论互动模式下的环境污染第三方治理

(甘肃政法学院 兰州 甘肃 730070)

论互动模式下的环境污染第三方治理

曾丽渲

(甘肃政法学院兰州甘肃730070)

面对风险社会背景下日益复杂的环境污染，传统的命令-控制行政管制治理模式之内生逻辑体现为以环境要素类型化为依据的立法模式的规制机制断裂，理念上的单向度与封闭性导致了管制模式的僵化，十八届三中全会在多元共治的背景下提出了以市场激励模式为基础的环境污染的第三方治理，为环境污染治理制度的建设开创了全新的理念创新。i但其制度顶层设计仍不可避免的存在许多理论冲突，现实障碍。以此为逻辑起点对环境污染第三方治理机制提出化解困境的路径，最终实现互动模式下市场激励机制为根基的环境污染治理第三方制度的完善。

环境污染第三方治理；污染治理

一、环境污染第三方治理机制建构之内生缺陷

环境污染第三方治理制度建构无法冲破现行管控模式下形成的封闭与僵化，二者在不同思维逻辑衍生下造成顶层设计层面之理念基础、规则机制的内生断裂与冲突，同时，单向管制模式在自身闭合逻辑之下形成的制度恶性循环及与新制度之抵牾等造成了责任明晰困难，监管权无法落地等问题。

(一)制度设计层面之双重断裂—理念与规则

环境污染第三方治理与现行治理管制模式在顶层理念设计与具体细则方面均存在抵牾与断裂。

以命令—管控为主的单向性治理制度模式与市场激励手段明晰利益诉求为基础的第三方治理机制存在核心理念设计上存在现实冲突。管制结构的单向性维度与禁令型条文并存，同时，环境污染第三方治理是通过各方利益的调和最终以经济手段实现治理。

在具体细则设计方面之冲突典型如我国现有污染治理模式下具有独创意义的三同时制度规定，建设项目污染防治设施与主体工程需在三个同时的要求下一体化进行。那么这意味着建设项目能否投产使用与污染防治设施的配套设计密不可分。这一规定与市场化的第三方治理机制所要求的专业性、经济性、高效性的要求相背离。

以此，鉴于在核心理念与理论之设计上尚未达成共识，环境污染第三方治理机制的生存无疑在根本上便受到了制度路径的阻碍。

(二)责任主体以及责任承担比例探究

现有法律规范下，以“谁污染，谁治理”原则为衍生，在企业以及个人在超标排放污染物或者某些违法情形下，污染者负担原则明确规定了由污染者承担相应的责任。换言之，监督方=>责任承担方的二元追责系统中，责任承担方进行污染治理执行，并承担治理结果，监督方对治理结果进行验收，并进行相关处罚。在这一体系中，责任主体明晰，处罚机关与处罚性质明确，具有较为成熟的责任分割经验与机制。但在环境污染第三方治理模式下，监督方=>责任承担方的二元追责系统将被打破。究其本质，第三方主体性质的界定疑难是二元追责体系陷入困境的首要成因。其一，责任承担方与污染治理执行方分离的前提下，维持现有的监督方=>责任承担方的模式，还是认可责任承担方与污染处理执行方的合同，赋权责任承担方向污染处理方进行追责，形成监督方=>责任承担方=>污染处理执行方的链式处理机制？这一链式处理机制必然造成立法冲突：如勒令停产、关闭工厂等难以以经济利益衡量的行政处罚如何在这一机制中达成传播？由污染治理方工作失误造成的污染是否应当由责任承担方承担行政责任？

(三)环境污染第三方企业的监管权争议问题同样亟需解决

在理论构建中，集约专业的第三方企业监管可以减少监管成本，降低监管风险。但是在具体的生活情境中，对集约专业的第三方企业的监管则对执法提出了新的要求。在管辖权问题中，第三方企业由何种部门监管？监管程序需要如何设置？是依照原有二元追责机制进行有限延伸，还是另起炉灶？在监管操作问题上，第三方企业需依照何种程序被监管？第三方企业的处罚在项目执行过程中的第三方企业破产停工问题应当如何处置？若不能完成一个较为完善的制度建设，监管机关不清、监管机制混乱、责任认定不合理等问题的出现反而会增加监管成本，提升监管风险，最终造成资源浪费与环境危害的结局。

二、环境污染第三方治理机制困境化解

(一)现有制度之多向维度延展

环境污染第三方治理是多元互动共治制度路径之衍进，其建立之基础在于理念更新之上的制度变革与发展。现有污染治理制度首先在制度类型上需冲破单一管控模式走向多元共治，互动治理。其次在制度价值上充分考虑各方利益诉求，激励污染企业能动性的发挥。以此制度路径衍化，环境污染治理第三方治理建构至少在以下几个方面打好根基。其一，污染防治市场制度体系建构。市场体系的存在是第三方参与治理、表达利益诉求的重要方式与途径，以各方经济利益为基点进行绿色合同的签订，进行排污权的交易最终实现利益之衡平。其二，代执行制度的发展迫在眉睫。代执行制度的健全将给予污染企业以选择自由权，无疑对市场体系的建构与完善奠基。

(二)责任明确化路径

排污企业向专业治污企业采购治污服务，是环境污染第三方治理模式的运行的动因。从环境法角度来看，委托方与受委托方缔结环境服务合同并履行合同义务是基于环境法规定而非双方各自由合意，换言之此合同的根本目的是委托方雇佣某方劳动力与设备而为完成公共法律赋予其的必要义务。因此，该合同并非是单纯的私法行为，并给公法留下了介入空间。

在此处，委托方被赋予的法律义务所需付出的劳动力与劳动资料通过合同的方式，由环境污染治理企业进行支付。对于环境污染治理企业而言，是本身合同义务履行的瑕疵与缺陷，治理执行方需要承担的是民事上的合同违约责任。

新环保法第64条规定了因污染环境和破坏生态造成损害的侵权责任，但这一条并未指明具体的责任主体。实践中，排污企业和治污企业基于达标排污和治污设施的正常运行的目的签订合同，一旦弄虚作假或是过失不当，治污企业可能就成为环境的侵害者，不论是违反法律强制性义务还是合同义务，治污企业的运营成本均会增加，行业风险影响行业的继续发展。

但在事实上，在此处的法律实践还远远不足。可见，环境污染第三方治理中排污企业义务转移的法律依据不足，治污企业的责任范围尚不够明确，需要环保法的配套法规加以细化。

(三)建立并完善监管体系

新环境保护法及其配套的实施细则，着重加强了在环境问题上的行政监管部门的监督问题，并强化了行政监管部门的权力。针对当前现实生活中环境设施常年关闭、私人企业与公共检测仪器故障与误差等问题，新法以现场检查条款的增加以避免这些问题。对于重污染高耗能的相关企业设备，环境保护部门有权行使查扣。不仅如此，环境保护部门对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治关闭。针对环保领域违法成本低、守法成本高的问题，规定了按日连续计罚规则。

新环保法为环境执法在法治上提供了部分便利，一方面的确给予各政府、各环保部门们相应权力，以严格执法，合理执法。另一方面对在履职中渎职、执行出现主要误差的官员，规定了相对严厉的责任与处罚措施。这一法规避免了今后在第三方治理中出现权力寻租、利益勾结等不良现象，有助于发挥行政部门与司法部门在环境治理中的主导作用。

[1]董小林.环境经济学M.人民交通出版社[M].2011.195.

[2]骆建华.环境污染第三方治理的发展及完善建议[J].环境保护，2014,(20):18

[3]富艳.生态文明与中国生态治理模式创新[M].中国致公出版社，2011.221

曾丽渲(1993-)，女，汉族，甘肃白银人，在读研究生，研究方向环境法。