地方高校去行政化之“大部制”改革研究

邹晓红　刘珏含　庄丽娜

摘要：本文通过分析我国地方高校内部管理行政化的弊端，提出以实行“大部制”改革为手段去除高校行政化。降低行政成本，提高管理绩效是地方高校可持续发展的核心任务。同时，本文对地方高校如何进行“大部制”改革进行了阐述。

关键词：去行政化；大部制；学术为本；管理绩效

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）02-0094-03

近年来，高校行政化备受社会的关注，一时成为教育界的热点问题之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出了去行政化的要求，明确指出要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政管理模式”。大学行政化表现在学校内部管理的行政化和政府部门对学校管理的行政化。本文所要探讨的是第二个方面。学校内部管理的行政化是指学校的管理人员以行政权力挤压学术权力，导致资源分配不合理，违背了教育规律。一些教师“教而优则仕”，无法专心教学和科研。学术权力被赋予浓厚的行政色彩，学术自由无法实现。大学去行政化的关键是使行政权力规范化，进而激活学术权力。

一、去行政化与“大部制”改革释义

（一）什么是去行政化

高校行政化是指行政部门对学校管理过多，各种利益都与行政级别捆绑在一起，行政化带来的重重利益无形中赋予了一些人特权和特殊待遇，这种在计划经济时期形成的落后的管理体制长久以来未能得到实质性改变。在我国颁布的第一个中长期《人才规划纲要》中，再次提到备受关注的“去行政化”问题：要克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。去行政化就是要淡化高校的行政色彩，使高校以学术为中心，而不是以权力为中心。地方高校内部学术权利与行政权利不均衡是当前的普遍现象。其主要表现在：地方高校内部机关色彩浓厚，行政权力对学术权力干扰过多，影响了学校为师生提供服务的质量，高度集权的管理体系使得教授以及学术组织的地位得不到保障，学术权力往往难以发挥实际的作用，损害了学者们的创造力和活力。针对现实存在的问题，地方高校内部治理的重点是促使行政权力与学术权力逐渐均衡化。

（二）“大部制”改革的含义

地方高校内部管理机构的通病是数量多、效率低。去除学校内部管理的行政化最关键的是要减少管理层级，实行“大部制”改革。大部制是管理政府普遍采用的一种模式，最早在西方国家实行，我国政府于近年来逐步予以实践。国务院于2013年3月10日发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启新一轮“大部制”改革，国务院组成部门减少至25个。那么，究竟什么是大部制？大部制又称大部门体制，即将职能相近的部门合并重组，以解决政府权责不清、职能混淆、管理不一的问题。大部制的显要特征是组织机构扁平化，其优点在于减少管理层次，提高行政效率，同时可降低组织的行政成本。在地方高校探索“大部制”改革，降低行政运行成本，严格控制机构数量与人员编制，对去行政化和提升学校核心竞争力都具有重要的现实意义。

二、地方院校去行政化之“大部制”改革的现状

（一）地方院校体制机制落后

当前，地方院校采取的管理手段是在计划经济体制下创建起来的，行政权力与学术权力界限不明，导致越权的现象屡屡发生。经费不足、管理效率低下使地方院校难以适应市场规律的管理方式。现代社会的进步和科学技术的发展推动着市场经济的大浪潮，然而由于自身体制机制相对落后，地方院校改革步伐缓慢，思想认识不足，这也是导致其对于社会需求和市场经济应变能力差的根本原因。

（二）地方院校改革步伐缓慢

由于历史、社会、自然等条件的影响，特别是经济发展水平不均衡导致我国地方教育还面临着一些困难和问题：教育基础薄弱，办学条件落后；教育觀念相对滞后，教育改革进程缓慢。地方院校的管理体制改革要从实际出发，实现从“官本位”到“学术本位”的重要转变。学校要重视教授在学术事务中的地位，增强大学的学术氛围。行政部门要树立“一切为了学术”的服务理念，从管理者向服务者转变。

三、地方高校去行政化之“大部制”改革的经验

（一）精简机构

目前，我国共有5所高校实行了“大部制”改革。武汉科技大学中南分校将原有的招生办公室和毕业生办公室合并为招生就业处，将学校办公室、后勤管理处和工会办公室合并为新校办。而山东大学则把社科处和科技处组建成“科技与社会科学研究部”。经过行政机构的改革和整合，各高校的工作效率不仅得到了提高，管理成本也得以缩减。第二种办法是对院系的整合。北京师范大学用3年的时间创建教育学部，将原有的教育技术学院、教育学院和教育管理学院等8个学院合并。湖北襄樊学院的二级学院也由16个减少至12个。

（二）突出教学中心地位

1.将人、财、物的权力下放到学院

一是下放财权：湖北襄樊学院直接“分钱到院”，各学院可自行分配购买教学设备和小型仪器的费用，科研经费也由学院自行调配，此种举措增强了资金利用的自主性和针对性。一是放人事权：学院从学科建设发展出发，制定师资培养计划，逐步引进高层次人才，提高学院知名度。

2.学校成立校学术委员会，院系成立教授委员会。明确党政的一把手不能担任校学术委员会和教授委员会的主任委员。将审议院系专业设置和学科设置的权力交到教授委员会手中，在评定教学科研成果上也赋予其话语权，为引进院系内部人才、评定教师职称提供重要的参考意见。

3.对于有条件的行政管理人员，鼓励其回到教师岗位。一方面可以解决了改革后人员分流的问题，另一方面也可以壮大教师队伍。

四、地方高校去行政化之“大部制”改革的优势

（一）降低行政成本，提高管理绩效

降低行政成本，提高管理绩效是行政管理体制改革的最终目标。

“大部制”改革有利于革除高校机构臃肿的弊端。首先，“大部制”在一定程度上扩宽了部门管理范围，有效避免分工不明带来的推诿现象。其次，机构数量和人员编制的减少可降低人员成本和办公经费，使行政开支巨大的现象得以改善。

（二）促进学术为本，回归学术本位

大学的根本特性是学术性，为学术服务应该是高校管理职能部门的唯一宗旨，然而现代大学的核心价值发生了偏离，高校的学术性在某种程度上被行政性所取代，造成了大学校园内“官本位”的现象。在高校内部实施管理机构“大部制”改革，有利于向学术系统分权，将部分权利下放到学术系统，进而对行政权力的扩张起到制约作用，以此回归学术本位。

（三）推进科层化管理向扁平化管理的转变

高校内部的核心是教育教学问题，而不是行政管理问题。因此，高校内部管理的重心应定位在扁平化专业管理，而不是科层化行政管理。扁平化专业管理的水平与高校组织绩效的水平成正比，其重点在于提高教师的教学科研水平。高校“大部制”改革通过向学术系统分权，减弱了行政权力，有效遏制了科层化行政管理，促使其向扁平化专业管理转变。

五、地方高校去行政化之“大部制”改革的路径探析

（一）精简管理机构，合并职能部门

将职能相近、业务范围相同的部门重新整合为大部门进行统一管理，是解决部门间职能交叉、政出多门的唯一途径，进而可降低行政成本，提高管理效率，这也充分体现了党的十七大提出的要求“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

21世纪以来众高校试水“大部制”改革。2009年初，湖北襄樊学院实行了“大部制”改革，过去，襄樊学院部门设置一应俱全，各部门之间推诿扯皮，办事效率低下，在“大部制”改革完成后，行政部门由29个减少至17个，处级领导干部由140个压缩到117个，其改革决心之大、力度之强备受瞩目，成为湖北高校“大部制”改革之楷模。新学期开学后，武汉科技大学中南分校完成了“大部制”改革，使行政部门由20多个精简合并为10个。与此同时，华中师范大学武汉传媒学院启动了内部管理体制改革，使原有的18个行政部门减少到11个。同年年底，山东大学首次进行“大部制”改革试点，将原有的校友办、国内合作办等机构撤销，组建合作发展部。撤销原社科处、科技处、学术委员办公室等机构，组建学术研究部。

（二）强化管理机构服务，转变行政职能

“大部制”改革的重要任务是实现行政职能的转变。行政系统和学术系统的关系应从控制模式转变为监督/，促进模式。二者相互独立又相互联系，行政权力和学术权力关系的平衡才能降低学校的内耗，使学校有发展的动力。具体可从以下两个方面实施：一方面是要在行政权力行驶的过程中使学术组织的作用发挥到最大化，使老师们的咨询、论证和评审的权力得到保障。建立学校的听审程序，當遇到诸如教师队伍建设和学科建设一类的重大问题时，要按程序听取学者们的意见，意见不统一时要进行评审。另一方面是要让学术组织掌握学术方面人、财、物的权力。学术组织和学者可完全掌握活动经费的使用，学术项目的确定和学术成果的评定等。要修订和健全学校学术委员会章程，做到有章可循，确保学术权力行使的规范化和制度化。

（三）推进管理重心下移，实现决策、执行、监督“三权分立”

校领导要从宏观上把握学校事务，制定教育理念和方针政策。学校应把属于学院的权力下放给学院，由原来的直接管理变为间接管理。在美国的公立高校中，学院的自主权都掌握在自己手里。人、财、物都由学院负责，完全体现了高校将管理中心下放到学院的决心。重心下移后，学校成为了宏观决策与监督中心，职能部门也成为了服务中心。而在我国实行的是“由上而下”的管控，管理重心主要在学校层面是打消学院工作积极性并导致学校管理行政化的根本原因。我们应借鉴国外高校成功的管理经验，推进管理重心下移，实现决策、执行、监督“三权分立”。

“大部制”改革的核心就是避免部门或个人集权力于一身的弊端，而不是简单的把职能相近、业务范围相同的部门进行合并或拆分。“大部制”改革是高校提高行政效率，减少管理层次，转变工作方式的重要手段，使职能部门从多到少，行政手续从繁到简，从而真正促进高校建立以学术为本的内部管理体制。但是我们要意识到，“大部制”并不是把万能钥匙，在高校运用其进行改革的过程中，要结合自身发展特点，批判地借鉴和采纳。

[责任编辑：周海秋]