基于“去行政化”的大学行政执行力提升策略

收稿日期：2015-05-07

作者简介：尚洪波，南京师范大学公共管理学院副研究员、博士。（南京/210023）

摘要：大学行政化弊端亟待祛除与大学行政执行力亟需加强，是同时存在于现代大学中的两个截然对立的矛盾。如何在这种对立中切实提高大学的行政执行力，根本的出路可能是在“去行政化”的背景和前提下，寻求行政执行力提升的策略：“去行政化”是大学行政执行力提升的首要前提；服务学术是大学行政执行力提升的基本内核；文化制度重塑是大学行政执行力提升的根本保障。

关键词：大学；学术；行政化；执行力；去行政化

随着规模扩张和功能拓展，现代大学已经成为巨型的复杂系统，拥有了复杂的行政管理事务，行政管理组织因此成为大学正常运行不可或缺的亚组织。面对激烈的竞争，效率概念被引入校园，行政执行力成为影响高校运行效率乃至抢占发展先机的关键因素。与此同时，大学“去行政化”问题经过多年的论争，终于以不可阻挡的潮流成为高等教育改革必须直面的现实课题。一边是大学行政化弊端的亟待祛除，一边是大学管理组织执行力的亟需加强。如何看待这种截然对立的矛盾？如何在这种对立中切实提高大学行政的执行力，根本的出路可能是在“去行政化”的背景和前提下，寻求行政执行力提升的策略。①

一、两种逻辑——大学行政执行力提升的理论基础

在论及大学管理时，可以听到两种声音，一方面大学组织成员反映，“大学行政强，是‘强行政”，整个大学都“行政化”到了非着力祛除不可的地步；另一方面，许多大学管理者认为“大学行政弱，主要是执行力弱”，到了涣散无力亟需加强的时候。两种关于行政执行力的论争，其实体现了对大学行政执行力内涵的不同理解。这理解上的差异，与大学治理中行政与学术两种不同的运行逻辑相关。

（一）大学运行的两种逻辑

1.学术逻辑——大学运行的基本逻辑

学术逻辑是大学运行的基本逻辑。任何一个社会组织都有其特殊的价值与使命，而大学组织的基本价值与使命是学术。作为“学术的共同体”，大学的功能随着历史的发展不断扩展与丰富，但学术性始终是其本质属性。作为后发型现代化的国家，中国现代大学的肇端，自19世纪末对西方大学制度的学习借鉴始，而西方大学溯源于中世纪大学。中世纪以来，“大学自治”、“尊崇学术”的传统在西方大学始终得以承袭，使之形成了区别于其他社会组织的独有制度与专门文化。19世纪初洪堡提出了大学必须服务于学问的纯粹的理念。曾主政北大的蔡元培先生也曾说：“所谓大学者，实以为共同研究学术之机关。”[1]重视学术的大学传统辐射社会，形成了公众对于理想大学的期许：在人才培养方面，大学专注于人的全面自由发展；在知识、文化的传承与创新方面，大学专注于对“永恒价值”的追求；在大学的精神品格的塑造上，表现为对“平等、自由”的追崇，对真理的信奉，对独立与批判精神的倡导，学术自由是大学的精神所在；在大学组织文化上，大学视学术为生命线，以学术为大学存在与发展的理由。学术自由构成了大学固有文化中最重要的部分。如布鲁贝克所言，无论学院还是大学都不是一个政治团体。它的职责不是行政管理，而是发现、发表和讲授高深学问。它的管理不是根据人数或以少数服从多数为原则，而是以知识为基础。[2]“只要高等教育仍然是正规的组织，它就是控制高深知识和方法的社会机构。学术逻辑是大学运行的基本逻辑。”[3]大学组织的这种特点，使之成为一个重在学术的组织，并将大学的管理与其他组织的管理区分开来。

2.行政逻辑——大学运行的衍生逻辑

行政逻辑是大学运行的衍生逻辑。从历史看，自有大学以来就有行政人员，在一定的历史阶段，固然可能没有专门行政人员，但至少会有扮演行政人员的角色，否则大学无法运转。欧洲中世纪，大学的内部管理多由教授们兼职完成，作为学者的共同体，学者自己管理大学的事务，由“学者行会”保证学术自由和大学自治，大学自治的传统逐渐形成。中世纪大学也由此成为后世学者遥远而甜蜜的乌托邦。无疑，当大学的规模较小、学科有限、任务与使命单一时，教授治校比较而言易于实现，由教授学者兼任管理工作、参与所有决策也是自然而然的选择。但是，当现代大学发展成为一种具有多种功能、多个目标、多层结构、多样文化的复杂组织，特别是大学“巨型化”之后，面向社会的各个领域，承担着教学、科研、服务等多重任务，这样一个复杂的组织系统，再像中世纪大学那样由教师兼做管理工作，或由教授学者承担大学治理的所有事务变得不再可能，不可想象。“现代大学管理已经成为一个专业领域” [4]，要把教授学者们从大学与社会的沟通、交换，资金筹措、管理，多校区的管理、运转等“俗务”中解脱出来，并为之提供更好的服务，聘任专职的和专业的行政管理人员，也就在所难免。于是，有一些具有专业技能的人从学者圈层之外进入大学，成为新的大学组织成员。当然其中也有一部分学者把大部分、甚至全部精力转移到管理工作，以之为业，成为专职的大学管理者，即行政人员。行政管理组织的生成是大学发展存续的内在需求。任何一所现代大学，都已经形成学术与行政管理的两个系统、两种运行逻辑，就像“鸟之两翼”、“车之两轮”一样不可或缺。[5]

（二）大学行政执行力问题的提出

大学行政执行力问题的提出。大学组织和其他社会组织一样，都存在内部的分工和管理的层级。必要的层级与日益明确的职能是组织发展分化的结果，也是保证组织运行效率的必要前提。大学行政与学术并不必然对立或对峙，行政在高校内部治理中发挥调控作用不仅是可能的，而且是必要的。面对日渐激烈的外部竞争，现代大学的运作比以往任何时候都需要强有力的行政系统的支持和保障。

·教育管理·基于“去行政化”的大学行政执行力提升策略

为了应对自身日渐复杂的管理事务，提高管理效率，其他社会组织管理的有效手段为大学所借鉴。科层制也是这样从其他组织中引入大学，科层制与行政在讨论时常常被一并提及。根据马克斯·韦伯的理论，“科层制是大规模组织的必然归宿”。科层制下的组织“由抽象的规则”“塑造出组织的基本原则、氛围、价值观念与使命”，有着“权威的等级关系”，但“不是绝对的”，“权威与问责不可分离”，组织内部实行“一视同仁”地“非人格化管理”[6]。将“科层制”引入大学组织管理，有利于将大学的日常管理事务从学术自治中分离出来，由拥有专业知识、专业训练、职业化取向的行政职员专门管理，以理性的规章制度、劳动效益分工、职务等级分权，强化管理的专业性、理性与效率。从这个角度看，大学行政带上“科层制”的“帽子”，算不得难看也并无贬义，从出发点上说还称得上是积极、有益的。综合许多学者的观点来看，大学的“行政能力”是一种管理能力，是包括决策能力、执行能力等在内的综合能力，常体现于统筹规划、保证质量、公平公正制定政策和规范、统筹提供各类资源、督导与评估、维持秩序等多个方面，管理专业与否、效率高低与否、应对及时与否，被视作大学行政执行能力强弱的试金石。以上所及，作为管理能力重要方面的行政执行力，在现阶段的大学，不但不应祛除，恰恰需要加强。

二、“去行政化”——大学行政执行力提升的首要前提

有学者曾对行政化的涵义进行总结，认为有三种理解。第一种就是前面所提及的马克斯·韦伯的科层化。第二种是日常生活中的行政化，常指管理中的官样文章和官僚作风。第三种是指组织中某个部分的增长并非为了直接开展业务工作，而是为了对那些开展业务工作的成员进行控制、监督和支持。[7]

（一）大学行政化的表现

很显然，上述对行政化的涵义进行的总结，后两种在大学中的表现是大学管理招致非议的主因，而第二种更使大学行政“惹人白眼”。如今的大学依然是学术共同体，但它已经不是昔日纯粹的“同质体”。它一方面要循着学科专业的内在逻辑和发展方向前进；另一方面，它又应该按照行政事务的程序决策行事。[8]行政权力有其存在的合理性，又有着恶性膨胀的另一面。“这来源于行政权力的自身结构，其运行是自上而下的放射型结构，且每经过一层中介，由于自主性的逻辑，各级权力的行使者常常产生扩大权力的本能冲动。行政权力行使必然通过具体的个人去实现，而他们不可避免地有自己特殊的利益，这就是权力行使的‘人格化。”[9]“随着管理人员数量的增多和权力的增加，大学权力正日益转移和操纵在管理者个人和部门手中，大学权力日益个人化和部门化。”[10]任何权力都有其局限性，权力边界的无度或滥用必然导致权力的异化，导致失序和混乱。当大学组织发现大学管理的本质被侵蚀和扭曲，管理人员的官本位意识和官僚习气不断滋生和助长，管理效率降低，异化了的管理成为大学发展内部障碍的时候，大学“行政”也就“行政化”了。对这一状态的否定与出走，成为自省之后大学的决绝选择。

（二）大学“去行政化”的内涵

大学“行政化”固然有多种原因，但当我们今天提出提升大学行政执行力时，须秉持的第一原则，就是在“去行政化”的前提下进行，否则，行政执行力越强，对学术的侵蚀越大，行政执行的效率就越会走向反面。大学“去行政化”的要义，就是既承认现代大学行政管理的合法性、必要性，更强调大学的行政管理有别于政府管理、企业管理和社会管理的特殊性，在大学组织文化的场域内确立大学行政管理的科学性，即服务并切合大学的学术活动、教育活动的特性。

大学的去行政化实际上是对大学行政权力异化的否定，是对行政权力僭越学术权力的否定，是对大学内部各种权力各司其职、各得其所和关系优化的努力。去行政化的目的在于把异化为行政机构的大学回归到作为学术与文化机构的大学。这就要求把泛化的大学行政权力回归到它应有的位置上，让其发挥应有的作用，同时，把行政权力无限膨胀所挤占、挤压的权力空间释放出来。正像伯顿·克拉克指出的那样：“有必要在大学层次帮助管理者确定他们的情境，和在系统层次明确管理的定义。”[11]大学学术与行政的关系问题，是关乎高等教育价值取向和大学终极旨归的问题。有必要在大学内部，重新确立起对学术的价值诉求与目标旨趣，并以之作为大学组织成员共同遵循、约束、衡量的准则。

三、服务学术——大学行政执行力提升的基本内核

在大学管理中，决策正确之后，“强的执行”就成为影响学校运行效率的关键。大学在组织存续与竞争发展中，凡聚气有魂、决策正确、执行有力、运行有序者常为人先。然而，这里的执行之“强”，不能离开大学组织的本质特征。在体制设计、制度安排、机制创设中只有坚持学术为先，保证组织成员参与执行环节的广泛性、民主性，才能保证决策的科学性、执行的可监督性，努力祛除行政化的沉疴旧病，使大学的管理组织更能凸显大学本质属性。行政执行力之强不仅有效推动大学的发展，也更具合理性依据。

1.维护学术与行政的应有平衡。学术权力与行政权力各得其所，但不是各行其事，而是在完整系统中分工明确、运转协调。在大学组织中，学术和行政是大学组织中不可分离的两个部分，学术权力和行政权力是存在于大学内部的两种基本权力形式，虽然有各自的运行逻辑，但两者的存在都是为了实现大学组织的目标，提升组织的适应力和竞争力。在秉持学术这一核心价值理念的基础上，维护和执守大学学术与行政的应有平衡，是大学良性运行与健康发展应有的思维视角和必然要求。学术权力保障学术的独立性，提高组织的学术水平和学术影响力；行政权力为学术权力提供支持和服务，同时也提高组织的整体性和有效性。

2.树立服务学术的行政理念。大学管理组织兼具“学术气质”，使之成为特殊的组织存在，而有别于企业等其他“效率优先”的社会组织。但是，我国大学长期以来却直接移植和套用了政治或企业组织的“管理行政模式”，这是我国大学“行政化”的根源所在。大学在“去行政化”的前提下，加强行政执行力，就是要树立学术为先的管理理念。一方面要积极发展“崇尚学术”的大学传统，彰显以学术至上为核心价值的大学精神，澄明教育的终极旨归和终极关怀；另一方面，使大学行政的作用或职能发挥，建立在大学行政“有位”、“对位”的前提之下，有效遏止大学行政对大学学术自由和学术自主的干扰，明确行政团队为教学、科研服务，为教师、学生服务的定位；强调行政管理人员在大学的整体利益之外不能有自己的特殊利益，充分发挥行政之于学术的服务效能。

3.重新定位形成互补。去行政化后的大学行政不是走下舞台，而是重新定位，做人所不愿做，做人所不能做的服务工作。大学的去行政化，在外部要使学校摆脱对政府的过度依赖，形成自主管理、自主发展、自我约束、社会监督的机制。同时，切实发挥大学之于引领社会文明、提升社会文化和道德品位、促进社会品质提高的价值和意义，使大学切实担当起引领社会健康发展的使命与责任。在大学内部，同样要使行政权力向学院下移，完善内部治理结构。在大学中引入扁平化管理，减少行政管理主体、管理层次和管理频度，降低行政干预的深度，从而使得二级或更多级管理实体拥有更多自由度，以此提高行政执行力。

四、文化制度重塑——大学行政执行力提升的根本保障

一段时期以来，大学组织内部形成的一种追逐行政权力的氛围，形塑了一种大学行政化的文化。这种文化推动着大学越来越偏离自身，即由教育学术机构向行政官僚机构蜕变和异化。提高大学的行政执行力，必须在“去行政化”的前提下，通过渐进、系统和长期的改革，重塑大学的特有文化，破除大学行政化的制度障碍。

（一）文化重塑是根本

1.倡导平等共治的大学文化，增强管理过程参与的广泛性、民主性。大学是学者的共同体，富有质疑精神、不盲从，坚持独立的分析判断等思维习惯，是学者之所以成为学者的必要条件。从没有哪一个社会组织内部像大学这样，有如此强烈的民主意识。对教授行为影响更大的不是管理人员的指令，而是学校的惯例和文化，以及参与人员的背景和文化程度。大学的教师是互相平等的同事，这意味着在组织和管理方面的民主哲学。学院和大学的权威是道德上的而不是行政上的。“如果学生发现一种状况是道德上不可容忍的，那么仅仅在投票上否决他们并不能使他们心悦诚服地遵守。”[12]

正确的决策与强执行力的组合是组织的幸事，决策正确，执行才会更有意义。因此，大学行政执行力问题应该与决策正确性问题一起讨论。在学术组织中，“其所有成员具有同等的权利，机构中的学术权威也仅能以说服、辩论等学术交流的方式去影响其他成员对议题的认识或让他人尽可能接受自己的观点以达成共识，而不能用命令等任何具有强制色彩的方式来迫使他人接受或服从自己的观点”[13]。在大学管理过程中，对“为什么”“凭什么”的追问，对自身以及组织权益，特别是知情权、参与权的维护，对决策合法性、公正性、科学性的关注，都使得大学对管理决策的可执行性和可监督性分外看重。为此，大学要建立决策前的预研机制，应有专门机构，进行民意采集，对政策出台的合法性、合理性、可行性进行研究；要建立决策结果的解释、宣传机制，要让决策，特别是影响师生切身利益的政策，尽可能周知各方，防止信息不对称造成执行者对执行的选择性、随意性。

2.创设良好的管理伦理文化，实现管理中的敬业乐业、守土有责。大学的“去行政化”过程也是一个为“行政”本身正名的过程，给“行政”一个适当的地位，发挥它应有的作用，加强科学管理，建立一个高效的行政，更好地服务于大学发展。而建立良好的管理伦理文化，有助于消弭大学行政化的倾向。行政人员对大学管理工作的忠诚、热爱和奉献精神，守土有责的责任意识，对手中权力的敬畏、严格自律等有利于化解管理人员和其他群体之间的对立和冲突，减少行政执行的成本，提高执行效率；包容、和谐的人际关系，有利于实现大学的平等共治，实现差异互补、民主管理。

（二）制度建设是保障

1.凸显学术人员的主体作用，形成均衡合理的权力结构和运行机制。大学行政化的弊端虽然表现在当下的大学之中，但其根源却在历史与文化的深处，具有相当浓厚的文化及现实基础。大学“行政化”的关键，在于管理人员的文化与大学组织文化的主流——学术文化相分离、相背离，并出现了“独特的利益”和“利益集团”。由此，在认识和处理大学学术与行政关系，在思考或解决大学执行力弱的问题上，一是应发挥学术人员在大学治理改革中的主体作用，“行动者在组织中占有的位置可能决定变革的思想根源”。“学术人员基于学术的立场……作为大学治理中的新行动者”，“一旦拥有改革的权力，会极大地促进组织的创新”。[14]二是建立行政权力在学术组织的退出机制，避免行政权力对学术权力过多干涉，使学术权力与行政权力各有其位，不越其位。三是在大力培育大学内部学术权力成长的同时，注意对学术权力的制约和监督机制的形成。失去监督的权力不会是好的权力，行政权力如此，学术权力也不例外。

在大学行政管理中，努力形成由决策、沟通、激励、监督、评价、问责、纠错再到决策的完整机制：通过广泛参与，集中民智，增强决策的科学性和执行的主动性；通过事前、事中以及事后的沟通，增进师生对大学组织目标、决策以及政策的了解、理解，减少执行中的信息不对称、信息衰减；通过恰当、及时的激励，使执行的好坏，效率的高低与执行者的利益之间建立直接的联系；通过执行过程的全程监督，减少利益输出与交换等行为失范；通过科学评价，使执行始终保持公平、公正的正确导向；通过问责机制，使得行政权力持有者，“有权不敢任性”，“用权必须负责”； 通过纠错机制的建立，使得大学组织能够及时调整航向，实现自我修正；整个执行过程所积累的经验和教训及时得到总结，又成为新一轮决策的参考。在这一呈现出完整系统性的闭环机制中，执行的结果得以保证，执行力通过有机联系的环节逐步得到加强。

2.强化制度文化建设，构建利益、责任与命运的共同体。推行去“行政化”改革，回归现代大学本质，坚守学术本位价值、学术组织责任和学术逻辑导向，高扬现代大学精神，是我国建设现代大学制度，创建高水平乃至世界一流大学的必由之路。“事业单位去行政化”已经写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，成为党和国家的意志，成为高校改革绕不开的问题。《规划纲要》提出“完善中国特色现代大学制度”，而章程既是现代大学制度的基石，又是现代大学制度的重要载体。推进章程建设是大学“去行政化”和提高行政执行力的一个重要契机。高校通过章程建设，形成以大学章程为核心的制度化管理体系以及特有的制度文化，使大学成为一个具有自洽性的、大学组织成员利益的共同体、责任的共同体与命运的共同体，确保各项权力各得其所、各居其位、各司其职，协调运行，治理体系现代化得以推进，学校治理能力得以提升。这里的治理能力当然有行政执行力包括其中。

注释：

①大学行政化通常指由于行政对大学的过多干预和行政机构特点对大学的影响，大学变得愈来愈像行政机构，失去了大学作为一种教育和学术机构自身所应有的特性。行政化既包括政府对学校管理的行政化倾向，也包括学校内部管理的行政化倾向。本文在适当关注政府对学校管理的行政化倾向的前提下，主要针对学校内部管理的行政化倾向。

参考文献：

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[4]胡建华.大学中两种组织的矛盾与调适[J].教育研究，2012（5）：54-58.

[5][8]龚放.大学“去行政化”的关键：确立大学行政管理的科学性[J].探索与争鸣，2010（11）：71-75.

[6]参见[美]彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎，译.上海：学林出版社，2001.

[7][10]郄海霞.美国大学的行政化及去行政化改革[J].外国教育研究，2014（11）：71-80.

[9]褚宏启.教育行政权力的优化配置：合理扩张与严格制约[J].北京大学教育评论，2013（3）：160-170.

[11][美]伯顿·克拉克.高等教育系统：学术组织的跨国研究[M].王承绪，译.杭州：杭州大学出版社，1994：121.

[13]陈金圣.学术权力制度安排中的规范要素与文化认知[J].高教探索，2013（4）：26-31.

[14]郝瑜，周光礼.中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解[J].现代大学教育，2012（3）：6-15.

（责任编辑刘第红）