社会资本视角下的应急志愿组织公信力提升路径——以广州社区应急救援志愿服务站“多宝站”为例

唐娅玲



社会资本视角下的应急志愿组织公信力提升路径——以广州社区应急救援志愿服务站“多宝站”为例

唐娅玲

（广西大学 公共管理学院, 广西 南宁 530004）

应急志愿组织在发展过程中公信力不足，这在一定程度上导致了资金不足、志愿者流失、公众参与不足和合作方不配合等问题。应急志愿组织公信力低的原因主要有信息不公开、宣传力度不够，自律机制缺失、外部监督乏力，法律制度不健全、文化建设不足，内部沟通不畅、外部合作不佳等。应通过及时公开信息、健全自律他律机制、加强法律法规文化建设、加强培训沟通和建立良好的外部联系网络等措施来提升应急志愿组织的公信力。

应急管理；志愿组织；公信力

应急志愿组织作为应对突发事件的民间力量，能够迅速灵活地应对突发事件，在弥补政府应急资源不足、协助政府部门应急行动等方面发挥着重要作用。但是，公信力不足的问题却阻碍着应急志愿组织提供应急志愿服务，影响其实现宗旨使命。

广州社区应急救援志愿服务站作为提供突发事件前期营救服务的应急志愿组织，致力于弥补政府正式救援力量不足、提升现场救援实效和协助政府部门应急行动，及时开展救援工作，有效降低公众损失。广州市首个社区应急救援服务站“多宝站”自2013年11月启动，至2015年6月出现3次关停，且应急救援业务量基本为零。其运行过程中筹资能力不足、志愿者引进困难、公众参与度低和物业公司不配合等情况显示其公信力不足。笔者以社会资本理论为依据，分析“多宝站”公信力不足的原因，并为提升应急志愿组织公信力提出一些思考。

一、应急志愿组织公信力的相关概念与理论基础

应急志愿组织是指以降低公众损失和保障公共安全为目标，主要从事突发公共事件的预防、监测、处置和恢复阶段的志愿服务，依法登记和依章程进行活动的公益性组织。[1]

公信力是公共权力在公共生活中面临利益交换和公众交往呈现的公正、民主、责任、效率、人道的信任力，包括获得公众信任的能力和他人对己方的信任程度。[2]

应急志愿组织公信力是指应急志愿组织在提供应急志愿服务过程中所具备的使社会公众信任和认可的影响力量，不仅体现在符合相关法律法规政策，而且要实现公共利益以及履行对利益相关者承诺的公共责任。

本文主要引用科尔曼与帕特南所提出的社会资本相关理论构建分析框架。科尔曼提出了“义务与期望”原理，认为社会组织在履行职能过程中通过完成社会成员的期待来获得其信任以及更多的投入，从而增加组织的社会资本。[3]公众对组织的信任和投入基于了解充分与否，了解情况进而影响公众期望。帕特南在其所写的《使民主运转起来》中认为社会资本是指“社会组织的特征，诸如信任、互惠规范和公民参与网络，信任是核心要素，公民参与网络与互惠规范能增强信任，可通过推进协作行动来提升效率”。[4]

综合上述理论，笔者以社会认知、信任、互惠规范和公民参与网络这四个社会资本的要素为基点，分析应急志愿组织的公信力。

第一，社会认知是产生公信力的前提。社会认知包括社会成员对组织的了解和期望程度，受公众获悉组织信息、组织宣传力度以及运作透明度的影响。第二，信任是公信力的核心所在。应急志愿组织是建立在自愿和信任基础上的资源动员，应急志愿组织的公信力包括组织自身的信用和他人对组织的信任。第三，互惠规范是公信力的条件保障。互惠规范指正式和非正式规范，前者是经法定程序制定的明文规定；后者是指那些内化于心、不成文的习俗、价值观和行为规范。第四，公民参与网络是公信力的纽带。公民参与网络包括内部与外部关系网络，前者是组织内成员间的联系，而后者是组织与其他机构之间的联系。[5]

由上述可知，应急志愿组织可以通过增加社会认知程度、加强社会信任建设、健全互惠规范和广泛构建公民参与网络来获取公信资源，促进各方协作，从而提升公信力。

二、广州社区应急救援志愿服务站“多宝站”的案例介绍

社区应急救援志愿服务站是由广州市应急救援协会主办的公益项目，主要提供突发事件前期的应急救援服务。社区应急救援志愿服务站的面积为9.5平方米左右，构造为一体式活动板房，建设成本约为10万元，资金主要来自企业家捐赠和协会自筹。站内配备有喷雾灭火枪、照明发电机组、轮椅、空气呼吸器等十五种救援器械，还准备了应急食品和药品。服务站白天由两名志愿者值守，夜间由社区保安或物业人员值守。服务站主要承担应急救援、科普宣教、便民服务、信息发布等职能，一旦社区发生突发事件，志愿者可以利用站内救援设备在第一时间开展救援，并辅助专业救援队伍实施救援，保障社区安全和减少人身财产损失。

2013年11月11日，广州首个“社区应急救援志愿服务站”在荔湾区多宝街西城都荟广场正式启动，简称为“多宝站”。正式启用大半个月来，居民知晓率低，救援业务量为零，“多宝站”遇冷，志愿者服务于指路。在站点门口摆放了宣传手册和资料，有街坊居民表示“多宝站”与社区居民之间应多增加互动并加大宣传力度。2014年2月，志愿者辞职后无人值守，“多宝站”关停。因值守时间长和待遇低，两名志愿者春节后辞职。“多宝站”大门紧锁，没有相关说明和联系电话，附近居民也不了解“多宝站”关门的缘由。

2014年3月，“多宝站”重开。新到的志愿者正是因为看到“多宝站”关门报道后前来应聘的。但居民多来问路和借插座充电，“多宝站”依旧未发挥应急救援功能。2014年7月，因天气炎热，站内温度太高导致志愿者中暑，“多宝站”再次关停。由于“多宝站”的大门上没有张贴告示，居民不清楚关停原因，感觉其难以发挥作用且浪费资源。

2014年10月，炎夏过去，“多宝站”重开，值守志愿者由两人变成一人。“多宝站”提供的服务还仅限于问路、轮椅外借，基本没有社区火灾等突发事件的求助。2015年6月，“多宝站”又关了，门上通知称“设备年检、维护保养”。站内电脑、桌椅等办公物品仍在，但摆放应急救援器械的架子基本全空。

广州首个社区应急救援志愿服务站“多宝站”运行过程中公信力不足的几个表现：

（一）筹资能力不足

“多宝站”的项目启动资金和后期运行开支包括设施设备的维护保养费用、两名志愿者的月补助以及其他日常电费等，开支依靠企业家捐赠，与组织运行绩效相关。“多宝站”运行近两年绩效低下，应急救援业务量基本为零，在一定程度上影响了社会公众的捐赠行为和信任，降低了社会捐赠的比例，体现其筹资能力不足。

（二）志愿者引进困难

在“多宝站”的实际运行过程中，由于待遇低、工作时间长，两名志愿者春节辞职后因无人值守关门。这表明“多宝站”的志愿者管理制度不完善，招募、使用、培训、评估和激励等环节的管理方式不科学。而“多宝站”志愿者的待遇低和保障条件少一定程度上造成了人才流失和不稳定。

（三）公众参与程度低

“多宝站”自启动以来，公众对其知晓率低、认知度低、参与程度低。许多民众表示在遇到困难时会立即拨打110、119、120等急救电话，而非求助“多宝站”。“多宝站”数次关停风波，降低了居民信任度和支持度。此外，“多宝站”信息公开不及时、宣传力度不足及互动交流不足，也降低了居民参与积极性。

（四）物业公司配合意愿不强

“多宝站”的建设用地由社区提供，选址方面面临物业公司的压力，物业公司往往不愿公共用地被占用。此外，开展救援服务也需要经救援培训的保安或物管通力合作来保证服务的常态化和衔接性。实际中，保安不配合救援培训，使得救援工作难以衔接。

三、应急志愿组织公信力低的原因分析

（一）信息不公开，宣传力度不足

社会认知是信任的前提，包含社会公众对组织的了解程度和期望情况，公众获悉组织信息程度及组织完成公众期望情况影响公信力。由于“多宝站”的信息公开制度不健全，居民难以获得组织信息。如“多宝站”遭遇困境须关停时，未及时公开关停原因或仅以张贴告示的形式进行说明。

（二）自律机制缺失，外部监督乏力

社会信任包括组织自身的信用和他人的信任，建立完善内外双向约束机制使应急志愿组织获得更多的社会公信资源，组织运作更加透明高效。[6]“多宝站”的社会信任不足主要在于缺乏有效的自律机制和外部监督机制，组织行为不规范。一方面，自律机制缺失主要表现在“多宝站”数次关停随意。另一方面，外部监督机制不健全也会降低他人对组织的信任以及影响组织的资源动员能力。在“多宝站”的运作中，群众、媒体及政府没有对“多宝站”进行有效的监督，外部监督机制乏力。

（三）法律制度不健全，文化建设不足

我国现今应急志愿组织相关法规尚不完善，缺少应急人员权益保障和激励制度，志愿文化建设力度不足。“多宝站”运行中出现数次关停，制度化和规范化水平较低，影响了组织公信力。另一方面，志愿文化、公益精神以及组织文化价值观等非正式规范建设不足。“多宝站”由于救援业务量为零、组织绩效低，值守志愿者难以实现自身公益价值，归属感不强，反映出组织文化建设的不足。

（四）内部沟通不畅，外部合作不佳

公民参与网络是指各成员之间形成的各种形式的横向关系，有内部与外部之分；其密集程度的高低，影响互惠规范和信任。从内部关系网络来说，“多宝站”管理层与志愿者之间缺乏沟通，志愿者中暑事件的发生，造成志愿者身体健康受损和“多宝站”形象受损的不利局面。从外部关系网络来说，“多宝站”没有与政府之间建立有效的合作机制，物业公司也没有积极配合“多宝站”的建设，社区保安和物管人员不配合应急培训。

综上所述，“多宝站”筹资能力不足主要体现在社会公众的信任度和认知度下降，志愿者引进困难主要体现在互惠规范不健全，公众参与积极性低主要体现在公众对“多宝站”的认可和期望不足以及与公众之间的互动交流不足，物业公司配合意愿不强主要体现在缺乏与物业公司合作的互惠规范以及参与网络不完善。

四、提升应急志愿组织公信力的对策

（一）完善信息公开制度，加强宣传力度

应急志愿组织可通过信息公开、加大宣传力度以及应急预案的制定与演练来提高公众对组织的了解和期望程度。首先，应急志愿组织应建立信息公开制度，及时公开组织信息、人员介绍、财务情况、活动情况，使公众了解组织的宗旨使命、运作流程、服务范围以及功能作用。其次，运用宣传册、广播、电视、报刊、短信、微博、微信等传统与现代媒体相结合的方式进行普及常见突发事件的预防和应急措施，增强公众的防灾减灾意识。最后，实地走访调查后，综合专家、群众和管理人员意见，拟订频发突发事件的应急预案。同时，组织志愿者和公众参与应急演练，并修改完善预案，使应急预案更具可行性。[7]通过制定和演练预案，提高公众对应急志愿组织发挥功能作用的期望，塑造公众对应急志愿服务的信心，从而提升公众对组织的社会认知。

（二）健全自律机制，完善外部监督

为了使应急志愿组织的服务更高效，必须建立完善的自律机制并设定自律标准，规定应急志愿者在突发事件前中后各阶段的职责与行为规范，发挥其预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等阶段的重要作用。此外，为保证资金使用规范，财务信息应公开透明，应急志愿组织严格遵守财务审计和财务报告制度，以此获得公众信任，提高筹资能力。

就外部监督机制而言，一方面，政府应注重对应急志愿组织的管理监督，引入绩效评估与诚信制度，形成间接引导机制。[8]另一方面，国家应发展完善有关媒体监督、第三方机构评估和公众监督的社会监督机制，建立监督奖励制度、拓展监督举报渠道和建立监督反馈机制来促使三方监督主体合力作用，应急志愿组织在实现公益价值的轨道上提升其公信力。

（三）健全法律法规，发扬志愿文化

正式规范使组织获得合法地位，非正式规范使其获得共同的信仰和价值取向，二者共同发挥作用，能有效提升应急志愿组织的公信力。一方面，为促进应急志愿组织的健康有序发展，国家应加强立法工作，完善应急志愿组织与志愿者权益保障相关的法律法规，维护志愿者的人身安全、社会地位、工作权益、福利待遇等合法权益，促进应急志愿服务的可持续发展。[9]另一方面，为使志愿服务成为公民承担社会责任的积极行动，政府应利用大众传媒大力宣传志愿服务、弘扬公益精神。通过树立和引导应急志愿组织的文化和价值观，完善非正式规范，从而提升组织的公信力。

（四）加强内部培训与沟通，拓展外部合作网络

应急志愿组织加强内外部关系网络建设，获取广泛支持与合作，提升其公信力。

优化内部关系网络，提升内部凝聚力。一方面，通过完善培训机制，进行应急救援模拟训练来提高志愿者的心理素质、救援能力、设备操作技能，建设行动迅速、品质优良和协作性强的服务队伍；另一方面，健全组织沟通制度和加强组织内部的人际关系网络建设，促进成员间的交往协作，增强成员归属感和责任感，齐心协力实现组织的使命和目标。[10]

拓展外部关系网络，营造适宜的成长环境。一是与政府建立良好的关系网络，获取相应协助。在国外，英国制定《政府与志愿及社区组织合作框架协议》明确政府、志愿组织在应急管理中的责任与义务。[11]德国政府出资为应急志愿组织提供应急装备和办公设备。[12]二是要加强与企业之间的合作。应急志愿组织的运行资金主要来自企业家捐赠，通过实现与企业的互利合作，可充分利用企业资源来帮助组织发展和提升影响力。三是与媒体建立良好的合作关系。通过媒体宣传可帮助组织树立优良形象，提升认知度，从而获得公众认可。四是与社会公众保持密切联系，通过宣传防灾减灾知识和应急救援演练来加强与公众之间的互动，引导公众参与应急志愿服务。总之，应急志愿组织通过建立广泛的外部关系网络，营造有利外部环境，提升其公信力。

[1]许宏妮.应急志愿服务队伍建设存在的问题及对策[J].青少年研究，2011(2):10-12.

[2] 王晓芳.我国非营利组织公信力缺失的原因分析―基于在校大学生群体视角[J].行政事业资产与财务，2014(34):42-45.

[3] 王雪琦.我国非营利组织公信力建设研究[D].上海：华东政法大学，2013：12-15.

[4] 卢永彬，徐家良，卫玮.社会资本视角下慈善组织公信力影响因素研究[J].北京行政学院学报，2015(2):79-80.

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[6] 张雪.我国非营利组织（NPO）公信力问题研究[D].大连：东北财经大学，2013：32-35.

[7] 张辉.城市社区应急志愿服务队伍建设的现状及对策[J].厦门特区党校学报，2015(1):46-50.

[8] 张勇，周雪.非政府组织公信力建设路径—基于公共理性的研究视角[J].人民论坛，2011(23):66-67.

[9] 凌学武.重大突发事件中应急志愿组织研究[J].辽宁行政学院学报，2015(8):54-56.

[10] 陈晨.合肥市社区应急管理研究[D].合肥：安徽大学，2010：31-33.

[11] 廖恳，黄晓伟，王锐.英国应急志愿服务的经验及对我国的启示[J].行政管理改革，2012(2):80-83.

[12] 孟宪欣.志愿者组织在应急管理中的作用与对策研究[D].南京：南京工业大学，2012：36-37.

责任编辑：陈振锟

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1674-1072（2017）02-037-04

2016-12-28

唐娅玲（1995-），女，湖南邵阳人,广西大学公共管理学院2016级行政管理硕士研究生，主要从事区域公共政策与地方治理研究。