协调发展视角下的采煤沉陷区生态补偿机制研究

胡虹彦

(安徽大学经济学院 安徽 合肥 230601)



协调发展视角下的采煤沉陷区生态补偿机制研究

胡虹彦

(安徽大学经济学院 安徽 合肥 230601)

因煤炭资源开采而形成的采煤沉陷区生态环境形势恶劣，因此探讨生态补偿机制迫在眉睫。文章基于生态补偿机制内涵、原则以及人类社会带来危害的基础上提出了生态补偿的模式为政府补偿和市场补偿。

采煤沉陷区；生态补偿；机制

煤炭资源构成中国能源消费的一大主体，过去几十年里，煤炭在能源消费中比重均超过60%。随着煤炭的开采，带动国民经济增长的同时，也给生态环境造成负面影响：水位下降，水土流失，土壤平衡破坏，土地荒漠化，环境污染，形成大面积的采煤沉陷区，影响人与自然的可持续发展。尤其是那些迫切追求短期经济利益的企业，虽然为地方GDP带来了增长，但是对生态环境带来了巨大危害。因此，为了统筹生态与经济的协调可持续发展，探讨采煤沉陷区生态补偿机制迫在眉睫。

一、采煤沉陷区生态补偿机制的内涵

随生态环境的逐步恶化，各国政府和世界各界环保人士更加关注资源与环境问题，生态补偿问题逐渐成为研究的热点。所谓生态补偿，是以保护生态平衡、促进人与自然的协调可持续发展为目的，以经济手段为主，即运用政府和市场手段来协调相关者利益关系的行为。生态补偿机制是实现生态补偿和可持续发展的有效手段，是基于“外部成本内部化”原则下的一种利益调节机制。国内学者对生态补偿机制的理解可以划分为广义上和狭义上。广义的生态补偿机制是指环境污染和生态功能，为提高保护生态环境的效益，对破坏生态环境的行为予以经济惩罚，对保护生态环境的行为予以经济补偿；狭义的生态补偿机制是指在“外部成本内部化”的原则下，让破坏生态环境的受益者承担费用。采煤沉陷区的生态补偿机制属于狭义的范畴，是生态补偿机制在煤矿领域的延伸，是基于“谁受益，谁保护”的原则下，为实现人与自然的和谐共处，在法律法规许可的范围内，以经济调节手段为主，由采矿企业对生态环境的补偿。

二、采煤沉陷区对人类社会的危害

可持续发展是当今社会的时代主题，而煤炭开采形成的采煤沉陷区对生态环境、经济社会的危害极大，产生的负效应将对人类生活产生巨大冲击，不利于“生态环境”与“经济社会”的协调可持续发展。以“煤海”之称的山西省为例，全省含煤面积约6.2万平方公里，占国土面积的40.4%。近年来由于煤炭资源的高强度开采，煤矿采空区仍以每年80多平方公里的速度扩大。据2015年矿山地质监测最新成果报告显示，山西矿山开采形成大面积采空区和沉陷区，面积分别约为5000平方公里和3000平方公里，引发包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等地质灾害2900多处，是全国矿山地质灾害累计发生最多省份之一。煤炭开采对土地资源、水资源、大气环境等生态环境的危害很大，矿山开采损毁土地面积45.7万公顷(其中地下开采沉陷区面积占73%)，占全国矿产资源开发损毁土地面积总量的20.74%，造成沉陷区部分地表层暴露、水土流失、植被严重破坏，土地生产力降低，；煤炭开采还严重破坏了矿区水资源，首先地下水系统严重破坏，未经处理的矿井水流入河流、地下使得地表水体、地下水严重污染，矿井的大量外排使得地下水水位迅速下降；因煤炭开采、挑选、装卸、运输产生的煤尘、粉尘等污染物使空气质量严重下降，更为严重的是，废弃煤层因自燃释放的毒气危及居民健康；这些危害破坏了矿区的生态生态，加剧了人与自然的不和谐，不利于人与自然的协调可持续发展。

煤炭开采对经济社会也产生了种种不利影响。最新的调查数据显示，山西省因煤炭开采造成破坏的村庄共2868个，共涉及乡镇420个，受灾人口约230万，受破坏村庄总面积约46.55万亩。首先煤炭开采造成的房屋坍塌破坏了沉陷区居民赖以生存的家园，引发的泥石流等地质灾害严重危及居民生命财产安全，道路、管道、通讯等公共设施及基础设施的破坏大幅度降低居民生活水平；其次，采煤沉陷区的形成使得农田生态环境破坏，出现不同层次的断层，造成土壤肥力下降，甚至无法耕种，阻碍当地农业经济发展。

三、构建采煤沉陷区生态补偿机制的原则

(一)公平补偿

在采煤沉陷区生态补偿机制的设定中，应将公平原则作为首要依据，公平原则，即煤炭开采中以牺牲环境为代价实现经济利益的主体对当地生态环境损失的补偿。从权利和责任上来说，应实行“谁开发，谁保护；谁受益，谁补偿”的原则，煤炭开采者有责任和义务在自身能力范围内恢复和治理生态环境，生态环境保护者往往牺牲自身的发展机会等利益，因此受益方理应对他们进行补偿，来充分调动保护者们治理生态环境的积极性。

(二)生态效益与经济效益相结合

自然资源同时具有生态价值和经济价值，设计采煤沉陷区生态补偿机制理应追求生态效益与经济效益的最优结合。片面追求任何一个极端都会导致资源配置不合理，也不符合“可持续发展”的长期目标。采煤沉陷区生态补偿机制的设定是为了防止片面追求经济效益而对矿山生态环境造成不可逆转的危害，是在兼顾生态效益的前提下追求经济利益的最大。

(三)与经济发展相协调

生态补偿机制的设计首先应与当地经济发展水平、政府政策相协调，生态补偿费的征收不能一蹴而就，应结合当地经济发展实力，人均收入水平而定，不能阻碍地区经济可持续发展；机制的设计还应与政府的财政税收、产业发展等政策相协调，使生态环境保护工作贯穿开采活动的方方面面，避免走“先污染，后治理”的老路，对生态环境造成无可挽回损失的项目不予批准。

四、采煤沉陷区生态补偿的模式

(一)政府补偿

综合我国以往的生态补偿案例，目前我国的主要采煤沉陷区的生态补偿模式是政府补偿。政府在生态补偿机制中起主导作用，政府一方面通过相关立法制定并完善生态补偿方面的法律法规，另一方面对生态补偿的履行情况进行监督，建立奖惩机制。政府还通过财政补贴、政策优惠、产业补偿、智力投入等方式来保证生态效益的实现。政府可通过财政补贴的形式用于采煤沉陷区生态环境的治理或直接给予生态环境恢复项目资金支持；政策优惠是指政府结合本地区生态经济发展特点，对有助于保护生态环境的项目、产业可加大转移支付力度，给予税收优惠，来鼓励绿色产业发展。产业补偿是一种长远意义的补偿政策，指政府对一些资源利用率不高、生态效益很低的产业进行产业结构调整，间接降低对生态环境的破坏程度。智力投入主要是指人才的投入，政府采取吸引人才的措施引进或培育掌握先进技术的人才投入到采煤沉陷区生态环境的治理。由于保护生态环境带有一定公共产品的性质，仅依靠市场补偿不可避免的带来市场失灵现象，因此政府在生态补偿机制建设中发挥重要作用，有助于提高治理成效、完善生态补偿机制。

(二)市场补偿

政府补偿虽然能保证保护生态环境工作的进行，但由于管理效率低下、信息不对称等因素的存在，不可避免地造成补偿成本过高、政策失灵等情况。市场补偿恰能弥补这一缺陷，市场补偿是在市场机制的作用下充分协调各方利益，生态受益者和生态保护者自愿协商补偿成本，资源将得到最优配置，生态保护效率会有很大程度提高。我国目前市场补偿模式发展程度不高，应用范围不广，未来我国应深度挖掘市场补偿模式的潜力，将政府补偿与市场补偿相结合，发挥最大效用，提高生态经济效益。

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