全面提升开发水平 加快发展现代农业——在全国农业综合开发工作会议上的讲话

卢贵敏

全面提升开发水平 加快发展现代农业
——在全国农业综合开发工作会议上的讲话

卢贵敏

财政部胡静林副部长出席这次会议并作重要讲话，充分肯定了“十二五”时期农业综合开发取得的显著成绩，深刻分析了当前农业农村发展新形势和新时期农业综合开发的着力点，明确要求以高度自豪感和责任感开创农业综合开发新局面。我们要认真学习领会，切实抓好贯彻落实。

一、2015年农业综合开发工作取得新进展

2015年3月，在云南昆明举办的全国省级农发办主任培训班明确提出，农业综合开发要做好“加法”，拓展新的工作着力点，大力支持农业适度规模经营；做好“减法”，大力激发地方主动性和积极性，进一步推进简政放权；做好“乘法”，加大改革创新力度，充分发挥财政资金的撬动作用；做好“除法”，完善管理方式，提升管理效能。一年来，各级农发机构深入贯彻中央关于“三农”工作的决策部署，围绕中心、服务大局，求真务实、开拓创新，上下联动、协调配合，着眼推进农业现代化和农业可持续发展，集中力量建设旱涝保收、高产稳产、生态友好的高标准农田，积极培育新型农业经营主体，打造农业优势特色产业集群，推动改革创新激发工作活力，各项工作取得了新进展，实现了“十二五”圆满收官。

（一）服务大局，稳中有进促创新。2015年，中央财政安排农业综合开发资金387.67亿元，比上年增加26.96亿元，增长7.5%，全年农业综合开发资金总投入达到832.36亿元。农业综合开发紧密围绕中央“三农”工作中心和农业农村发展需求，进一步完善投入政策，创新投入方式，优化投入结构，提升投入效益。地方各级农发机构认真贯彻落实国家农业综合开发的新理念、新思路、新举措，主动融入地方“三农”工作大局，创造性开展各项工作，努力打造农发工作品牌，取得了丰硕成果。

积极支持农业适度规模经营。研究印发了《关于农业综合开发推进农业适度规模经营的指导意见》，坚持以建设高标准农田为载体，为发展农业适度规模经营夯实基础；以推进农业产业化经营为抓手，激发农业适度规模经营发展活力；以发展农业社会化服务为支撑，构建农业适度规模经营服务体系。鼓励各地因地制宜，支持多种形式的适度规模经营，将资金分配向推进适度规模经营成效突出的地区倾斜。该项工作得到汪洋副总理的充分肯定：“支持发展适度规模经营，看得准，抓得对，一举多得，前景可期”。

积极探索撬动金融和社会资本投入高标准农田建设。分别与国家开发银行、农业发展银行、农业银行联合启动创新投融资机制加快建设高标准农田试点。相对于传统投入方式，这种机制可带动3—9倍的银行贷款和社会资本投入。该项工作得到了财政部党组的肯定。目前，河南、湖南、四川、重庆等省市已有8个试点项目“落地”，共获得银行贷款4亿多元，有41个项目经省级农发机构评审可行，已推荐给银行进行贷款审查，拟申请贷款22亿元。总计可引入银行贷款26亿元，预计建设高标准农田250万亩，展现出良好前景和广阔空间。同时，积极支持新型农业经营主体实施高标准农田建设，探索将项目建成后形成的资产及时移交新型经营主体经营、使用和管护，建立农业综合开发项目建设管护一体化的新机制。2015年，中央财政安排3.6亿元，扶持252个新型农业经营主体建设高标准农田42.9万亩。

创新资金投入和项目管理方式。将土地治理和产业化经营两类项目紧密结合，立足基地扶龙头，围绕龙头建基地，构建两类项目一体化推进机制，集成资金和项目合力。积极探索政府投资基金和贷款担保基金等投入方式和财政补助资金“先建后补”管理方式改革。各地开展了一系列创新实践。浙江将两类项目统一谋划、整体布局、组合实施、一体化推进，将高标准农田建设和当地产业发展配套衔接，真正成为产业发展基地和“生产车间”，依托高标准农田推进全产业链集成式发展；安徽通过整合两类项目，实施“四大开发”，探索“四条路径”，有力推进了农村一二三产业融合发展；河南设立全国首家农业综合开发财政股权投资基金，财政资金投入1.35亿元，实施“政府引导、市场运作、防控风险、滚动使用”，股权直接投资11家产业化龙头企业，与社会资本合作设立1支子基金，撬动金融和社会资本4亿多元，财政资金“乘数效应”显著。

推进简政放权激发基层活力。按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总要求，在管理机制和扶持政策上“松绑”，激发基层活力。从2015年起，将农业综合开发各类项目审批权限全部下放到省级农发机构；将土地治理和产业化项目投入规模、产业化经营财政补助和贷款贴息项目比例、产业化经营财政补助项目中龙头企业和合作社扶持比例等一系列管理权限交由各省立足实际研究确定；鼓励地方因地制宜先行先试，充分发挥财政资金的导向和激励作用，将工作质量因素作为资金分配“综合因素法”中的重要因素，实行奖优罚劣的正向激励机制，让想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持。

（二）突出重点，夯实农业发展基础。始终把推进高标准农田建设，改善农业基础设施，提升农业综合生产能力作为履行农业综合开发职能的主阵地，夯实农业发展基础。落实《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011-2020年）》，加大资金投入，集中力量抓好高标准农田建设。2015年，中央财政安排311亿元土地治理项目资金，建设高标准农田3168万亩。进一步提高投入标准，将亩均财政投入上限由1300元提高到1500元。允许地方按照“缺什么补什么”的原则，因地制宜确定治理措施和工程投入比例。河南、河北等粮食生产大省集中投入，加快推进粮食生产核心区建设，为建好“中原粮仓”发挥了支撑作用；新疆生产建设兵团试点以团场为单位，整团推进高标准农田建设，取得了明显成效，得到当地党委、政府的充分肯定。同时，大力推进中型灌区节水配套改造。2015年，中央财政安排14.93亿元，新建和续建中型灌区节水配套改造项目309个，积极推进中型灌区配套改造和高标准农田同步规划设计、同步建设实施、同步发挥效益试点，广泛推广新型高效节水灌溉技术，提高项目区灌溉水利用率，促进水资源高效利用。

推进生态治理和现代农业园区建设。2015年，中央财政安排21.17亿元，在生态脆弱地区开展综合治理，共建设草原（场）244.11万亩，治理沙化土地20.05万亩，开展小流域治理213.92万亩，为推进农业可持续发展作出了积极贡献。着眼推动现代农业发展，通过规划先行、集成投入、要素集聚，中央财政安排12.8亿元扶持74个现代农业园区试点项目，成为各地推进现代农业的亮点和抓手。浙江、安徽、河北、福建等地以农业综合开发现代农业园区为平台，推进土地流转和适度规模经营，培育新型经营主体，撬动金融和社会资本投入，促进现代农业发展要素在园区集聚，充分发挥示范引领作用，探索了发展现代农业的新路子。

（三）完善政策，集中打造优势特色产业集群。进一步完善产业化经营项目政策，集中推进“三个转变”：扶持定位从项目向产业转变，实施主体从单一化向多元化转变，项目资金从“主导”向“引导”地位转变。以项目为平台，发挥财政资金引导和杠杆作用，大力吸引金融、工商和社会资本投入。放宽新型农业经营主体申报立项门槛，不断加大支持力度，2015年共扶持农业龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体4651个。完善贷款贴息政策，将“后选项后结算”的贴息方式调整为“先选项后结算”，预计利用贷款超千亿元。

编制规划打造优势特色产业集群。组织编制《农业综合开发扶持农业优势特色产业规划（2016－2018年）》，找准产业链条中的关键环节、薄弱环节，进行重点连续扶持，着力打造资源优势突出、产业链条完整、一二三产业融合、示范带动作用强的区域优势特色产业集群。2015年，中央财政安排54.09亿元，围绕“畜牧、蔬菜、林果”等主导产业，因地制宜打造了一批优势特色产业集群，示范引领效应更加突出。四川集中财政资金，重点扶持专用高粱、早茶、泡菜等优势特色产业集群，有力促进了农业增效农民增收；吉林通过产业规划和项目组装配套，重点支持白山市食用菌产业和洮南市辣椒产业集群，推动产业做大做强；江西坚持以区域选产业，以产业定项目，以项目建基地，以基地创品牌，立足区域优势，集中打造赣南脐橙、环鄱阳湖水禽、婺源茶叶等特色产业，着力推动产业转型升级。

(四)优化结构，提升部门和外资项目成效。加强与农业综合开发联席会议成员单位的沟通交流，建立部门分工协作机制，形成政策和管理合力。进一步调整和完善部门项目扶持政策，优化项目结构，简化申报程序，拓宽扶持范围，充分发挥部门项目的行业优势和示范引领作用。2015年，中央财政安排农业综合开发部门项目资金42.48亿元，其中，安排7.41亿元用于农业部良种繁育、优势特色示范等项目建设；安排14.29亿元用于加强中型灌区节水配套改造项目建设；安排6.36亿元用于加大对长江和黄河中上游、珠江上游岩溶区和东北黑土区等水土流失严重地区的治理；安排7.75亿元用于林业生态和经济林示范基地建设；安排6.49亿元用于新型合作示范和新型农业社会化服务体系项目建设；安排1946万元继续实施国土资源部土地复垦项目，项目扶持规模和建设质量进一步提升。积极推进部门项目创新试点，将新型农业社会化服务体系试点区域扩大至全国11个省（区），在16省（区）启动实施支持区域生态循环农业试点项目。

做好外资项目实施工作。认真组织做好世界银行贷款可持续发展农业项目和亚洲开发银行贷款农业综合开发项目实施工作，加强项目质量和进度管理，积极配合世行、亚行实地检查，项目建设和报账提款等工作进展顺利。与国际农发基金等机构开展合作洽谈，积极谋划申请新的外资项目，扩大农发资金投入规模。

（五）完善制度，加强资金和项目管理。扎实推进依法行政、依法理财。适应新形势下农发工作的改革发展，在深入基层调研、广泛征求意见的基础上，形成了《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（修订送审稿），在保持原有基本制度框架的基础上，对资金项目管理的具体环节、方式和流程进行了调整和完善。各省农发立法工作又取得新突破，《江苏省农业综合开发管理条例》实施，明确了农发工作的法律地位；陕西省将高标准农田项目纳入《陕西省现代农业园区条例》，为项目建管提供了法律依据。

适应新形势构建新的制度体系。按照“瘦身、松绑、创新”的要求，全面梳理农发管理制度，以部令修订为契机，加快构建新的制度体系。《国家农业综开发工作综合质量考评办法》调整优化考核指标，考核的针对性和导向性更加突出；《国家农业综合开发开发县管理办法》提出“总量控制、分级管理、定期评估、适时退出、违规处罚”的总体原则，为科学规划开发布局奠定了基础；重点围绕项目监理、管护、验收和绩效评价等资金项目管理的关键环节，就优化机制、完善制度、加强管理进行了深入研究，广泛开展座谈交流，相关管理制度正在修订之中。各级农发机构也结合本地实际，制定和修订了一系列管理制度和实施办法，提升了农业综合开发科学化、规范化管理水平。

加强评审和监督检查工作。进一步完善项目评审工作机制，合理划分各级农发机构项目评审职责，完善评审指标，改进评审流程，明确评审重点，加强对地方评审工作的指导和监督。全面加强监督检查工作，充分发挥地方专员办和社会中介机构的优势，优化组合检查主体，扩大检查覆盖范围，深化细化检查内容，对重点项目和重点工程进行延伸检查，组织开展了对北京等省级农发机构的综合检查和对吉林等9个省区的验收专项检查。对检查中发现的财政资金投入不到位、滞留、扩大开支范围、擅自调整项目实施计划等问题，根据《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》进行处理，扣减下年度中央财政指标2.1亿元，力度前所未有。认真开展涉农资金专项整治行动，督促问题整改，加大问责力度。积极探索资金项目绩效评价工作机制，组织开展了2013年度省级项目资金管理和2014年度高标准农田项目绩效评价工作，并与天津等4个专员办联合做好竣工三年后项目绩效情况分析调研工作，不断提升绩效评价水平。

实施内控管理，推进信息化建设。按照部里统一部署和专项内控办法要求，结合农发工作实际，梳理工作流程、查找风险节点，制定了《国家农业综合开发办公室内部控制操作规程（试行）》并抓好贯彻实施，有效防控各类业务和廉政风险，加强科学规范管理。大力推进信息化建设，着力打造“电子农发”，在有效整合国家、省级信息系统资源，认真梳理业务需求的基础上，组织力量研发攻坚，新版管理信息系统已通过运行测试。

（六）加强调研，做好信息宣传工作。各级农发机构深入基层和项目区一线开展调查研究，广泛征求意见建议，寻求问题破解之策，确保政策制度符合基层实际，推动工作改革创新。组织开展农业综合开发推进现代农业建设、支持农业“走出去”、撬动金融和社会资本投入、打造区域优势特色产业集群、培育新型农业经营体系等重点课题研究，借助中国科学院、中国社科院、中国农科院等科研机构力量开展联合研究，为完善农发政策、促进科学决策提供了理论支持。

广泛开展对外宣传工作。加强与中央主流媒体的对接联系，积极在新华社、《人民日报》、中央电视台等媒体开展宣传报道。充分发挥好“一报一刊一平台”媒体宣传的主渠道作用。《中国财经报》年度刊载农发文章和报道60余篇，实现了宣传常态化；充分发挥《中国农业综合开发》杂志政策园地和宣传阵地作用，充实编辑部力量，整体办刊质量明显提升；利用财政部外网农发频道和微信平台，及时发布农发政策和工作信息，基本实现了“每日有动态、每周有声音、每月有亮点”，及时反映农业综合开发工作成效。地方农发机构也充分利用报刊、电视和网络等媒体宣传农发工作亮点，反映农发工作成效，发布项目申报指南，宣传农发政策知识，扩大农发工作的影响力。各地积极做好信息报送和调研报告、理论文章及宣传稿件的上报工作，河南、新疆、山西、重庆、湖北、黑龙江等地上报信息数量多、质量好，及时反映工作动态和亮点，一批高质量农发工作信息被国办刊物、财政部网站和《国家农业综合开发简报》采用；江苏、山东、河北、内蒙古、湖南等地认真做好《中国农业综合开发》杂志通联工作，投稿量和刊发量位于全国前列。通过卓有成效的信息宣传工作，增进了社会各界对农业综合开发的了解、理解和支持，营造了良好的社会舆论氛围。

回顾一年多来的工作和成绩，无一不凝结着全国各级农发机构干部职工的辛勤付出和无私奉献，成绩来之不易。但与此同时，我们也要清醒地认识到，目前农发工作中还存在一些不容忽视的问题和困难：财政资金投入增幅放缓和开发需求日益增长的矛盾更加突出，如期完成农业综合开发高标准农田建设规划任务艰巨；支持现代农业发展的手段还比较单一，土地治理和产业化经营两类项目结合不紧，难以形成集成合力，在支持农业适度规模经营、推进农业供给侧结构性改革、促进农业结构调整和一二三产业融合发展等方面作用还不明显；在涉农资金统筹整合中，如何保持自身特色和优势，争取工作主动权，如何更好地把开发和扶贫相结合亟待研究推进；部分政策和管理制度还不够科学、不够接地气，在鼓励创新的同时相关政策规定松绑还不到位，在深化“放管服”改革的形势下，如何在推进简政放权的同时，确保资金和项目规范管理，还未建立起科学规范的监管服务体系；干部队伍整体素质和能力需进一步提升，政策视野不够开阔，等等，都需要在今后的工作中切实加以解决。

二、农业综合开发在发展现代农业中大有可为

近年来，随着我国经济进入新常态，农业农村经济形势也随之显现新的发展态势。简单概括，就是宏观经济增速放缓和需求的结构性变化，农业供给侧改革的压力越来越大；人口红利快速消失，农村转移劳动力作为新来源弥补红利缺口的要求越来越迫切；工业化、城镇化进程深入推进，转移就业、就地从业对产业支撑的需求越来越明显；农业作为稳民心、安天下的第一产业，占国民经济的比重变低，但作为基础产业的特性却逐步彰显，农业投资收益稳定，在社会利润日益平均化的新常态下，越来越受到社会资本的青睐。

进入新时期，党中央、国务院把推进农业现代化作为“新四化”建设的基础和关键，把加快发展现代农业作为农业农村建设发展的核心和主线，自2013年起，中央一号文件已连续四年聚焦现代农业发展和农业现代化建设。2016年中央一号文件强调，要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持强农惠农富农政策不减弱，推进农村全面小康建设不松劲，加快发展现代农业，加快促进农民增收，加快建设社会主义新农村，不断巩固和发展农业农村好形势。中央明确提出，“十三五”时期推进农村改革发展，要把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

在这种形势下，农业综合开发要紧紧围绕中央“三农”工作大局，准确把握农业农村发展规律，主动顺应农业生产、农民生活和农村发展需求转变，把推进农业现代化作为新时期农业综合开发工作的出发点和落脚点，始终保持工作的先进性，争取在发展现代农业，推进“新四化”同步发展中发挥更大作用。要把发展现代农业作为新时期农业综合开发工作的统领和核心，在推进中国特色农业现代化的大局下，努力走出一条具有中国特色的新型农业综合开发之路。立足自身职能，农业综合开发在推进农业现代化中大有作为。

（一）在提高农业综合生产能力上发挥骨干作用。“国之重事，食为根本”。现在粮食库存较多，要适当调整农业结构，但这绝不意味着要放松粮食生产。必须认识到，粮食多一点、少一点只是技术性问题，但粮食安全始终是战略性问题。十八届五中全会提出实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，就是要突出加强农业基础设施建设、提高农业综合生产能力这个农业的根本。2016年中央一号文件把大规模建设高标准农田，持续夯实现代农业基础列为首要任务，提出到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩旱涝保收、高产稳产、生态友好的高标准农田。对农业综合开发而言，既提出了新的任务要求，也彰显了新的职能优势，又为自身的发展壮大提供了有利机遇。按照农业综合开发高标准农田建设规划，到2020年建成4亿亩高标准农田，在全国高标准农田建设规划任务中占据了较大份额。农业综合开发最早大规模、整建制推进高标准农田建设，即使在目前多元化的竞争中，农业综合开发也以投入集中、制度健全、管理严格、效益显著而著称，在广大干部和农民群众中树立了良好口碑。在推进现代农业的进程中，我们必须坚守好这块阵地，在保障国家粮食安全中发挥好骨干作用。

（二）在发展农业适度规模经营上发挥引领作用。现代农业的主要特征和最终出路就在于规模经营。我国人多地少，土地作为生产要素的同时，在某种程度上也承载了农民社会保障的功能。只有发展适度规模经营，推动资源的集中集聚，才能提高投入产出效率，才能提高农业竞争力，才能促进资源的节约集约利用。如果未来5～ 20年，通过发展适度规模经营，我国能够始终保持一定比例的农业转移人口，就能够对弥补人口红利缺口、推进城镇化建设发挥巨大的作用。农业综合开发有“投入集中、综合性强”的优势，完全可以在适度规模经营上精准发力，发挥较好的示范引领作用。一是整建制、大规模、成方连片建设高标准农田，田水路林山综合整治，显著提高农业基础设施水平，为土地流转和发展适度规模经营奠定基础。二是扶持龙头企业、合作社、家庭农场、种植大户等新型农业经营主体，提升农业生产经营的社会化、组织化、集约化水平，构建与规模经营相适应的新型生产关系。三是支持农业社会化服务体系建设，为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的产前产中产后服务，将农业生产引入现代农业的发展轨道。

（三）在提升农业综合效益和竞争力上发挥支撑作用。效益和竞争力是衡量传统农业向现代农业转变的重要标志，而效益和竞争力的重要体现就是看农产品的数量和质量，看农民的钱袋子鼓起来没有。要实现农业增效农民增收，一靠节本增效，二靠结构改革，三靠产业融合，这方面农业综合开发大有可为。一是节本降耗，农业综合开发加强农业基础设施建设，可以大幅降低人力成本、能耗成本、资源投入，明显提升比较效益。二是科技提效，在项目实施中，农业综合开发大力推广新品种、新技术、新工艺，提高农业投入产出比和科技贡献率，打造农业放心品牌，保证食品安全，推动农业实现科技化、标准化、集约化、机械化，全面提升农业综合效益和竞争力。三是产业增效，农业综合开发围绕区域主导产业，实行土地治理与产业化经营两类项目有机结合，集中打造优势特色产业集群，既扶持壮大一批主导产业，又延长产业链条，在企业、农民合作社与农民之间建立紧密利益联结关系，有效带动农民增收。

（四）在实施农业可持续发展战略上发挥促进作用。可持续发展是生态文明建设的内在要求，也是现代农业的重要标志。要树立农业可持续发展的理念，处理好开发与保护，经济效益、社会效益与生态效益的关系，把生态保护作为重要治理措施，在生态脆弱、资源过度开发的区域，禁止开发或者限制开发，支持这些地区治理污染、恢复植被、涵养生态；要把生态理念自觉融入项目建设，减少化肥农药投入，提高水资源利用效率，持续提升耕地质量，加强农田林网建设，还项目区一片青山绿水；加大小流域治理力度，推进特色经济林建设，支持发展资源节约型、生态友好型农业，促进农业可持续发展。

三、奋发有为再谱农业综合开发工作新篇章

在新形势下，农业综合开发要紧紧围绕中央关于“三农”工作的决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以推进农业现代化为目标，以促进农业可持续发展为主线，以提升农业综合生产能力、发展农业适度规模经营、推进农业供给侧结构性改革、助力打赢脱贫攻坚战为重要着力点，进一步创新机制，完善政策，加强管理，全面提升农业综合开发水平和效益。

（一）多措并举，落实规划。大规模、整建制推进高标准农田建设，是党中央、国务院赋予农业综合开发的重要任务，也是发展现代农业的基础。《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011-2020年）》提出，到2020年农业综合开发要建设4亿亩高标准农田。按照这一要求，“十三五”期间农业综合开发每年至少要建设4000万亩以上的高标准农田。在财政资金投入难以大幅增长的新常态下，完成规划任务面临着更大的困难和压力，需要我们集中力量，多措并举，攻坚克难。

一是积极落实《规划》建设任务。胡静林副部长在讲话中指出，中央财政将优先保障对农业农村的投入，确保力度不减弱、总量有增加。2016年，中央财政安排农业综合开发资金404亿元，比上年增加16.33亿元，增长4.2%。资金投入要进一步向高标准农田建设倾斜。各省也要按照分担比例保证足额投入。高标准农田建设规划中4亿亩建设任务，已由国务院批准分解给了各省，各地要结合制定实施“十三五”规划，统筹谋划和具体落实建设任务。各级农发机构要主动向当地党委、政府汇报，把高标准农田建设列入当地“三农”工作的重要日程，凝聚合力加快建设进度。粮食大省和建设任务较重的省份，要调整优化资金投入结构，把更多资金聚焦到高标准农田建设上来。

二是扎实推进创新投融资模式建设高标准农田试点工作。目前试点虽然取得了一定的进展，但实施进度不平衡，不少省区市还未取得突破。采取“银行贷款＋财政补助（贴息）＋自筹资金”的投入方式，可以带动相当于财政资金3—9倍的银行贷款投入，更重要的是有利于推进开发模式转变，国营农场、农业龙头企业和农民合作社等新型农业经营主体将成为项目具体实施者，农发机构“退后一步”，重点加强监管和服务，有利于构建项目建设使用管护一体化的新机制，有利于促进政府职能的进一步转变。这种模式类似于PPP模式，不形成政府债务，是中央鼓励和支持的投融资模式。大家要进一步提高认识，统一思想，主动与银行机构加强沟通衔接，在项目筛选、申报、评审等方面通力合作，重点解决好项目实施主体贷款资产抵押和担保等方面的问题。要深入调查摸底，广泛宣传动员，做好政策解释工作。要进一步完善配套政策，细化操作流程，改进运作机制，推动试点工作顺利开展。对试点所需补助（或贴息）资金，中央财政全部予以承担。国家农发办将把试点情况纳入管理工作综合考评，加大正向激励力度。

三是积极拓宽外资项目投入渠道。外资项目是农业综合开发的重要组成部分，是开展国际交流合作、引进国外先进项目管理理念的重要窗口。项目省要组织做好世界银行贷款可持续发展农业项目和利用亚洲开发银行贷款农业综合开发项目的实施工作，要加快项目招标采购、主体工程建设和资金报账提款等工作进度，强化项目监测评价和监督检查，按计划完成高标准农田建设任务。目前，我们正与国际农发基金等国际机构洽谈合作，争取拓展外资投入渠道，扩大农发投入规模。

四是进一步突出建设重点。要将资金和项目安排向粮食主产区和产粮大县倾斜，优先在粮食主产区建设确保口粮安全的高标准农田。坚持田水路林山综合治理，农林水技措施集成运用，因地制宜确定建设内容，完善配套设施，重点对制约生产能力的沟渠路、桥涵闸、土技肥等关键障碍因子进行治理，着力解决农业生产“最后一公里”问题，力争建一片、成一片，长期发挥效益。

（二）转变方式，打造集群。2016年中央一号文件特别强调，要加强规划和政策引导，促进主产区农产品加工业加快发展，支持粮食主产区发展粮食深加工，形成一批优势产业集群。农业综合开发要贯彻落实中央要求，把推进农业产业化作为推进现代农业发展的重要抓手，进一步加大对优势特色产业集群的支持力度，带动农业增效农民增收。

一是按照规划谋划产业发展布局。要严格按照《农业综合开发扶持农业优势特色产业规划（2016-2018年）》中确定的产业扶持方向，坚持集中扶持与整体带动相结合，计划用3年时间，在各开发县形成1-2个优势特色产业，以省为单位各形成10个左右、在全国初步形成百个资源优势突出、产业链条完整、一二三产业融合、示范带动作用强的区域优势特色产业集群。大力扶持农业产业化龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体，发挥示范引领作用，促进农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升，推动优势特色产业做大做强。

二是构建立体式产业扶持格局。要按照规划确定的产业扶持方向，围绕同一产业扶持不同建设主体项目，优选龙头企业和农民合作社等新型农业经营主体进行重点、连续、集中扶持，构建立体式产业扶持格局。加大对农民合作社、家庭农场、种养大户、农业社会化服务组织等新型农业经营主体的扶持力度。支持农业适度规模经营，推进构建“新型农业经营主体+适度规模经营+社会化服务”的新型农业经营体系，推进农村一二三产业融合发展。

三是创新投入方式和管理模式。按照国务院关于公共财政资金要逐步退出竞争性领域的要求，更多地采用贴息、基金、PPP等扶持方式。要按照“以贴息和基金方式支持规模较大的经营主体为主、以补助方式支持小规模经营主体为主”的原则，对不同经营主体给予分类扶持。要积极探索以打捆贴息的方式，扶持新型农业经营主体实施产业化经营项目。要尽快研究出台财政补助资金“先建后补”的指导意见，各地也要研究制定实施细则，规范项目操作流程，创新投入方式和管理模式。探索构建产业与农民、企业与农民之间的紧密型利益联结机制，让农民共享产业融合发展的增值收益，带动农户和农民合作社从产品加工、销售、流通中多重受益，拓宽农民增收渠道。

（三）统筹整合，形成合力。农业综合开发的优势和特色在于“综合”，其核心是发挥各种措施的集成效应和综合作用。针对财政涉农资金长期存在的小而散问题，中央提出以脱贫攻坚、高标准农田建设为平台统筹整合涉农资金。如何在涉农资金统筹整合中有为有位，是摆在我们面前的重大现实问题。

一是加大内部统筹力度，发挥资金项目的集成效应。目前，土地治理项目和产业化经营项目分类实施、相对独立，两者衔接不紧，难以有效形成集成合力。要着眼推进现代农业，以高标准农田建设为基础，产业规划为引领，统筹两类项目布局，把高标准农田建设规划和产业发展规划紧密衔接，在提升农业综合生产能力的同时，同步打造优势特色产业集群，促进一二三产业融合发展，构建一体化、集成式开发格局，提升资金项目效益。

开展高标准农田建设模式创新试点。当前我国农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，这就要求农业综合开发既要在保障农产品数量上继续努力，更要在补齐产业链短板、优化结构、提高质量效益上下功夫。而现行高标准农田建设存在内容较为单一、标准不高、政策引导作用不强、与产业发展衔接不紧等问题，难以完全适应农业农村发展新要求，迫切需要进一步改革创新，统筹整合现有两类项目，打造适应现代农业发展、着力推进农业供给侧结构性改革的高标准农田建设新模式。为此，国家农发办决定自2016年起开展高标准农田建设模式创新试点。开展创新试点，就是要充分发挥农业综合开发特色和优势，在总结以往试点经验基础上，以高标准农田基础设施建设为基本依托，以市场为导向，以新型农业经营主体为主导，以利益联结为纽带，通过构建全产业链对高标准农田建设提质增效，将资本、技术和资源要素进行集约化配置，使农业生产、农产品加工和销售以及其他业态有机结合，促进农村一二三产业融合发展，实现农业增效、农民增收和农村繁荣。通过创新试点，一方面有利于发挥农业综合开发财政政策工具作用，推动转变农业经营方式，发展多种形式适度规模经营；另一方面有利于促进农业结构调整，推进农村一二三产业融合发展，不断提高农业综合开发水平和效益。这次会上，把《关于开展农业综合开发高标准农田建设模式创新试点的指导意见（征求意见稿）》印发给大家，希望大家认真研究，提出意见建议。要充分认识开展该项创新试点的重大意义，把创新试点作为当前的重点工作，切实加强组织领导，结合本地区实际，择优选择创新试点项目，科学制定实施方案，确保创新试点工作取得实效和达到预期目标，探索新时期农业综合开发新路子。国家农发办将把开展创新试点作为管理工作综合考评的重要因素，并对试点成效显著的地区予以倾斜支持。

继续开展现代农业园区建设。现代农业园区是发挥农业综合开发集成示范效应的良好平台，也是集聚资金、项目、技术、管理等现代农业发展要素的实施载体。前不久我们到浙江、福建两省调研，看到两省以园区为平台，以产业为核心，着眼推动现代农业，初步探索出了一条建园区、促产业、扶龙头、强基地、育主体、保生态的统筹、协调、可持续开发之路，取得了很好的效果。这次我们所观摩的湖州南太湖现代农业园区就是这方面很好的典型。农业综合开发要进一步推动现代农业园区建设，有积极性的省份，可以继续探索以园区为平台，统筹高标准农田建设和产业化项目投入，把园区集中打造成现代农业发展的先行区、示范区。要进一步总结试点经验，完善扶持政策，推动园区更好更快发展。

统筹整合部门项目资金。要围绕发展现代农业，充分发挥部门的行业技术优势，为农业综合开发项目区提供示范引领、服务保障作用。要进一步调整优化部门项目结构，加大统筹整合力度，一个部门尽量明确一个使用方向，集中资金，突出重点，逐步退出市场竞争机制能有效调节或已有其他渠道资金支持的、而且扶持资金远远大于农发资金的领域。进一步下放部门项目评审权，把工作重心转移到规划编制、政策制定、培训指导和监督检查上来。督促地方严格执行项目计划，及时组织竣工项目验收，提前谋划布置2017年部门项目申报工作，加快预算执行进度，不断提高资金效益和部门项目影响力。

二是发挥优势，积极参与涉农资金统筹整合。国务院近日召开专题会议，对以脱贫攻坚为平台统筹整合涉农资金工作进行安排部署，各地已启动实施。全国农业综合开发县中纳入统筹整合范围的贫困县共有800多个，覆盖面很大。以高标准农田建设为平台统筹整合涉农资金试点，正在湖南、河南、湖北等地分层级展开，核心是形成“多个龙头注水、一个龙头出水”的建设格局。开展涉农资金统筹整合是深化改革和提升绩效的必由之路，汪洋副总理称其为“大势所趋、顺之者昌”。我们要提升站位，正确认识，积极参与涉农资金统筹整合。

积极开展以高标准农田建设为平台统筹整合涉农资金。我们要充分发挥自身在机构、队伍和管理等方面的优势，确立“有为才有位”的工作理念，以过硬的项目质量、显著的资金效益和完备的管理体系，争取工作主动权和话语权。要借鉴青岛市推进资金整合的经验做法，立足自身优势，争取党委政府支持，重点从建设规划、建设方式、资金投入、制度标准、监督考评等关键环节入手，建立起统一有效的整合机制，争取在以高标准农田建设为平台统筹整合涉农资金中发挥主导作用。相关试点省份要密切关注试点进展，加强跟踪研究，总结经验做法。对带有方向性、趋势性或者突破农发政策的事项，要及时向国家农发办报告。同时，要探索把高标准农田建设与美丽乡村、农村综合改革等政策相衔接，集中连片配套整治，争取“开发一片、成效一片”。

助力脱贫攻坚。中央提出精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。重点是通过产业扶持、转移就业、异地搬迁等措施解决5000万左右贫困人口脱贫。各级农发机构要从大局出发，认真落实国务院和财政部党组关于推进财政涉农资金统筹整合的决策部署，积极参与资金整合，助力脱贫攻坚。要努力发挥农业综合开发的特色和优势，找准自身的着力方向和总体定位，把开发和扶贫有机结合起来，力争做到“两不误、两促进”。要将资金和项目进一步向贫困地区倾斜，在改善贫困地区农业基础设施的同时，着力支持其立足资源条件发展优势特色产业，促进农业增效农民增收，加快精准脱贫步伐。

（四）改进管理，提升效益。国务院召开专题会议，对深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作进行专题部署，这既是政府管理工作理念的发展创新，也是转变管理机制方式的深刻革命。农业综合开发要大力推进“放管服”改革，提升资金项目管理水平。

一是加快构建新的农业综合开发制度体系。加强制度建设是推进依法行政、提升管理水平的基础和保障。目前，《国家农业综合开发资金和项目管理办法》送审稿正按立法程序抓紧修改完善，待部务会议审议通过后发布实施。要以新部令发布为契机，制定修订农业综合开发财务管理、贴息资金管理、“先建后补”管理、部门项目管理、绩效管理与评价、项目评审、竣工项目验收等一系列配套的制度办法，构建“精简统一、分级管理、放管结合、务实高效”的新制度体系。各级农发机构要牢固树立依法理财理念，强化制度意识，制定实施细则，堵塞管理漏洞，防范管理风险，依法依规开展管理工作。

二是抓好预算执行工作。2016年第二批中央财政农业综合开发资金指标将于近期下达，各地要严格按照有关规定做好预算执行工作，足额落实地方财政资金，不得擅自调整资金方向和用途。2015年个别省未经批准，将2016年中央财政资金用于上一年度工程配套，擅自改变资金用途，违反了相关规定并受到追责，各地应引以为戒，避免再出现类似问题。要加快预算执行进度，省级财政部门在收到转移支付资金后的30日内将资金下达到本级有关部门和本行政区域县级以上财政部门。同时，要督促县级农发机构加快项目建设和资金报账进度，尽量减少结转结余资金规模。要严格执行财政资金县级报账制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制等管理制度，规范资金项目管理。

三是加强监督检查工作。要加强监督检查工作，借助各地专员办和中介机构的力量，优化检查主体组合配置，综合检查和专项检查相结合，进一步提升监督检查质量。2016年将进一步加大监督检查力度，将对11个省级农发机构开展综合检查，对8个省级农发机构开展中央农口部门专项检查和项目评审专项检查，委托5个省专员办开展验收工作监管，并进一步提高抽查开发县的比例。各级农发机构要高度重视综合检查工作，对检查中发现的问题要切实整改到位，并举一反三，补齐短板，堵塞漏洞，加强管理。

四是扎实推进绩效评价工作。自2016年起，中央对地方所有专项转移支付项目都要纳入绩效目标管理范围，同时建立重点民生政策和重大专项支出的绩效评价机制。按照要求，研究制定了新的高标准农田建设项目绩效评价指标体系，《关于做好2016年农业综合开发项目绩效目标管理的通知》即将印发。今后，农业综合开发要将绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用有机统一，努力实现绩效管理全过程、全方位、全覆盖。省级农发机构要按照相关要求，科学合理设置项目绩效目标，规范做好绩效自评工作，积极配合专员办开展好绩效评价工作，不断提升绩效管理水平。

五是加强开发县管理。各省农发机构要按照《国家农业综合开发开发县管理办法》加强开发县管理。要严格控制开发县数量，优先保证产粮大县。要调整优化开发布局，集中资金突出重点，针对功能区定位适时进退开发县，对已完成开发任务或耕地资源无保障的要及时退出，为推进农业可持续发展和科学精准开发奠定基础。要保持开发县相对稳定，避免因“大进大出”或“轮空”，对开发机构和队伍造成冲击。

六是推进信息化管理试点工作。农业综合开发新版管理信息系统已上线运行，并在河南、湖南和河北三省进行了测试。自6月6日起，在天津、河北等9省市开展系统试点运行，主要目的是根据本省业务实际，合理确定个性化需求，将管理信息系统完善为省级农发管理信息平台，建立健全农发管理信息系统运行机制。开展试点的省市要按照试点方案要求，高度重视，精心组织，结合资金项目管理实际和系统运行状况，提出意见建议，为系统全面上线运行奠定基础。

（五）强化纪律，改进作风。农业综合开发政策性强，各级领导高度重视，社会各界广泛关注，农民群众迫切期待，对纪律和作风要求更高。农发机构既管资金、又管项目，责任和风险更大。要坚持“一岗双责”，时刻把纪律和规矩挺在前面，严格落实中央八项规定精神和党风廉政建设主体责任，加强廉政教育管理，健全内控工作体系，完善制约监督机制，从小事抓起，从苗头抓起，严格防控廉政风险。各级农发干部都要慎权慎微慎独、警钟长鸣、依规守纪，树立良好的形象。

着力加强作风建设，打造高素质干部队伍。要巩固“三严三实”专题教育成果，扎实开展“两学一做”学习教育，着力打造学习型机关，不断提升农发干部队伍的政治素养、理论水平和工作能力。要深入开展调查研究，深入项目区了解情况，解疑释惑，完善政策。要加强干部锻炼培养，大力倡导奉献精神和“工匠精神”，大力弘扬求真务实、勇于担当的优良作风，积极营造风清气正、干事创业的浓厚氛围。

（作者系国家农业开发办公室主任）

责任编辑/李俊宇