从诉访难分看治理模式创新

吴英姿*

从诉访难分看治理模式创新

吴英姿*

诉访难分是信访制度实践普遍存在的问题，与《信访条例》实现信访法治化、规范化的立法目标相距甚远。“信访+”二元治理结构是诉访不分的根本原因。涉法涉诉信访改革未能打破这种治理结构，有明显的路径依赖。信访法治化不能仅仅停留在“法定化”层面，而应该通过治理模式创新寻求出路。以法治下的共治为框架，重新确定信访制度功能，同时推进信访体制和司法体制改革。以法律制度的有效实施为保障，将信访改造为社会参与公共决策的平台，强化政府的回应义务，构建全民共建共享的新型治理格局。

涉法涉诉信访 “信访+”二元治理结构 法治 共治

一、涉法涉诉信访改革：问题的提出

实践中的信访在法治化、规范化方面仍然存在很多问题，突出表现在诉访难分和信访规范化程度不高两个方面。2013年以来，涉法涉诉信访改革成为信访制度改革的重点，改革的目标是“诉访分离”。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），提出“实行诉讼与信访分离制度”。涉法涉诉信访改革也成为人民法院 “第四个五年改革纲要（2014—2018）”（以下简称“四五纲要”）主要内容之一。同年9月，中央政法委印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》和《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个文件，分别针对涉法涉诉信访“入口不顺、法律程序空转、出口不畅”三大问题，就诉与访的甄别、分流，落实依法按程序办理，建立涉法涉诉信访依法终结制度等提出解决措施，包括明确诉访分离的标准、范围和程序，建立就地接访、网络办理信访机制，落实信访终结程序制度等。党的十八届四中全会决定，要求法院尽快推行立案登记制，指向涉法涉诉信访的源头治理。上述改革的核心是以信访工作的“法定化”实现信访法治化。问题是，信访与诉讼分离的法定化是否能够真正实现诉访分离？

其实，在立法上信访与诉讼本来就是分开的，诉访分离正是修改1995年《信访条例》的立法目的之一。2005年《信访条例》第14条用概括、列举加排除三种方式，明确规定了信访不同于诉讼、行政复议或仲裁等法定救济渠道的受理范围。按制度设计者的解释，条例的目的在于“让信访与现行法定救济渠道的管辖范围保持一种互动、互补关系”。①国家信访局编：《信访条例讲话》，法律出版社2005年版，第99页。在制度经济学上，这样的制度安排是有正当性的——在制度均衡状态下各项制度是互补而非互替的关系。只有互补的制度结构才是有效率的。如果制度之间存在互替关系，就可能发生制度的逆向选择。然而目前的事实是，信访制度的实践远远背离了立法初衷，正如童之伟指出的，信访制度在我国宪法框架下本属于辅助政制范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。由于过度强调信访的作用，让它承担起纠纷解决、权利救济等明显属于行政、司法等核心政制的功能，让信访取代或者部分取代核心政制，造成信访与核心政制双向削弱的“零和博弈”。②参见童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期。涉法涉诉信访是典型的例子。大面积的涉法涉诉信访暴露出信访与诉讼关系已经演变为互替状态，而“信访不信法”情绪的弥散显示逆向选择已然出现。有学者运用制度变迁的路径依赖理论剖析了信访制度逆向选择的成因。陈丰指出，由于信访制度从一开始就选择了用行政权力主导问题解决的方式，历次信访制度改革始终没有改变这一路径，反而因强调首长负责制和属地管理、分级负责而进一步强化，致使信访制度变迁呈现明显的路径依赖。③参见陈丰：《信访制度变迁：从路径依赖到路径创新》，载《江海学刊》2010年第2期。庄士成认为，传统文化中的“清官”理念、信访制度初始设定的人治基因和特殊历史时期形成的权利救济功能，构成信访制度的三重路径依赖，制约着信访制度变迁的走向。信访本应逐步淡化的救济功能由于制度自身的“锁定”而不断强化，导致信访救济制度与法律救济制度的摩擦与冲突。④参见庄士成：《我国信访“困境”的制度成因——一个制度经济学的分析视角》，载《政治与法律》2011年第8期。

既有研究业已证明的是：信访制度困境并非立法不明确的结果，而是信访在治理格局中的错位与越位所致。按照这个逻辑，仅从细化、落实《信访条例》规定的层面实现诉访分离恐怕并不能真正奏效，治本之道必须从治理结构层面探究造成诉访不分的体制原因，透视可能导致涉法涉诉改革路径依赖的制度元素，这样才能从根本上治愈导致诉访不分的体制问题，创新治理模式，注入新的制度基因，真正实现“诉访分离”的改革目标，让信访和司法制度各自走上良性发展的轨道。

二、“信访+”二元治理结构与诉访不分

任何制度的形成都是其所处的社会结构诸因素综合作用的结果。所谓“制度”，用吉登斯的话概括就是“在社会中历经时空而深层次地沉淀下来的结构”。⑤参见［英］安东尼·吉登斯：《社会学方法的新规则——一种对解释社会学的建设性批判》，田佑中等译，社会科学文献出版社2003年版，第275页。换句话说，如果在相当长的时间和特定的空间内，行动者所遵循的规则和凭借的资源被反复持续地再生产时，制度就形成了。制度变迁也是其所赖以存在的规则、资源等社会生态环境变化的结果。近十年来，我国改革进入深水区，各种社会矛盾和冲突凸显，社会风险较大，迫切需要一个稳定和谐的环境保障改革的深入推进。2003年“非典”后，国家将维护社会稳定、构建和谐社会作为治理目标，加强了各级政府社会管控责任。在维稳压力下，各级政府都把信访当作解决纠纷、恢复稳定的重要手段。信访的社会治理功能得到前所未有的重视，信访结构扩张、功能泛化，广泛渗入行政管理、纠纷解决、权利救济、社会保障等各个政治制度领域；另一方面，信访机构普遍设立，党委、政府、人大、政协、法院、检察院、军队、武警、社会团体、国有企业、事业单位等都设有信访机构承担信访职能，并按信访渠道处理权限范围内的信访事项。“大信访”格局下的社会治理结构已经形成一种“信访+”二元结构。其特点是：两种不同性质的治理手段和制度并存共生、交错运行，最为典型的是“信访—司法”二元结构。

（一）“信访—司法”二元结构的形成原因

从结构理论看，司法与信访是两种性质不同的结构。二者赖以形成和维持再生产的资源和规则均不相同，在制度性质、目的与功能定位、适用范围上也有明显区别。但是，基于下列原因，信访与司法界限模糊，共生并存，交织运作，形成“信访—司法”二元结构：

1. 信访功能扩张，信访与司法边界模糊

《信访条例》以正式制度形式扩展了信访制度的功能，赋予其解决纠纷、权利救济等新职能，导致信访功能扩张至司法领域。在维稳政策和压力型体制下，地方政府社会管控任务日趋繁重，信访“解决问题”的职能被层层放大。2007年中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》将信访工作的目标确定为“切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐”，该文件将维护群众合法权益变成信访的首要功能。同时期“构建和谐社会”的治理目标和维护社会稳定的政策要求，强化了信访化解纠纷、实现权利救济的功能，一切进入信访的诉求都要回应、处理。终于导致信访功能泛化，模糊了信访与司法的职能分工与制度边界，甚至出现了行政权僭越立法权或司法权的现象。

2. 信访职能变异

《信访条例》在制度设计上将信访作为监督司法工作的另一管道，其意在于运用信访机制强化上级机关对立法、司法工作的监督，但其意外的结果是信访机构变得庞大而分散。人大、法院、检察院都设置了专门接待和处理信访诉求的内设机构。尽管《信访条例》明确规定信访机构不受理涉法涉诉纠纷问题，但在实际运作中，政府信访部门接待和处理了大量民事、刑事、行政纠纷；诉讼案件当事人同时进行信访的情形大量存在，司法机构的信访部门也是不堪重负。可见，立法上的诉访分离并未能在实践中得到实现。信访功能已经发生变异——在客观上演变成了诉讼和行政复议之外的又一种纠纷解决的方式，而且兼及权利救济、维护稳定等多项功能，而不同功能实现的程序与运作逻辑是不同甚至相互冲突的，比如纠纷解决与私权利救济，需要遵循公平公正原则，按照权利义务一致要求来处理；而维稳则按照政治逻辑，以当事人最终息事宁人为目的，遵循的是力量对比、博弈均衡的规律。信访与司法交错并行的状态，使得司法裂变为一种兼容信访和诉讼两种不同结构的二元结构，形成信访与诉讼“你中有我，我中有你”相互交织的格局。⑥参见王亚新：《非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织——以“涉诉信访”的处理为中心》，载《法律适用》2005年第2期。

3.法律、司法制度有效性不足，信访与诉讼之间的逆向选择

首先，行政复议、行政诉讼公信力不足。全国人大常委会2013年对《行政复议法》实施情况的检查结果显示：约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至根本就没有听说过。群众对行政复议的信任度不高，存有“官官相护”、办案不公的疑虑，不愿将行政复议作为解决纠纷的首选途径。其结果是，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍，呈现“大信访，小复议”的格局。⑦任重远：《人大常委：群众信访不信法主要怪政府》，载“财新网”，http://china.caixin.com/2013-12-27/100622746.html，最后访问时间：2015年12月14日。行政诉讼也是如此，据最高法院统计，近几年来全国行政诉讼案件一直维持在十几万件，不到人民法院全部受案总数的2%。很多行政诉讼案件被动员撤诉，以判决方式结案的不足1/3，其中原告胜诉率仅为10%。与此同时，大量官民纠纷转入信访渠道，由行政纠纷所引发的信访高达400万至600万件。⑧何海波在2001年曾撰文指出，行政诉讼案件撤诉率畸高，判决率不足1/3。参见何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中外法学》2001年第2期。从最高人民法院公布的数据看，十三年来情况没有明显变化。参见任重远：《行政诉讼修法》，载《新世纪周刊》2013年第50期。

其次，起诉难、立案难，把本该通过司法途径解决的刑事案件、民事纠纷、行政争议挤到了信访。侦查机关有案不立、“不破不立”，法院任意提高纠纷案件的受理门槛，对应当受理的民事、行政纠纷不受理，当事人（受害人）不得不向信访机构寻求救济。比如信访人李某的诉求是房屋所有权人与房产开发企业拆迁补偿行为不当给其造成损害的侵权纠纷，属于典型的民事权利义务纠纷问题，因为正好经历了房改政策落实阶段，法院将之定性为“落实政策”问题，屡次拒绝受理，李某只能转向信访寻求救济。

第三，审级救济不足。我国诉讼法规定的审级制度是两审终审制，当事人不服一审法院作出的裁判，只有一次上诉机会，实行两审终审。事实证明，只能上诉一次的制度安排不能有效和完全地吸收当事人的不满。那些未能吸收掉的不满不少转向了信访、申请再审。

第四，执行难、执行乱引发信访。尽管执行难是多种因素的结果，而且最主要的变量是市场风险或被执行人执行能力，但法院“裁判—执行”合一的制度安排，在执行不到位的情况发生时，让付出了时间、金钱获得胜诉的当事人感觉法院“打白条”，难免心理失衡。因此，对法院执行的投诉频率一直居高不下。

第五，少数司法人员法律技术和能力不足，加上司法腐败，给司法公正带来严重损害，司法公信力失落，当事人更依赖信访寻求公正和救济。比如信访老户刘某就声称：“我一开始就不相信法院，就要找政府解决。”

第六，司法独立性不足，容易受到外力干扰，法律和程序的有效力不高。当事人认为直接找“说话算数的大领导”更有效。总之，当事人深感立案难、上诉难、申请再审难、执行难，加上司法腐败和司法不公问题，一些本该通过法律和诉讼途径解决的诉求转向了信访渠道。正如有学者指出的那样，行政复议、行政诉讼、民事诉讼等解决机制在纠纷面前出现了严重的缺位现象，最终导致了信访的越位和错位。⑨参见张勤、刘晶：《缺位、越位和本位：多元纠纷解决视野下的行政信访》，载《社会学评论》2013年第6期。

（二）“信访—司法”二元结构的特点和制度缺陷

从理论上讲，结构迥异的信访与司法不可能完全融合为一个稳定的结构。但是，因为正式法律制度的赋权加上政策推动，信访职能被植入司法机构，导致司法在处理具体纠纷时，经常与信访相互交错，客观上在同一个纠纷解决过程中可以同时发生信访和司法行为。在社会治理结构上则形成信访与司法并存的二元化结构特征。二元结构的特点是两种不同的结构交错并存、互相牵制，而不同的制度属性所遵循的不同运行逻辑和行动规则难免互相冲突。在制度设计上，《信访条例》显然是模仿司法的某些特征来塑造信访的。信访的“类司法”特征表现在两个方面：一是功能类似。《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议之外的补充性纠纷解决渠道，赋予其权利救济功能。二是处理方式上类似。《信访条例》为信访设计的受理、听证、质询、核实、辩论、合议、作出处理决定等方式，明显仿照行政复议和司法处理纠纷的核心技术，即依据实体规则和程序规范作出裁判的“规范—裁判”模式。类司法的结构使得信访与司法在表面上出现了合榫的可能。但信访在本质上是行政管理行为，而司法则是通过法律的判断行为。前者遵循的是权力运行逻辑或政治逻辑，后者遵循的是法律逻辑；前者的目的是特定时期的社会治理目标（比如维护社会稳定），后者的目的是公正解决纠纷等等。当二者交织为一体的时候，两套逻辑和规则的不兼容部分就会形成结构冲突，相互之间构成制度经济学上典型的“互替关系”，其结果往往是两种制度的零和博弈，双双陷入低效能状态。具体分析如下：

第一，支撑和维系结构再生产的资源是有限的，而信访与司法都要从中分一杯羹，势必发生争夺，形成博弈。而博弈均衡取决于各方主体的力量对比。对于（信访者）诉讼主体而言，单凭信访的资源或司法裁判的资源都可能是不够的，而不得不同时在正式制度和非正式制度中寻求资源，比如政策、道德、人情、社会舆论甚至领导人批示等等。这是大量非法律因素侵入司法过程的结构原因。总体上说，信访体制越有作为，法律规则即愈加疲软，司法权威也愈加弱化。最高法院沈德咏副院长感叹：“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”⑩沈德咏：《部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理》，载《人民日报》2009年8月19日。“信访不信法”现象蔓延，司法公信力跌入低谷。

第二，二元结构下规则的流动性大，制度刚性不足。无论是规范性规则还是解释性规则，信访与司法之间都存在天然的差异。换句话说，信访和司法遵循的规范和获得社会认同的合法化机制都存在很大差异，导致司法结构的流动性或不稳定。表现为司法同时认可两套规则，法官同时遵循法律技术逻辑和行政化运作逻辑；（信访者）当事人可以在两种逻辑之间恣意游走，任意选择更有利于己的一套方案。当信访者发现，按照正常的司法程序无法达到其诉讼目的时，还有信访方式可以再次表达自己的诉求，甚至可以借信访给法院、法官施压。事实上，当事人的信访行为，甚至威胁要信访的表示都能影响司法的正常运作。办案法官在审理裁判阶段就不得不考虑案件被信访的可能，对有重大信访风险的在办案件，立案法官和案件承办法官还将向庭领导进行汇报，在合议庭合议案件，甚至审委会讨论案件时，当事人的信访风险性都会被重点提及并成为裁判结果的重要考量因素。如此，涉诉信访的问责通报制已经使涉诉信访越位干预了以审判为中心的诉讼程序，裁判结果有时不得已牺牲部分的公平公正来预防和减少涉诉信访。党政领导人对信访案件的批示、督办常常可以改变司法程序运作轨迹，比如更多用调解（协调）方式结案、更容易启动再审程序，甚至直接决定裁判结果等等。法院常常在依法裁判和信访风险之间走钢丝。

第三，规则的流动性让行动者具有双重行动结构，行为的投机性和寻租空间明显增多。（信访者）当事人和（信访工作人员）法官都有机会根据个案情境和自身利益选择适用信访或司法的规则和资源，行为的寻租空间出现，机会主义很容易大行其道。此为权力腐败、权利滥用的根源。上访人员利用当前制度、政策等各方面的“空隙”或“机会”，运用“非常规”的信访方式以实现自己的目的与利益诉求，甚至谋取不正当利益。⑪参见于建嵘：《机会治理：信访制度运行的困境及其根源》，载《学术交流》2015年第10期。而在信访治理中，地方为应付中央的信访排名考核压力绞尽脑汁采取各种手段“截访”“消除登记”、安插“线人”、借接访之名旅游等等，滥用权力的行为滋生，以至于形成一条“上访灰色产业链”。⑫人民论坛专题调研组：《拆解上访利益链》，载《人民论坛》2013年第22期。

第四，规则的流动性、行动者的投机性都指向结构的制度化程度不高，信访、司法各自的制度化都被软化。实践中，滥用权力（利）的行为屡屡发生，无法根治，管理者不得不设计更多的规范，投入更多的人力物力督促、检查、纠偏，增加了结构维持再生产的成本。法院内部实行的流程管理、案件质量评查、越来越严厉的行政监督、纪律检查、无处不在的电子监控系统，不仅耗费了大量的司法经费，而且加剧了司法权运作的行政化，导致行政监管取代法律和程序约束，法律与程序处于失灵状态。不仅如此，司法还为信访制度负担了相当一部分成本。信访功能的扩张成为在法院系统内与诉讼程序并行的非诉讼纠纷解决方式和权利救济途径，一些当事人在起诉的同时进行信访施压。而基于前面分析的那些原因，总有一些当事人能够获得一些法定诉讼程序内无法获得的利益，这刺激了更多的当事人选择信访来解决问题。如今，每逢重大节假日、全国性会议和政治活动期间，各地法院都要抽调大量人力去劝阻进京上访，上北京接访，花钱遣返上访人员等等，因此耗费了大量的司法资源。涉诉信访已让各地法院不堪重负。

“信访—司法”二元结构缺陷影响着制度运行方向，往往与“法治”的治理目标背道而驰。法治的本质是“政治制度化”，核心是约束权力与保障权利。“信访—司法”二元结构下，信访、司法制度双重软化，制度效能削减；行动者（当事人、法官、信访工作者）权力（利）没有约束，机会主义盛行。⑬前引⑪ ，于建嵘文。信访被当事人作为给法官施压的策略，而信访实实在在影响具体案件裁判过程和结论的案例又强化了当事人将信访与诉讼交错运用的动力，这正是涉法涉诉信访久治不愈的症结所在。如果不从根本上破除“信访—司法”二元结构，涉法涉诉信访改革的路径依赖将不可避免。

三、改革的路径依赖与诉访难分

从《意见》内容上看，其本质是针对涉法涉诉信访问题的解决，进一步细化《信访条例》的有关规定，试图通过受理机关、受理流程、处理方式和监督机制的法定化来实现信访法治化。但是，上述改革仍然是在政法一体的体制下进行，并未触及治理结构问题。换句话说，改革无意打破“信访—司法”二元结构，其重心是细化办事规则、强化贯彻落实，其结果不过是既有信访制度的自我强化。从这个角度说，《意见》设定的改革框架的确存在路径依赖问题。表现为以下几个方面：

第一，保留了信访与司法并行的格局。所谓诉访“分离”仍然停留在《信访条例》规定的政府信访职能部门与政法机关内设信访部门的分工层面。司法机关不仅继续承担信访职责，而且必须“畅通信访渠道”，“充分尊重和保障信访人的申诉控告权利”。这意味着，当事人在诉讼的同时仍然可以信访。《意见》要求政法机关甄别诉与访，并按照“诉类事项”与“访类事项”进行分流，前者导入诉讼程序，对于后者由政法机关按照《信访条例》规定的方式和程序处理，主要是“做好解疑释惑和教育疏导工作”；对已经依法终结的涉法涉诉信访事项，“执行信访终结程序”，即政法机关不再启动复查程序，不再作为涉法涉诉信访事项进行统计、交办、通报。但是，终结不等于不予理会，而是“要配合地方党委和政府做好释法明理工作”。

第二，沿用“谁主管，谁负责”的归口管理方式，突出政府主导地位。归口管理是一种按照行业、系统分工管理的管理方式，要求各职能部门依据国家赋予的权利和承担的责任各司其职，按特定的管理渠道实施管理，目的在于防止重复管理、多头管理和相互推诿。⑭1954年，为加强对中央人民政府系统各部门工作的领导，把政府工作按性质划分为若干部门，国务院设立8个办公室，每个办公室分管不同的部门，如第一办公室（政法办）负责分管内务部、公安部、司法部、监察部和民族事务委员会。这些办公室简称“办”，其管辖范围或系统多简称“口”，如“农林口”“政法口”等。参见王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第81-83页。1954年，为加强对信访工作的领导，国务院提出“分级负责，归口办理”原则，指出领导认真抓是做好信访工作的关键，要求各级党委政府必须为信访工作配置一套“班子”。规定省级党委必须有一位书记，省级人民政府必须有一位省长、自治区主席、市长，中央各部必须有一位部长负责信访工作，做到件件有着落，事事有交待。1957年国务院颁布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，要求“对于群众提出的大量的各种各样的问题，则必须分别归口交办”，对归口办理做了新的规定，并分别在1958年、1960年、1963年进行了三次修改，强调省、地一级应力求“多办少转”，而县一级原则上应“只办不转”。1980年国务院制定了《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》，对信访涉及的问题按来访人所属系统或反映问题的性质，归口由中共中央和国务院各有关部门接谈处理。

归口管理原则的确立，明确了中央政府部门对信访问题的受理和处理权力，有效强化了中央对地方的监控。但上个世纪90年代信访潮的出现，信访大量集中到中央，严重影响到首都社会治安和社会稳定，造成恶劣政治影响。1995年制定《信访条例》时，该原则修改为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则，强调“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”原则。2005年《信访条例》再次重申属地管辖、分级负责的原则。目的在于强化地方各级政府特别是基层政府解决纠纷、维护社会稳定的职责，但在本质上并未改变“归口管理”的框架，始终强调党委政府在处理信访问题上的主导作用，尤其注重中央和省级党政领导在处理跨省、越级、复杂突出信访问题上的责任与作用。

《意见》将涉法涉诉信访事项统一由政法机关办理，同时要求各级政法机关配合党委、人大、政府等信访部门做好涉法涉诉信访与普通信访分流工作；对党委、人大、政府的信访部门转交的涉法涉诉信访事项，由同级政法机关接收、处理。依靠政府协调解决突出信访事项。《意见》指出，政法机关对与其他党政部门存在受理争议的信访事项、涉法涉诉信访与普通信访交织的疑难复杂事项、涉众型或涉及相关政策落实的涉法涉诉信访事项，可报请同级处理信访突出问题及群体性事件联席会议，协调相关部门共同化解。《意见》要求各级党委政法委要牵头协调政法机关，建立依法处理涉法涉诉信访问题会商机制，及时研究解决信访事项受理工作中存在的问题。这正是2005年《信访条例》规定的“政府主导、社会参与”信访工作机制在涉法涉诉信访工作上的应用。

第三，沿用信访工作方式与制度逻辑。政法机关内部信访部门在处理信访事项时，与政府信访部门一样，主要工作方式是“收发”，即采取接收、登记、分流、移送的工作方式。信访部门并不直接负责具体信访问题的解决，而是转交给案件承办部门（业务庭或其他主管部门）。属于起诉、申请再审的信访事项，由立案部门审查、导入相应的诉讼程序，然后由审判庭进行审理。不属于诉讼问题的，则导入监察、检察、纪检等环节，由主管部门负责审查、处理。承办部门处理信访事项的方式是：“经审理、复议、复核，原案件办理没有问题的，依法维持原结论。存在执法差错的，依法纠正错误、补正瑕疵。”“要把释法析理、化解矛盾纠纷、做好群众工作贯穿办案始终，促使当事人息诉息访。”从“有错必纠”和“息诉息访”的要求看，这种处理方式并非司法程序（再审程序）维护既判力前提下“有限纠错”的制度逻辑，而是信访工作的“解决问题”“维持稳定”的制度逻辑。

第四，仍然依赖行政权力解决问题。我国的信访制度在本质上是对信访问题的行政处理，就是动用行政权力解决社会矛盾纠纷，处理利益诉求。从1951年信访制度确立之初，其功能发挥就与党政领导的个人作用分不开。这种行政权力主导下解决问题的方式历史上有过很高的效用：1950年代发挥了重要的了解民意、加强对地方政府领导的作用；1970、1980年代大量的平反、纠正冤假错案，迅速恢复社会秩序等。行政权力和领导人的作用主导问题解决的模式在社会剧烈变革刚刚结束，百废待兴，开始进入社会重建的时期显得特别有效率，但在社会政治经济文化均进入平稳发展，规则体系已经建立的时期，这种处理问题的方式对于社会矛盾纠纷的解决和权利利益救济问题的处理则就不再匹配。民众更期待按规则办事，更渴望公平正义的获得感。尽管《意见》提出的涉法涉诉信访改革的思路正是要“改变过度依赖行政权力解决信访问题”的做法，但是从以下几个方面可以看出，行政解决依然是处理涉法涉诉信访的基本路径，对于存在争议的疑难复杂信访或者可能矛盾激化、引发群体性事件的“突出信访问题”来说更是“最后一道防线”：一是继续采用信访的首办责任制。《意见》要求政法各单位对符合立案受理条件的诉类事项，要及时明确责任部门和责任人员，落实首办责任。二是重视通过行政监控督促信访工作。《意见》强调司法机关的案件管理部门要“全程监控”，采取“提示预警”的方法，确保符合条件的涉法涉诉信访事项能够顺利导入法律程序办理。要求政法机关加强“职能监督和督导检查”，充分发挥审判监督、法律监督、警务监督、狱务监督作用，及时发现和纠正涉法涉诉信访工作中有访不理、有案不立、有错不纠等问题。三是依靠政府协调解决突出信访事项。《意见》指出，政法机关对与其他党政部门存在受理争议的信访事项、涉法涉诉信访与普通信访交织的疑难复杂事项、涉众型或涉及相关政策落实的涉法涉诉信访事项，可报请同级处理信访突出问题及群体性事件联席会议，协调相关部门共同化解。

《意见》及其配套措施颁布以来，在中央政法委牵头下，最高人民法院、最高人民检察院都先后制定发布了本系统涉法涉诉信访改革方案。在司法制度层面确立实施立案登记制，旨在降低起诉门槛，保障当事人诉权，畅通诉讼渠道，解决起诉难、立案难问题，从源头上减少涉法涉诉信访的发生。在司法机关内部信访工作层面，是强化信访工作能力，完善信访工作规则，强调依法解决信访问题。一位司法机关信访部门负责人将改革的主要内容概括为“六个依法”：依法受理、依法办理、依法答复、依法终结、依法救助、依法打击信访中的违法和犯罪行为。就《意见》实施两年的情况看，路径依赖和逆向选择的可能性是很大的。

2014年9月，中央政法委有关负责同志就涉法涉诉信访改革答记者问时称：“今年以来，政法机关接待群众来访数量同比上升了7.1%，涉法涉诉信访事项受理率、立案率有了明显提高，涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访数量明显减少。这些情况表明……越来越多的信访群众选择司法渠道反映和解决问题，总体呈现’弃访转法’的良好势头；越来越多符合受案条件的信访问题在法律程序内得到受理，依法处理涉法涉诉信访问题的效果逐步显现。”⑮郭洪平、贾阳：《把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决》，载《检察日报》2014年9月12日。

但是，笔者主持的一项调研观察到的情况并没有这么乐观。据M省法院统计的数据，2014年全省法院受理信访35 308件，2015年受理38 980件，2016年上半年受理16 663件。数量仍然居高不下。再看M省检察院统计的数据：2014年全省检察院受理信访42 000余件，比2013年29 545件猛增了1 300多件；2015年更是达到历史新高的54 000余件，2016年上半年已经接近25 000件。检察院信访部门的负责人分析说，检察院2014、2015年信访受理量有明显增加，2015年达到一个峰值，可能与《意见》实施以后司法机关信访部门畅通信访渠道，改变了过去“该受理不受理”的做法，因此释放了一批过去未获得受理的信访案件有关。但同期涉法涉诉当事人到党政部门信访的数量也是有增无减。据A市信访局统计数据，2014年受理涉法涉诉信访2 818件，占全市信访总量的6.0%；2015年2 954件，占总量的7.8%；2016上半年1 824件，占总量的11.3%。当然，《意见》施行仅两年的时间，对于问题重叠的涉法涉诉信访来说，要发生彻底的改变是不可能的，改革究竟能否走上良性发展轨道还有待进一步观察。但是，涉法涉诉信访数量居高不下是不争的事实，当事人同时到司法机关和政府信访机构信访的双重行动逻辑并没有明显改变。这表明，至少到目前为止，涉法涉诉信访改革并没有改变将信访与诉讼交错并行的关系。按照这个逻辑，信访规则的细化、法定化只会加速“信访—司法”二元结构的锁定和自我强化。

四、法治与共治：社会治理新模式

（一）信访制度改革的理论创新：法治下的共治新型治理结构

信访难分的改革困境说明，包裹在“信访+”二元治理结构下的涉法涉诉信访改革逃不掉顽固的制度惯性，制度逆向选择问题将会持续发生，改革零收益的风险很大。这提示我们：信访制度改革仅仅从“法定化”的角度解决规范性问题显然是不够的。信访制度改革之所以陷入瓶颈状态，与制度设计者和大多数执行者从信访“法制化”的意义上理解“法治化”有关。实际上，二者有本质区别。法制是社会规范的范畴，是“法律制度”的简称。信访法制化的内涵很单纯，就是通过立法把信访行为规范变为有法律约束力的制度。而法治是治理上的概念，其含义是“通过法律的治理”，因此必须从治理结构层面进行思考。前面的研究证明，深化信访制度改革、彻底解决涉法涉诉信访难题，必须站在社会治理的高度，以打破固有的治理结构为中心，探索建构新的治理模式。在这个问题上，治理理论的最新成果很有启发意义。

当代治理理论的核心命题是：以政府为主体、以纵向命令控制为特征的传统层级制治理模式，已经无法应对政府面临的各种危机。国家权力的分权化和去中心化改革，市场、社会组织等多元主体更多地参与公共事务已经成为当代社会治理的趋势。斯托克指出，“治理”超越了以往的传统公共行政与新公共管理范式，成为一种新的理论范式。在这种范式下，没有一个部门能够垄断权力与资源，包括政府在内的各个行动者，都需要通过协商而非命令来沟通。政府的职责在于创造公共价值，并综合运用层级、市场、第三部门等多种机制，来保证公共物品供给的公平性和有效性。⑯参见田凯、黄金：《国外治理理论研究：进程与争鸣》，载《政治学研究》 2015年第6期。当代中国正处于社会阶层分化、利益主体和利益诉求多元的状态，社会矛盾多发，现实性冲突与非现实性冲突并存，客观上要求治理结构转型。实践中的信访诉求开始出现从个体利益诉求向共同议题转变的端倪。⑰参见于建嵘：《当前压力维稳的困境与出路——再论中国社会的刚性稳定》，载《探索与争鸣》2012年第9期。这在复转军人、下岗职工、失地农民、民办教师等特定群体上访中尤其明显。这些群体通常是因体制改革或政策变动利益受到冲击，感受到社会分配的不公平。他们的信访诉求介于有理和无理之间，即符合法律、政策精神，但暂时没有具体法律政策依据，属于“协商型”上访。⑱参见陈柏峰：《特定职业群体上访的发生机制》，载《社会科学》2012年第8期。现行的信访制度无论在资源还是规则上，都无法独立解决这些问题。涉法涉诉信访常见类型包括征地补偿、房屋拆迁、企业转制引发的纠纷，也是群体访容易形成的领域。这部分信访案件的共同特点是：政策性强，历史遗留问题较多，缺乏具体法律规范可以作为处理依据，往往属于兼具诉类事项和访类事项的诉求。类似涉及政策调整、公共利益的诉求越来越多，对于社会治理而言既是挑战，也是机遇。它释放的一个信号是：如何借助民众关于群体利益乃至公共利益诉求之力，搭建共同治理的机制与平台，是当下中国社会治理面临的新任务。是时候从根本上改革当前的治理模式了，而涉法涉诉信访改革正是一个契机，处理得当可以成为撬动整体治理结构变革的第一股冲击力。

值得赞赏的是，执政者敏锐地看到了这个契机，适时提出了治理结构转型的改革方案。2015年10月，中共十八届五中全会公报提出：“运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”如果把“全民共建共享”概括为“共治”，那么上述命题的核心概念就是“法治与共治”。“法治下的共治”作为创新治理模式的目标，不仅切中当代中国社会治理的要害，而且契合政治制度现代化的趋势，为信访制度和涉法涉诉改革指明了路径。

（二）法治下的共治新型治理结构的要素

1.法治

法治的本质是政治制度化，其核心在于约束权力、保障权利。而制度化的路径必须以宪法为核心，遵循现代政治规律对信访重新进行职责界分，符合相对独立、边界清晰、相互补充、相互配合、相互制约的要求，同时通过法律保障制度的刚性。这要求从体制层面改革信访与司法的关系，打破政法一体的体制，实现诉讼与信访彻底分离。诉访分离需要两手抓，同步推进：一手抓信访体制改革，实现信访职能与司法机构脱钩；一手抓司法体制改革，实现涉法涉诉信访的源头治理，提高司法制度的有效性。

（1）信访体制改革。信访体制改革首先是信访机构调整与整合，应当改变信访机构隶属于地方政府的设置，避免“运动员—裁判员”合一的角色错位。取消司法机构和各职能部门的信访职能，整合信访机构，作为各级人民代表大会常务委员会的内设机构之一，发挥人大汇聚民意、反映民意、代表民意的制度功能。将信访职能转归人大，不仅为民主决策和民主立法提供了汇聚民意的直接管道，而且也契合人民代表履行监督一府两院的工作职责。这样有助于理顺信访工作机制，以加强系统性和协调性。⑲参见于建嵘：《信访制度改革与宪政建设——围绕〈信访条例〉修改的争论》，载香港《二十一世纪》2005年6月号。

（2）司法体制改革。打破政法一体司法体制，保障司法权独立公正行使。在管理体制上，改变政治—法律不分的架构，承认司法权独立行使是司法规律的要求，也是保障司法公正的基本条件。法律是司法权最直接也是最有效的约束。严格依法裁判就是坚持党的领导。司法地方化被认为是破坏司法权公正独立行使的根本原因。通常认为司法地方化源于法院、检察院人财物受控于地方政府，因此去地方化的路径就是将司法权明确为中央事权，隔断司法机关与地方政府的人财物关系。在实行司法机关人财物中央统一管理尚不具备条件的情况下，试点人财物省级统管就成为退而求其次的方案。其实，对于司法独立来说，所谓“谁掌握我的饭碗，谁就掌握我的意志”是一个伪命题，因为无论在哪一种政治体制下，司法机关都不可能是自给自足的自治组织，它的人员、经费及其他资源供给都是外来的，司法独立性保障并不取决于谁来管，而取决于“怎么管”。我国司法权对地方政府的依赖，根本原因是人财物供给关系的制度化程度不高，司法机关和政府之间有太多的讨价还价机会和空间。去除司法对地方的依赖，治本之道在于改革司法经费预算制度，提高司法预算的制度化程度。该改革路径必然指向人民代表大会制度的改革。可以考虑在人大内部设立由人大代表中的审计、会计、法律专家组成的预算专业委员会，提高人大审议能力，切实发挥人大在审核、通过预算和监督预算执行方面的决定性作用。只有让预算制度真正发挥约束政府权力的功能，才能保证审判权独立行使。

此外，还有必要建立独立的司法预算制度。财政独立是司法独立的必要保障，大多数国家都采取在国家财政预算中单列司法预算的制度，由议会批准，行政机关保证执行。司法预算制定的步骤是：首先由司法机关拟定初步预算方案，交由行政机关进行平衡与修改，但必须与司法机关协商，不能随意进行削减，然后由行政机关将预算案提交议会，由议会作出最后的决定。⑳参见汪家乾：《建立司法预算制度的思考》，载“中国法院网”，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/03/id/109803. shtml，最后访问时间：2014年8月28日。我国目前实行的是“分级管理、分灶吃饭”的财政体制，地区发展不平衡的现实决定了全国统一制定司法预算非常困难，采取省级司法预算独立的方案有合理性，关键是抓好预算的编制程序和执行保障。可以考虑由地方各级法院根据实际需要提出经费使用计划，由高级人民法院编制司法预算，经本省（自治区、直辖市）政府主管部门汇总、平衡，提交人大批准后，政府主管部门按预算拨款，由人大监督执行。

（3）涉诉信访的源头治理。修改完善诉讼法律制度，提高司法制度的有效性，彻底解决司法领域中存在的立案难、上诉难、申请再审难、执行难、执行乱、司法不公与司法腐败等问题。在涉法涉诉信访改革方面，司法制度第一步已经迈出：改革立案制度，实行登记式立案，保障每个诉求能够进入法院大门。按照最高人民法院2015年民事诉讼法司法解释，法院不能事先正式或非正式地规定一些受理与不受理的标准，提高起诉“门槛”，而应让所有的纠纷有接近司法的机会。司法改革的第二步应当是推进诉讼程序规则的改进完善，充实当事人程序异议权，增强程序在吸收当事人不满、提高司法裁判可接受性方面的作用。其中，审级制度改革是当务之急，构建符合中国实际的三审制势在必行。有效的审级制度又以司法权运作去行政化和法院机构改革作为配套，目标指向保障司法权独立公正行使，保证司法的专业化，提高审判质量。当事人的信访行为不能作为裁判的理由，党委、政府和上级法院不得因为当事人信访而干预案件审理过程。

（4）信访事项的识别与分流。在隔断信访对司法的直接影响的同时，建立起信访事项与诉讼事项的分流机制，让进入信访的可诉性争议顺畅转入司法渠道，反之亦然。取消法院、检察院的信访部门和信访职能后，当事人对司法裁判有异议、疑问的，通过正常的上诉、申请再审解决。法院收到当事人起诉后，发现不具有可诉性、不适合通过司法途径解决的诉求，应引导其通过信访途径反映。当事人坚持起诉的，法院应当受理，按照法律规定的程序审理后，仍然认为不属于法律和诉讼解决的问题的，应当作出裁判，充分说明理由，驳回当事人诉讼请求。同样，信访部门受理信访人诉求后，认为属于涉法涉诉请求的，要引导当事人通过向公安机关报案或向人民法院起诉、向仲裁机构申请仲裁等途径解决。当事人坚持信访的，可以尝试行政调解，在当事人自愿基础上促成和解。经调解不能达成协议的，在充分说明理由后，可以决定不予受理。当事人可以向人民法院起诉。

2.共治

共治的内涵即社会广泛参与公共决策，形成全民共建共享的治理格局。信访如果能够发挥公民政治参与的公共领域或民主对话沟通平台的功能，那么就是理想的社会共治平台。这需要对信访功能重新定位，改革信访工作机制，由“受理—转处”改为“分流—对话”；在司法的社会参与方面，要构建司法过程中的公共领域，将陪审制改造为社会参与司法的制度化沟通平台。

（1）信访功能的重新定位。信访功能定位应当跳出“维稳”的政策思维，理顺信访与核心政制的关系，从政治体制现代化的层面重新定位信访制度功能。㉑参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期；刘旭：《信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角》，载《政治与法律》2013年第3期；李修琼：《信访的政治进路》，载《郑州大学学报》（哲社版）2012年第4期；张永和、张炜：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，人民出版社2009年版，第266页；等。现代政治体制的核心是法治，其重要指标是政治的制度化程度。政治制度化程度高的重要标志之一是不同制度分工明确且以立法形式固定下来。特定制度具有自身明确的制度目的与功能定位，可以与其他制度的目的做清晰的划分，具有其他制度不可替代的作用，该制度才有存在的必要和存续的基础。从社会认同的角度说，某种制度认同的形成首先取决于该制度与其他制度的识别度。如果信访与司法、行政、调解等其他制度共享纠纷解决的目的，制度边界不清、功能混同，不仅影响社会对信访的认知理解，也会破坏社会对法律、司法和政府的认同。中国特色的信访制度特有的、不能为其他解纷方式替代的价值，是其民意收集与传递的管道功能。但重新定位信访制度功能，不是简单回归该制度功能。在政治现代化和法治建设的大背景下，信访的民意传递功能不能简单停留在“上传下达”的传声筒的作用，而应当进一步提升为公民政治参与的公共领域或民主对话沟通平台，服务于保障公共决策与立法的民主性、科学性。信访的附属功能是监督，即通过人大代表监督一府两院工作。

（2）大幅收缩信访的解纷与救济功能，向行政ADR转变。改变信访功能泛化、过多介入司法等其他制度领域的现状，不是完全取消信访解决纠纷的功能，而是防止信访直接取代司法及其他纠纷解决方式的做法。在司法等制度功能尚待恢复、逐渐增强的过渡时期，信访制度改革应当采取渐进的策略，逐步收缩信访的解纷与救济功能，弱化行政权力直接调配解纷资源的制度逻辑，提高信访解纷的中立性、规范化程度。可以借鉴欧洲的“行政监察专员”制度，将信访的解纷功能改造为行政ADR（替代诉讼的纠纷解决）。行政监察专员（Ombudsman，也称“申诉专员”）是不受任何党派政治影响的独立监督行政权力运行的公共官员。监察专员由议会或政府首脑任命，负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权。该制度创始于瑞典，目前已经遍布80多个国家和地区。监察专员制度的功能主要在于行政监督，也发挥着行政解纷、促进政策和制度改革的功能。该制度具有独立性（独立于任何政治党派）、非正式性（灵活性）㉒这是指在不违反法律强制性规定的前提下，对既有规则和程序进行变通，为当事人提供特殊救济，如道歉、物质补偿救助、特殊待遇（职务、任职条件等）以及任何当事人能够接受的结果；可以采取协商、调解和裁决等方式。、社会化（开放性）㉓申诉专员最初是作为行政官员为公众提供服务和救济的，目前则逐步向社会化方向发展。很多公共领域和行业的申诉专员由行业监管机构和行业协会选任，具有独立调查、处理（调解和裁决）投诉案件和纠纷事项的权力。等特点。结合我国信访制度发展历史与现状，可以借鉴该制度，强化信访的监督与替代性纠纷解决功能，从赋予信访机构独立监督、建议权开始，逐步脱离政府职能部门性质，走向独立于政府的人大内设机构建制。

（3）引入第三方力量，提高信访公信力。社会组织参与信访矛盾化解难题则是信访制度改革的内生需求。在社会转型过程中，面对社会矛盾多发、多元利益冲突、结构性矛盾解决难度大等问题，客观上需要社会组织发挥独特的作用。而社会组织的非官方、非营利和专业性强的特点，有助于消除信访人对信访工作的不信任，更有助于提高信访事项处理的质量与效果。从这个意义上看，社会组织作为社会中的一种重要力量，可以发挥联系政府与公民的桥梁和纽带作用，能促进实现民众与政府的沟通对话。㉔参见杨国平：《转型期社会矛盾化解与社会组织的发展》，载《人民论坛》2015年第5期。A市信访局2011年4月创建的“预防和化解突出信访问题专家智囊团”（以下简称“智囊团”）就是引入第三方社会力量、提升信访工作实效的有益实验。智囊团依托A市若干高校，聘请专家20余人组成，跨越社会学、法学、政府管理学、心理学等等不同学科领域。智囊团工作机制采取“专家包案”方式，即选择矛盾突出、问题疑难（通常是信访老户、长期无法解决）的信访事件，根据当事人诉求和信访案件自身的特点，由包案专家介入信访工作，通过听取信访人陈述和被信访行政部门工作人员介绍，查阅有关证据资料，提出解决方案，进行协调。专家们发挥自身专业特长，分别从法律、公共政策、心理等等方面对当事人进行讲解、疏导，居中协调，促进沟通，直至提出解决方案建议。智囊团成立三年来，有效解决了一批疑难复杂突出信访事件，成功率达到80%。智囊团于2013年组建成非营利性组织“信访工作专家智囊协会”（以下简称“协会”），获民政部门登记。2015年11月，A市信访局在协会工作基础上，依托M省紫金传媒智库建设“信访社会矛盾研究中心”，围绕信访工作改革与发展、社会矛盾化解等问题开展智库建设。此举无疑有助于拓展协会的工作，促进第三方力量更加深入地参与信访工作。事实证明，第三方力量的介入在提高信访事件化解的实效性和公信力方面的作用显著。前述李某某的信访案件，即是由于法学专家的专家意见，法院改变了原先“落政问题”的看法，从而决定按照拆迁纠纷受理了案件。刘某某的信访案件也因第三方专家对其进行心理疏导，从而有效地回到问题解决的框架和思路上。引入第三方力量解决突出信访问题的经验证明，信访工作未来的发展方向是专业化。无论是信访事项分流还是发挥ADR作用，都需要专业知识与技术为保障。信访专业化发展可以从信访工作者队伍建设开始，加强信访工作人员法律知识、社会工作、心理学等专业知识与技能的培训，采取专兼职结合方式，邀请人大代表、政协委员、新闻媒体以及其他领域专家参与，发挥律师和各种非政府组织的作用，提高信访的专业化和工作能力。

（4）司法的社会参与。司法领域的共治即社会参与司法的制度建设问题，社会参与司法的方式可以是多元化的，包括旁听庭审、人民监督员制度、舆论监督等等，但法律程序意义上的制度化安排主要是陪审制。陪审制的目的是拉近法律与社会的距离，让裁判体现民意。所谓让裁判体现民意，并非直接根据民意作出裁判，更不是将纠纷付诸“公众审判”。陪审制的运作机理是“社会参与加法官论证”，即由陪审员将社会日常生活经验和朴素正义感带入司法，与职业法官的法律解释、法学原理进行对话，通过合议制“求同存异”的原理寻求法律与社会观念的重叠共识。以此作为裁判的理由，有助于最大限度地获得社会认同。在这个意义上，陪审制堪称司法过程中的“公共领域”。我国的人民陪审制存在制度目标不明、法院目标置换、脱离社会等问题，没有发挥应有的作用。当前改革完善陪审制的核心是去除审判权本位主义的制度设计，通过改革陪审员产生方式，增加陪审员数量，规定涉及公共利益和社会争议大的案件必须适用陪审制等等举措，激活陪审制的沟通机能，让民众意见有序进入司法，保障司法的公共理性，提高司法公信力。

［学科编辑：陈爱武 责任编辑：王 艳］

The confusion between the mechanism of litigation and that of complaint letters and visits is a prevailing problem with the practice of the system of lodging complaints through letters and visits. This falls far short of the purpose intended by the “Regulation on Complaint Letters and Visits”，which is to ensure that the complaints are filed in accordance with the rule of law. The dual structure of “complaint letters and visits + ” is the root cause for the confusion between litigation and complaint through letters and visits. The reform of teasing out complaints which should be resolved through litigation and trial fails to overcome the current difficulty and shows clear path dependence. Putting the system of complaint letters and visits into the track of the rule of law cannot be confined to “being defined by the law”，but depends on finding a way out through innovating the mode of governance. One approach leading to this way is，within the framework of participatory governance in accordance with the rule of law，to re-define the function of the system of complaint letters and visits，and at the same time to promote the reforms in both the complaint system and the judicial system. Taking as the prerequisite the effective implementation of the laws，we can transform the complaint system into a platform where people can participate in public decision，impose greater duty on the government to respond to people’s concerns，and form a new mode of governance constructed and shared by all Chinese people.

complaint letters and visits subordinate to trial；dual structure of “complaint letters and visits + ”；rule of Law；participatory governance

* 南京大学法学院教授、博士生导师，中国法治现代化研究院研究员，紫金传媒智库信访与社会矛盾研究中心主任。