加快完善食品安全监管体制

文_乔新生（湖北武汉）

加快完善食品安全监管体制

文_乔新生（湖北武汉）

《中华人民共和国食品安全法》修正案审议通过之后，全国人大常委会委员长张德江亲自带队，到湖北等地开展执法检查，听取地方政府及有关部门的汇报，并且向2016年6月30日召开的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议提交全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国食品安全法》实施情况的报告。这份报告充分肯定全国各地学习宣传食品安全法取得的成效，充分肯定国务院制定配套性法规和标准体系取得的进展，明确表示政府各部门协调配合机制初步形成，食品安全违法惩戒成效显著。

报告还直言不讳地指出当前我国食品安全形势依然严峻，食品生产经营者主体责任意识仍然较弱，监管体制机制需要进一步研究，种植养殖环节存在风险隐患，食品安全标准修订需要进一步加强，基层监管执法能力相对薄弱，食品检验检测能力不足，部分法律适用问题亟需进一步明确，部门之间配合有待统筹协调。

针对全国人大常委会报告中提出的问题，国家食品药品监督管理总局局长受国务院委托，向全国人大常委会报告研究处理食品安全执法检查报告和审议意见的情况。所有这些充分说明，无论是全国人大常委会还是国务院，都高度重视我国食品安全工作，并且采取一系列有效的措施，坚决遏制我国食品生产流通领域中的违法犯罪问题。

行政执法的尴尬

尽管我国食品安全监管机构多管齐下，采取一系列措施严厉打击食品安全违法犯罪活动。但是在现实生活中,食品安全违法犯罪活动仍时有发生。之所以出现这种现象，原因是多方面的。

中国是一个食品消费大国，虽然《中华人民共和国食品安全法》确立了从田间地头到餐桌一揽子解决方案，但是，由于我国食品流通和食品消费环节存在许多漏洞，因此，食品安全形势依然严峻。遍布大街小巷的小吃点和小商贩与广大人民群众的食品安全息息相关，但是，如何在方便人民群众的同时，加强对食品流动商贩的管理，到目前为止，食品监管机构似乎还没有找到更好的解决方案。

近些年来，虽然一些城市采取集中管理的方式，在城市人流密集地方设立集中的食品摊贩经营网点，但是从目前的情况来看，由于政府设置的食品流动摊贩经营网点竞争激烈，一些食品摊贩为了获取更高的利润，往往深入社区，与城市管理人员“打游击”。正是在食品监管的“最后一公里”出现了非常明显的“猫捉老鼠”现象，才使得我国食品安全面临严峻局面。

行政主导的食品安全执法活动虽然有助于统一执法标准，有助于统一执法行动，但是，面对无处不在的食品摊贩，行政主导食品安全执法体制有时难以有效发挥作用。当前我国食品安全监管部门主要针对大型零售市场或者摊贩集中的食品市场开展执法检查工作，对于那些流动食品摊贩却很难实施有效监管。虽然修改后的《中华人民共和国食品安全法》实行责任主体追究制度，要求所有食品都能追根溯源，强化对食品生产销售主体的监管力度，但是，由于我国不少食品在生产流通环节处于“小农经济”状态，无论是农民生产的蔬菜，还是超级市场分散销售的新鲜食品，都因为缺乏统一的包装和标示，食品安全执法机关工作人员很难对食品安全进行追踪调查。

可以这样说，中国人的消费习惯，使得我国行政主导的食品安全执法体制处于十分尴尬的境地。行政主导的食品安全执法体制强调的是标准化和现代化的管理模式，而我国食品生产和流通采用的仍然是个性化或者分散化的经营模式，这就使得行政主导食品安全执法很难有效地发挥作用。解决这个问题的唯一出路就在于，必须尽快改变我国行政主导食品安全监管体制。

《全国人大常委会执法检查报告》特别指出，中国消费者协会动员联合相关协会、经营者和新闻媒体开展宣传教育活动，激发了广大消费者参与食品安全治理的潜能与活力，积极营造安全放心的消费环境。笔者认为，《全国人大常委会食品安全执法检查报告》实际上为解决我国食品安全问题指明了方向。笔者建议，应当尽快改变目前这种过分依赖行政食品安全监管的体制，尽可能建立相互监督的食品安全监管机制。

建立食品安全社会公益诉讼制度

当前我国食品安全监管所面临的最大困境就在于，食品安全监管机构为了促进地方经济的发展，保护地方食品经营者，在食品安全监管方面采取选择性执法方式，对一些突出性食品安全问题加大打击力度，可是，对一些食品安全问题相对较多但没有造成严重危害的食品安全问题却睁一只眼闭一只眼。

一些地方食品安全监管机构对于当地的流动摊贩采取放任自流的态度，对一些不符合食品安全标准的食品经营者采取以罚代管的措施，结果导致食品安全问题泛滥成灾。更令人感到恐惧的是，一些食品安全监管机构为了促进地方经济建设，对于非法加工食品犯罪窝点采取包庇措施，一旦上级食品安全执法机关或者新闻媒体采访报道，当地食品安全执法机关工作人员立即通风报信，从而使食品安全执法流于形式，食品安全问题越来越严重。

极少数食品安全执法机关采取以邻为壑的方式，对非法生产食品犯罪分子采取纵容态度，只要非法生产食品的犯罪分子不在当地销售食品，当地食品安全执法人员就会坐视不管。所有这些都充分说明，我国行政主导食品安全监管体制已经出现了非常明显的地方保护主义。解决这个问题的根本出路就在于，实行食品安全执法责任追究制度。如果地方食品安全执法机关及其工作人员在食品安全执法过程中没有履行自己的责任，那么，食品安全执法人员应当承担连带责任。换句话说，在追究生产销售非法食品经营者法律责任的同时，还应当追究当地食品安全执法机关及其工作人员的法律责任，因为只有这样，才能从根本上遏制我国食品安全形势恶化的势头，也只有这样才能使食品安全执法机关及其工作人员切实负起责任，依法严格履行自己的法定义务。

还应当建立食品安全社会公益诉讼制度。修改后的民事诉讼法明确规定，消费者组织可以提起社会公益诉讼。最高人民法院司法解释明确规定，省级以上消费者协会可以向当地法院提起消费社会公益诉讼，以切实保护消费者的合法权益。可是，正如人们所看到的那样，我国民事诉讼法修改实施之后，目前还没有任何一个省级以上消费者组织，向人民法院提起消费者社会公益诉讼。之所以出现这种现象，根本原因就在于，消费者组织向人民法院提起消费者社会公益诉讼必须提交相关的检测报告，必须提供完善的证据材料，而绝大多数消费者、社会组织都没有检测的能力，当然也无法提供完善的证据材料。全国人大常委会可以考虑进一步修改《中华人民共和国食品安全法》，增加有关食品监管机构提交检测报告的法定义务，如果消费者组织向人民法院提起食品安全消费社会公益诉讼，那么，食品安全监管机构应当无条件免费提供食品监测报告，并且派员出庭支持消费者组织的诉讼活动。只有这样，才能通过消费者社会公益诉讼，增加非法食品经营者的成本，才能通过消费者社会公益诉讼，切实维护消费者的合法权益。

鼓励消费者进行侵权诉讼

相信随着我国行政体制改革步伐加快，食品安全监管体制将会进一步完善。

鼓励消费者个人通过消费者诉讼方式向人民法院提起有关消费者侵权诉讼。依照我国民事诉讼法和消费者权益保护法的规定，如果消费者向人民法院提起诉讼，必须证明存在损害后果，必须证明损害后果与食品生产、经营者的行为存在法律上的因果关系。这样的规定不仅增加了消费者的诉讼成本，同时也增加了司法机关审理案件的难度。所以，有必要增加规定：如果消费者就食品安全提起诉讼，食品经营者必须举证证明自己生产销售的食品合格，必须举证证明自己生产销售的食品不存在缺陷，必须举证证明自己生产销售的食品不会损害消费者的利益。举证责任倒置虽然不能从根本上解决食品安全问题，但是，至少可以增加食品经营者的成本，可以使食品经营者充分意识到非法经营的法律后果，可以促使食品生产经营者切实履行自己的法定义务，不敢在食品生产和销售中掺假使假，不敢以身试法，损害消费者的利益。

改变行政主导的食品监管体制不是为了弱化食品监管机构的职责，相反地，是为了进一步强化食品安全执法机构的责任。

（作者系中南财经政法大学教授）