大学“去行政化”再思考

万静

摘要：大学作为培养人才之殿堂、研究高深学问之机构，行政化是一种异化，“去行政化”才是其正途。大学行政化是在一定社会条件下，大学和“大学人”选择和被选择的结果，有文化的因素，也有政治经济制度的影响。大学要回归本位，“去行政化”也应从文化和制度入手，思考其路径：回归学术本位，引领新型大学文化;制定规章、完善政策，用制度协调行政和学术;改善结构，注重程序，防止制度形式主义。

关键词：大学行政化;去行政化;制度选择;程序

很长一段时间以来，大学中学术和行政的关系问题成了学术界讨论的一个热点，大学“去行政化”也已成为学界共识和国家政策导向。对此，笔者不再赘述。但是如何“去行政化”？如何有效地保障学术权利和保证学术权力的正常行使？如何使学术、行政更好地和谐相处？却鲜有人关注。本文通过对大学行政化原因的辨析，反向探讨大学去行政化的路径选择。

正如克拉克所指出，现代大学作为“多元巨型大学”，日益成为一个复杂而精密的综合体。在这个综合体中，行政是组织顺利运行的一个基本保证;而学术则始终是大学存在的根本使命。大学是一种典型的学术—行政二元权力结构组织，普遍存在着行政权力和学术权力的张力。哲学家说，存在即合理。那么，当下普遍存在的行政权力对学术权力的侵蚀，是否合理？从经典大学理念或者大学本质来看，它不合理，至少现在是这样。但现在不合理，未必就一直不合理，或者从来不合理。若站在历史的立场，以辩证的眼光看待大学行政权力和学术权力的关系，或许能够理解这种现象存在的必然性和改革的必要性。

一、大学“行政化”原因辨析

何为大学“行政化”？大学行政化体现在两个方面：一是大学和外部世界的关系，尤其是大学和政府的关系，表现为政府的行政权力成为大学运转的主导力量或者主要影响力量;二是在大学内部的组织管理中，行政权力成为大学运转的重要推动力，行政权力不仅主导行政管理，还使得学术权力行政化，干预甚至取代学术权力。

现代大学早已不是完全与世隔绝的象牙塔;相反，大学与社会的联系正日益密切，为社会服务亦是大学的一项重要职能。毫无疑问，大学的管理模式、组织结构等都受到社会整个政治、经济、文化的影响。大学行政化的原因非常复杂，它是大学在其所存在的社会历史条件下选择发展的结果。

1.文化是大学行政化的社会背景

一种社会现象的存在，必然有其背后的逻辑。中国传统社会是一个以政治为中心的社会，突出表现就是“官本位”文化。在“官本位”的文化中，政治是资源配置的重要因素，行政权力高于一切。行政和行政的方法、手段、模式并不被认为不合理，甚至是一种具有极高效率的方式。“官本位思想”、“权力意识”等思想意识至今仍影响着我们的方方面面，甚至成了一种文化基因植入到我们的身体和意识之中。此外，在理性主义和技术崇拜的时代，行政管理的代表模式之一科层制已成为一个“理性神话”[1] ，被认为是具有无可比拟的“技术优势”。在这种文化背景下，大学自然难以独善其身。所以，在某个特定时期，采用行政的方式来管理大学和大学内部用行政的方法进行组织运转，首先在文化认同上并没有不妥。事实上，行政管理已成为大学一个更为显著的特征[2]。

2.社会制度是大学进行制度选择的重要因素

就我国的大学管理体制而言，行政权力过大是一个始终存在的问题。有人说，从中国近现代大学产生之日起，就有很浓厚的行政化管理色彩[3] ，而新中国成立后行政化色彩更浓了。从历史的角度来看，此话不假。当然，上述事实只是历史呈现出来的一种现象。实际上，大学管理体制和模式的变化只是整个社会变革的一个代表。新中国成立后，国家实行计划经济，建立了一套中央集权的高效的行政管理制度体系，从上到下，所有组织机构都是这个庞大制度系统的一环。与之相适应，大学也采取了一套与社会相同的管理运作体制：大学变成了事业单位，有了与政府部门雷同的管理架构和管理模式，甚至还办起了社会;大学教师成了国家干部，直接受雇于国家。现在看来，这种模式使大学变成了政府的“附庸”和下属部门，没有丝毫自主权，但这样一种制度安排就未必不合理或者无效。它不仅是大学在现代民族国家形成时期，与国家政治、文化诸方面互动的结果，是国家主义教育观的一种表现;同时，从制度演进的角度看，也有其背后的逻辑。正如制度主义学者所指出：“组织往往与其生产绩效无关，组织存在于高度复杂的制度环境之中，逐渐与其制度同形，并因此而成功地获得生存所需的合法性与资源。”[4]大学的行政化问题根源于整个社会的行政化。这个行政化的社会体系是大学进行制度选择和制度安排的制度环境，而这个制度环境则构成了大学的“合法性机制”，其后果就是大学与社会的“同构”。20世纪以来，我国大学表现出行政化加大的趋向，因为只有这样，大学才能相对容易获得资源。“组织的同形源于组织之间的竞争过程，因为组织认识到，其所采用的结构必须是能够最好地适应某一特定环境的形式。”[5]大学通过建立起一套与社会其他组织同形的结构来获得社会的合法性认可和资源的配置。事实上，在一个行政主导的社会体制下，通过行政来配置资源不仅有效，成本也低，尤其对于社会中的单个组织（单位）而言。或许，除了行政的手段，也没有别的资源配置方式。大学办学校、办工厂、办农场等，也都是基于成本最小化的考量，在一个“没有市场”的环境中，只有自己拥有，组织运行的总成本才会最低，因为巨大的管理成本和所有权成本被极低的交易成本抵消了。[6] 所以，在计划经济时代，在大学对政府产生严重资源依赖的情况下，大学采用与政府雷同的管理架构和管理模式不仅合理，而且有效，因为这样方便与政府打交道，容易获得办学的各种资源。另外一方面，政府作为影响大学最大的外部组织，大学与政府的“同构”也便于政府对大学的控制。

以上分析了大学行政化的一个外部逻辑，组织运转活动的需要则是行政产生的内在逻辑。组织活动行政化的内在冲动是任何一个组织制度化、层级化的必然要求，也是一种正常需要，尤其是当组织发展壮大之后。作为典型的二元权力结构组织，大学里的行政权力和学术权力在理想状态下运行自如，但现实却存在着学术权力的行政化[7] 。组织因适应外部环境而建立的行政化机构，不会仅仅用于与外面的交流，它们也有自身的利益，并追求自身利益的最大化。在我国，大学是众多单位中的一个。“单位对国家的依附，导致了单位对行政命令的一味服从和对权力的积极靠拢。单位本来应该遵循的规律便被推到单位视野之外，或者降低为次要的制约力量。”[8]当大学内部本该遵循的教育规律和学术逻辑不再是第一选择时，行政的逻辑便成了大学的制度逻辑。与外部相对应的大学内部行政机构会不自觉地利用行政的方法和手段来处理大学内部的事务，如果这种方法用在学术权力的行使上，就表现为学术权力的行政化。造成学术权力行政化的原因很多，其中很重要的一个原因是大学获取资源的方式，正因为大学通过行政的方式和途径获得外部行政系统的资源，进而导致在内部管理诸如资源分配等方面也采取类似的方式，惯性成为自然。同时，近年来大学间的竞争战略，学校对执行效率的追求，也导致了大学内部管理主义的强化。

3.制度执行者的选择

大学内部行政权力和学术权力的配置和发挥效率不仅取决于整个制度框架，也取决于大学中的人，并且与执行或享有这些权力的人的利益取向与偏好有关。任何制度都得靠人来执行。正如波普所言：制度设计得再好，也不过是一座无人把守的城堡。制度就像城堡，设计得再好，如果没有懂得守护他的士兵，没有人去保卫它，就没用。

近年来，大学行政化的一个表象就是：大学中的教师对于行政管理岗位趋之若鹜。除了“官本位”的文化生态和“学而优则仕”的传统之外，还有什么？在大学内部，有人追求学术声望，有人追求实际利益，有人二者兼得，不管有何不同，每一个选择都有利益的考量。当然，这也和个人偏好有关。以西方经济学的经典理论“理性人”假设来看，大学中的人不选择学术，而选择行政，是因为对其个人而言，行政的收益大于纯学术的收益。这一假设也不断为事实所证明。实际上，在大学中，行政职务的确可以带来某些或明或暗的好处。

行政职位及其所拥有的行政权力带给相关人更多的资源和利益才是“大学人”对行政职位趋之若鹜的根本原因。在一所大学，如果所有人或者大多数人，当然包括在学术上有影响、有地位的人都对行政感兴趣，那么必然在大学内部呈现出一种行政压倒学术的表象。在大多数行政侵蚀学术的案例中，学术权力和行政权力矛盾最直观的呈现乃是从事行政管理工作的教师（如“双肩挑干部”）和普通教师之间的张力，其实质并不是真正的行政权力对学术的侵蚀，而是学术权力行政化，是掌握行政权力的人（既包括学者，也包括行政人员）因为行政“角色”而获得了更多的资源，甚至是全部的资源。在学术资源的分配上，兼任行政职务的教师比普通教师获得了更多的优先权，尤其是对关键性学术资源的参与权和接触权，如重大学术课题申报和重要学术奖项评比，大多是由一定领导职务的教师牵头或挂名。对此，有学者研究发现：在某全国性社会科学研究奖的获得者中，大多数都兼有行政职务，且获奖等级越高，“官味度”就越高。[9]

二、大学“去行政化”之路径选择

大学作为研究高深学问之机构，行政化是其蜕变和异化，“去行政化”才是其正途。大学行政化是一定社会条件下，大学和“大学人”选择和被选择的结果，有文化的因素，也有政治经济制度的影响。同样，大学要回归本位，“去行政化”也应从文化和制度入手，思考其路径。

1.回归学术本位，引领新型大学文化

“学校的社会角色定位与学校具备的能力之间的矛盾，官本位、钱本位等社会不良风气与学校学术本位之间的矛盾”[10]，依然是当前我国高等教育发展中的困境之一。大学去行政化，首先需要形成健康的社会风气，引领大学回归学术本位的新型文化。

近年来，关于大学行政与学术问题的讨论为大学去行政化营造了一个有利的社会舆论氛围。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式发布，大学“去行政化”问题走出学术界，成为一种国家政策选择和社会共识。同时，在大学中，“大学人”的选择也出现了新的气象。2011年，复旦大学宣布校长及行政领导全部退出学术委员会。湖南大学校长赵跃宇上任伊始，更是高调宣布：“我不带学生，是为了带好全校的学生;我不做课题，是为了全校的老师能够更好地做课题。”同时，校方还要求除教务处、科研处、研究生处等直接与教学科研相关的部门外，所有处室的负责人一律不得在8小时工作时间内兼任教授工作。2012年，北京外国语大学校长韩震在就职发言中，也做出承诺：不搞自己原有专业研究，不申请自己专业课题，不承担任何专业课程，不再谋求与教师有关的个人荣誉，而是一心当好校长，做好学校的管理工作。无独有偶，北京师范大学新科校长董奇也承诺：不申报新科研课题，不招新的研究生，不申报任何教学科研奖，个人不申报院士，把百分之百的精力用于学校管理，并接受全校师生监督。三位校长的言行，一时引起巨大反响，起到了比较好的示范作用。

然而，文化传统的改变是极其漫长的。少数人的开风气之先的确可以起到“解冻”的作用，但真正形成整个学界的共识，尚需时日。如湖南大学校长豪言一出，舆论哗然，赞成反对皆有，而在不久之后，这位校长在采访中表示，“两不”承诺只是个人的一种切身感受，是自己力所不能及，对于其他身居校长之位的大学同仁不便评论。显然，三位校长的“承诺”还仅仅是一个个案，是校长个人风格的体现，如要推而广之，还需继续思考学术与行政相处的长久之计。

2.制定规章、完善政策，用制度协调行政和学术

大学去行政化不能只靠例外，还必须把例外变成制度。在治疗中国大学的“制度渴望症”中，既需要宏观层面的顶层设计和体制安排，更需要中观层面和微观运行层面的机制调整和制度保障;既需要严格执行《高等教育法》的有关规定，更需要以大学章程建设为契机，推动大学治理的法治化进程，用制度来界定学术与行政的边界，用规章来协调行政与学术的冲突。比如，上述校长不带学生、不评奖的例子，这种做法虽然正确，但如要推广，却非常艰难。一个校长不带学生，不做课题，进而他还可以要求他所管理部门的老师也这样“两不”，甚至“四不”，但是数量众多的“双肩挑”校长、院长、处长、主任、所长……是否都愿意并且都能这样做？显然，在目前的情况下，是不一定的。这就涉及到对“双肩挑”政策导向的重新认识。

“双肩挑”，顾名思义，就是行政学术双手抓，一般而言，是先做学术，再做行政，进而做行政的同时兼顾学问。目前大学中，“双肩挑”模式主要以中高级管理层面教授化为特征。应该说，在大学管理中，采用“双肩挑”模式有极大的优点：大学作为知识型组织，同时又是典型的行政学术二元权力结构，“双肩挑”模式能够使主要管理人员既懂学术又懂行政，尤其是在以行政权力为主导的大学权力结构中，“双肩挑”是专业性的表现，较好地反映了大学的学术本位。然而，随着大学管理的日益职业化和专业化，“双肩挑”模式也存在着一些需要反思的地方。“双肩挑”干部一般都是学术出身，其本身都拥有一定的学术造诣，未必就是不学无术之徒，反而可能是学术界的翘楚。由学术转向管理，以至于不让那些学术造诣深厚的学者继续做学术、搞研究，似乎是一种人才浪费。但事实上，“人才浪费”恐怕只是杞人忧天。在学术界，“双肩挑”模式表现得很有竞争力[11]，兼有行政职务的学者们显然是“两手都要抓、两手都要硬”的典型代表。诚然，由于“双肩挑”学者很多本身就是学界翘楚，其获得更多的学术资源也理所当然。但同时，他们也因兼任的行政职务而获得了许多便利，比如关键学术资源的接触权、优先权和信息资源。这些便利有的是行政方面的，其获得当然伴其职位而生，理所当然;而有的则是学术方面的，因其行政职位而“滋生”或者纯粹因为“职务”、“角色”而获得，是职位便利带来的额外利益或资源，笔者称之为“角色收益”。“角色收益”的存在便造成了“双肩挑”学者与纯粹学者的不平等，尤其是当这种不平等表现在学术资源的分配、学术奖项的评比、学术职称的评选方面，这种不平等就成了学术和行政不平等的一个典型。同时，这种“角色收益”的存在也会造成教师不安于学术，而一心想“当官”的校园“官本位”，也不利于提高其他教师的学术研究积极性。

前面那几位校长的“专职承诺”，其实质是用制度规定杜绝“双肩挑”的上述弊端。这样做虽稍显极端，也许不那么“经济”（对学术上造诣深厚，又同时从事管理工作且有余力的学者来说），但是却能防止更大的“不经济”。就像民主代表制并不见得就能真实有效地收集和反映民众的偏好信号，而只是为了防止当权者肆意侵犯大众的利益。同样，作出这样的规定，虽可能发生对优秀人才的“埋没”和“浪费”，但至少避免了出现“胜者全得”（指行政资源、学术资源集中于少数人身上）的情况。即便有知名教授或著名学者，因为当了“官”或兼任了某项行政职务，而不能申报课题、获得学术奖励，如果认为这是一种“浪费”，那么，其实他完全可以选择不做行政，而是专门潜心学术。他选择做管理，就应该能预见这必然会分心于学术，或许其本人觉得这对他来说是“经济的”。应该相信，“大学人”是理性的，不管是他选择潜心学术，还是选择履职行政，都是权衡利弊的结果。而我们需要做的是制定合理的制度来保障这种选择的权利。

对“双肩挑”模式的反思表明，大学去行政化，如果既要保障行政，又要保障学术，那么就必须有一套完善的制度，“双肩挑”问题如此，其他问题的解决亦是如此。就大学内部而言，大学去行政化的制度需求，首先要改革学术资源的分配方式，建立起科学合理的学术资源分配制度，同时还要建立相应配套的薪酬制度、学术休假制度、人才流动制度等。

要改变目前学术资源由行政主导的专家委员会的分配方式，转到以学术同行评议为主的分配方式。学术资源分配、学术职称评聘等学术问题尽量由学术因子决定。要防止学术因行政“胜者全得”，更要保证不做行政，也能得到学术资源。

要建立科学合理的薪酬制度，尤其是针对大学这一特定的组织，对于大学中的不同人群进行不同的制度设计。比如在一定程度上，薪酬标准对教学科研一线的教师进行适当倾斜，适当调整教学课时津贴和科研劳务津贴比重，在物质激励上真正体现对教学科研的重视。

要在行政管理队伍中建立职员制的同时，建立行之有效的学术休假制度，完善学术、行政畅通的进出通道，以形成能上能下、能进能出的合理流动机制。如某位老师，确实学有余力，又有行政才能且有志于此，可以做管理，以发挥更大的作用;如果感觉不适合，或者别有原因，不愿继续履职行政，也可给予一定的学术休假，使之能把因为做行政而耽误的学术拾起来，重新返回学术界。这样，就形成了一个教师自由进出行政、学术圈子的合理通道，有利于优秀人才的“人尽其用”。

3.改善结构，注重程序，防止制度形式主义

制度固然重要，但要真正发挥作用，关键在落实。目前的大学中，制度不可谓不多，大到发展战略的制定，小到一针一线的使用，都有制度规定。但数量众多的制度很多都是只存在于纸面上的“死”制度，而不是实际遵照执行的“活”制度;即便是“活的”，很多制度还存在着重管理、轻保障，重实体、轻程序的现象。比如学术权力和行政权力的问题，实际上大学里有很多制度规定了学术权力不受行政权力的影响，但最终学术还是被行政“强迫”。究其原因，一方面因为大学里尚未形成有效的制度文化，凡事靠人情、靠关系、靠权力来推行;另外一方面，则在于制度本身缺少可实施的条件。

现代的大学治理越来越强调“过程”哲学，重视治理结构和决策过程。一项制度要想得到推行，取得效果，必须要有合理结构和基本程序来保障。如很多大学的学术委员会之所以不能发挥应有的作用，就在于一方面结构上不尽合理，行政化的成分太多，组成人员大多数具有行政色彩，学校行政领导班子与学术委员会“重合”系数较大;另外一方面学术委员会的运行又缺少相应程序保障，制度弹性较大。结构组成上的行政权力和学术权力合一、交叉，难免互相影响，给行政权力影响学术权力留下空间;制度上不注重程序，运行不规范，随意性较大又严重影响了学术决策的质量。

所以，大学去行政化，在制度制定与施行方面，一方面结构要素上要完善，规定上要堵住漏洞;另一方面，程序上更要科学、务实。大学存在学术行政双重权力，尤其需要平衡学术权力和行政权力，首先名义上要平衡，其次实质上也要平衡。以学术委员会为例，现在几乎所有高校的学术委员会都以行政班子为主，校长、院长依职位“自动”担任各级委员会的主席或者成为委员会中的“当然成员”。既然，校长或者院长担任学术委员会主席只是一个职务行为，且不能改变，所以就要在主席的权力行使上进行平衡（实质平衡）。比如校长或者院长只担任主席，是会议召集人，享有发言权、建议权，但规定没有表决权。这样既能发挥校长、院长一方面作为学校管理核心的作用，又能发挥作为专家学者的作用，还能杜绝“屁股决定脑袋”，以权谋私的现象发生。这种做法，也为国外经验所提倡，比如哈佛大学就奉行弱校长的理念，其校长主要依靠人格魅力和法人会主席的职位而获得权力。在教师中，校长居于同行首位者的地位，但其权力不会超过一张双倍的投票权。[12] 虽然，这种规定对于校长似乎过于“残忍”，但是正如前文所分析，它能保证校长或院长不会因为职位获得更多的“角色收益”。

此外，还要完善程序，要建立重大制度运行的各项实施办法并严格实施。尤其是各种拥有决策权力的会议制度，一定要作进一步精细化的规范，明确会议的职责定位、议事规则、议事范围等，并严格各项程序。比如会议通知制度，就需要规定严格的准备时间，如提前多少天通知，提前多少天印发材料，这些都要有明文规定，尤其对于党委常委会、校长办公会、学术委员会会议等学校的重要会议更需如此，以便充分研究、讨论，提高会议的效率和效果。

参考文献：

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[2] 克拉克·克尔.大学的功用[M].南昌：江西教育出版社，1990：18.

[3] 刘少雪.我国近现代大学行政化管理模式的历史探索[J].清华大学教育研究，2011（2）：20.

[4][5]  W.Richard Scott.制度与组织——思想观念与物质利益[M]. 姚伟等译. 北京：中国人民大学出版社，2012.160.

[6] 亨利·汉斯曼.企业所有权论[M].于静译. 北京：中国政法大学出版社，2001.

[7]纪宝成，胡娟.关于高等学校学术权力的几点思考[J].中国高教研究，2010（1）：2.

[8]刘建军，赵彦龙.单位体制生命力衰减的根源及其后果[J].文史哲，2000（6）：106.

[9][11]顾海兵.中国科研成果奖的“官味度”.2006[DB/OL].http：//www.infzm.com/content/22467，2013-09-16.

[10]纪宝成.当前高等教育发展中的五大困境[J].中国高教研究，2013（5）：7.

[12] 欧阳光华.董事、校长与教授——美国大学治理结构[M].北京：高等教育出版社，2011.82.

（责任编辑陈志萍）