法制、环保等部门应明确责任，加强协调合作，保证“生态补偿”行动全面实施。

二、现行资源税费制度不合理，不利于市场补偿的实现

财税政策是实现“生态补偿”这一目的的强有利手段，对不同矿区及不同矿产资源征收的资源税，不但可以调节由于自然禀赋而形成的收入差距，而且适应了可持续发展的需要，有利于环境保护和生态平衡。而现如今对矿产资源征收的税并未体现生态补偿的功能，如资源税按销售量征收，矿区使用费以实物缴纳，都是属于资源有偿使用的征收，矿产资源补偿费的设立是为了资源耗竭性补偿，只是对资源经济价值损失的一些补偿，在数额上根本无法实现保护矿区生态环境的作用。目前我国生态补偿的主要手段是政府补偿，资金主要来源于财政转移支付和政府各部门如财政、国土、环保等部门设置的专项基金，给国家财政带来了一定压力，根据经济学基本原理，政府不应该成为生态补偿机制的承包者，以资源税收为代表的市场补偿手段应该逐渐发展成为主要的补偿方式，因此，应逐步调整现行的资源税费制度，使其体现生态补偿的功能，不断发展完善市场补偿手段。

三、补偿费征收标准过低，应依据实际情况合理制定

很多生态补偿的案例中都存在生态补偿标准过低的问题，如新疆省煤炭资源的资源资源税，资源补偿费和地方经济发展费为11.5元/吨，而学者估算全国每开采一吨煤造成的经济损失为69.47元，仍存在很大缺口。不过生态补偿标准的制定是一个很棘手的问题，涉及内容多、范围广，补偿范围、补偿对象均应进一步明确，而且需要综合当地自然禀赋、人文环境、生活质量、社会经济发展状况、当地政府财政承受能力等方面制定，标准的确立要运用一定的理论方法和科学技术来测算，综合考虑出来的补偿标准和补偿年限仍需要经历实践的检验，实践中应进一步调整生态补偿标准，使之更加实用，才能达到生态补偿的目的。

四、相关人员积极性不高，社会各界重视不足

受市场、政策等的影响，矿企环保积极性很低，以河北省为例，在矿山环境治理攻坚行动中，河北关闭取缔开采不合理、设置不规范矿山及对矿山地质环境进行恢复的同时，对符合要求的生产矿山则开展抑制烟尘、达标排放、恢复生态等环保整治。但由于矿业市场不景气、政策性或APEC会议等原因，近年来河北矿企处于大面积长时间停产状态，企业参与环境整治的积极性不高。加上社会各界对矿山恢复治理对人们生活改善的重大意义认识不够，因此在项目推进，经费保障上滞后，废弃矿山得不到有效治理，新矿山现象加剧，甚至形成恶性循环。

关于完善采煤沉陷区生态补偿机制的建议:

一、健全法律法规体系，为采煤沉陷区生态补偿提供法律保障

从我国某些地区开展的生态补偿案例来看，由于立法工作仍不完善，不能为生态补偿行为提供统一依据，导致实践达不到预期效果，也不能为其他地区起到模范带头作用。因此我国政府需综合本国国情，借鉴国际经验，完善采煤沉陷区生态补偿法律法规体系。各级省、自治区可以在国家立法基础上，对补偿原则、范围、对象、标准等加以明确规定，各地级市可以因地制宜的开展生态补偿建设工作，推行不同的财政扶持政策，根据本地矿区的自然条件，建立各市的生态补偿实施办法。

二、运用各种经济手段，为采煤沉陷区生态补偿提供资金来源

经济手段是政府进行宏观调控的有效手段之一，借助市场手段，可以节省大量的人力物力财力，生态补偿也可采用经济手段，来调整各经济主体的行为，达到调控目标。首先可以通过改革煤炭资源税费制度，加大对煤炭资源税的征收，使之真实反映煤炭资源的开发利用程度和生态破坏损失。还可以根据各地矿区特点，在煤炭资源价格中加上一定生态补偿费，使煤炭资源价格走向市场化。除征收税费外政府一般综合利用各种财政、产业、价格等经济手段拍卖资源开发权用于生态环境治理。

三、增强行政管理与监管力度，保障采煤沉陷区生态补偿工作有序进行

采煤沉陷区生态环境治理工作繁琐，需要财政、环保、煤炭、国土、煤炭等单位的协调配合，为了保证工作效率，需要明确各部门职责分工，加强各部门之间的协调配合，或成立专门的生态环境治理委员会，专门负责采煤沉陷区生态环境治理。另外可设置专门的技术咨询机构，为补偿工作提供技术指导。要保证补偿工作质量，关键要加强对沉陷区治理的监管力度，明确责任主体，使治理工作公开透明化，实施对生态补偿行为的奖惩制度。

四、加大宣传力度，增强公众生态补偿意识

推行采煤沉陷区生态补偿机制，离不开煤炭企业、矿区居民等利益相关者的共同参与，政府可充分利用广播、电视、报刊、网络等通讯手段，宣传生态补偿工作的必要性和意义，充分听取公众意见，健全公众参与制度。另外还要加强公众监督，充分保障公众知情权，营造和谐的生态补偿氛围，促进人与自然的协调可持续发展。

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徐翔(1990-)，汉族，安徽合肥人，安徽大学数量经济学硕士研究生，研究方向：收入分配、资源与环境。