美国对东南亚华人宣传机构研究（1949—1964）

翟 韬

冷战时期美国对外宣传研究渐成学术界热点，相关成果主要集中在宣传政策和战略方面，缺乏系统和专门的对宣传制度与机构运作的研究。①目前学术界尚缺少专门研究美国对外宣传制度史的专著。较多涉及到美国对外宣传机构和制度的著作有Shawn J.Parry-Giles， The Rhetorical Presidency，Propaganda，and the Cold War，1945-1955，West Port，Connecticut and London：Praeger Publishers，2002.该著作认为杜鲁门执政时期和艾森豪威尔第一任期（1945—1955）是美国冷战时期对外宣传制度的奠基时代，并详细考察了相关制度、机构的沿革以及运作机制；尼古拉斯·卡尔的《冷战与美国新闻署》（Nicholas J.Cull， The Cold War and the United States Information Agency： American Propaganda and Public Diplomacy，1945-1989，Cambridge University Press，2008），也大量涉及到美国外宣的机构演变和制度运作的问题，而且由于其研究整个冷战时期，也为相关研究提供了较大的参考价值。具体到美国对华宣传史研究也存在同样的问题，国内同行和笔者都曾著文探讨美宣传政策的演变，①研究从“二战”到冷战前期美国对华宣传政策演变情况的文章有：王睿恒：《太平洋战争时期美国的对华宣传：起源、政策与机制》，《世界历史》，2014年第3期；翟韬：《战后初期美国新闻处在华宣传活动研究》，《史学集刊》，2013年第2期；翟韬：《美国对东南亚华人宣传政策的演变（1949—1964）》，《美国研究》，2013年第1期。但相关研究都未专门和详细探讨机构与制度运作的情况。本文正是着眼于相关制度史的研究，可视作是笔者政策史旧文《美国对东南亚宣传政策的演变（1949—1964）》的姊妹篇，希望对上述存在问题进行弥补，深入推进美国对外宣传史研究。

一、美国对外宣传机构及对东南亚华人宣传机构概述

了解冷战前期美国对东南亚华侨华人的宣传机构、制度和运作机制，要先从美国国家层面上对外宣传制度机构的沿革变化说起。第二次世界大战结束到冷战初期，美国的对外宣传机构设置和运作情况大体如下：1945年以后，包括外宣在内的美国对外“公关”工作从属于外交工作，机构设置上表现为美国国务院下辖公共事务部门，这部分工作由主管公共事务的助理国务卿直接负责。公共事务部门之下又分为有密切关连但工作伦理又迥异的两部分工作，一是宣传（propaganda／information diplomacy），一是文化外交（cultural diplomacy）。从对外文宣工作各自部门的主观工作伦理出发，一般而言，对外宣传工作侧重于单向灌输政治性的信息和意识形态，目的在于塑造对美国自身有利的国外舆论和心理状态，主要针对大众，多采取诸如广播、新闻发布、报纸刊物等“快媒介”，追求立竿见影、迅速见效；而文化外交工作部门则秉承双向互动交流、促进跨文化理解的工作伦理，主要针对精英人物，多采取诸如教育交流、文化艺术交流和海外图书馆项目等“慢媒介”的方式，传播效果的显现一般较慢。也有学者总结，对外宣传工作属于“民族主义”范畴，而文化外交工作则属于“国际主义”范畴。②Frank Ninkovich， U.S.Information Policy and Cultural Diplomacy，New York：Foreign Policy Association，1996，pp.3-4，41-42；Richard T.Ardnt， The First Resort of Kings： American Cultural Diplomacy in the Twentieth Century，Washington D.C.：Potomac Books，Inc.2005，p.371；Nicholas J.Cull， The Cold War and the United States Information Agency，pp.486-493；值得一提的是，尽管工作伦理迥异，但是还是有学者认为两者本质上是一致的，如贾斯汀·哈特认为两者都服务于美国国家形象建构与传播的目的，因而可以被合称为“公共外交”。参见：Justin Hart， Empire of Ideas： the Origins of Public Diplomacy and the Transformation of U.S.Foreign Policy，Oxford and New York：Oxford University Press，2013.宁科维奇（Frank Ninkovich）在上述著作中也提到，美国的对外宣传与文化外交毋宁说是一个“充满麻烦的婚姻”，它们“同属一个家庭”，都是美国对外政策中自由（国际）主义思想的体现（第50页）。

随着冷战的爆发和两大阵营斗争愈加激烈，美国的对外宣传工作变得越来越紧迫和重要，把目的和手段大异其趣的文化和宣传两部分工作一起管理越来越不符合形势需要，于是国务院渐渐有了把两部分工作分开来单独管理的趋势。经过复杂的机构演变，最终在1953年8月，艾森豪威尔总统正式把美国对外宣传职能剥离出国务院，成立了国家级别的、独立的宣传机构——美国新闻署（United States Information Agency，USIA），而文化外交职能（主要是教育交流、文化艺术交流和海外图书馆三部分）的决策权被保留在了国务院。这就形成了长达25年（1953—1978）的宣传和文化工作“分治”的决策体制和机构设置格局。③Nicholas J.Cull，The Cold War and the United States Information Agency，pp.22-81.1978年，卡特总统把国务院的文化外交职能和机构并入美国新闻署，成立美国国际交流署（United States International Communication Agency，USICA）。1982年，里根总统又把名称重新改回为“美国新闻署”。无论从机构级别、人员体量还是在高层决策中受重视程度上讲，对外宣传工作都全面压倒了文化外交工作，这甚至是整个冷战时期美国公共外交的特点。在国务院时期和新闻署时期，美国对外宣传中枢部门所对应的海外宣传站点都名为“美国新闻处”（United States Information Services，USIS）。一般来说美国驻外大使馆都下设新闻处，在有的国家中还会在一些领事馆下设新闻处，冷战时期美国新闻处最多在全球能够达到200 家左右。④Frank Ninkovich， U.S.Information Policy and Cultural Diplomacy，p.22.美国新闻处的宣传官员被称为“公共事务官员”（Public Affair Officer，PAO），主任被称为“首席公共事务官员”，一般而言其拥有领事职衔。

具体到本文论述的美国对华人宣传政策和相应的制度机构设置和运作情况，则大体是如下情况。

1949年新中国成立，出于意识形态上的敌对和冷战战略需要，美国对大中华区展开了以诋毁新中国、促进台湾国民党政权声誉、正面宣传美国为主要目标和主题的宣传和意识形态心理战活动。美国政府运用主办的报刊、广播、图书（馆）、电影、新闻、展览、文化交流、教育交流等多种媒介和形式，对东南亚、香港澳门、台湾和中国大陆的华人展开了声势浩大的宣传攻势。这场运动最核心的部分是1950年代这十年之间，以香港和香港美国新闻处为基地、针对东南亚华人的宣传活动。自1962年之后到1960年代中期，伴随着美国逐渐把对东南亚华人政策纳入其对东南亚各国的总体政策（而非其中国政策）的框架，同时也是因为其越来越认识到该群体的战略价值有限，专门针对东南亚华人群体的宣传政策和活动趋于衰微。

在1960年代中期宣传运动衰落之前，美国对东南亚华人宣传的机构、决策和执行体制大体如下：决策方面，由美国驻港台宣传机构香港美国新闻处（United States Information Service-Hong Kong，USIS-Hong Kong）和台北美国新闻处（USISTaipei）配合美国中央宣传部门美国新闻署一道负责规划对海外华人的宣传工作并制订政策。执行方面，香港美新处和台北美新处也是主要的执行机构，是为东南亚华人提供的汉语宣传材料的创作、编译、印刷中心（尤以香港方面为主）。美国驻东南亚各国的新闻处的作用则相对边缘化，主要是散发香港和台北方面提供的宣传材料。香港和台北美新处也有分工，前者主要负责反共宣传，后者主要负责提升国民党政权声誉。美国对东南亚华人的驻地宣传工作遂形成了以“（华盛顿-）香港-台北”为主导和中心（尤以香港美新处为主）、东南亚各站点为辅助的工作模式。①翟韬：《美国对东南亚华人宣传政策的演变（1949—1964）》。

这样一套宣传机构及运作模式，相比于前述介绍的中央外宣部门的情况而言，既有“一般性”又有“特殊性”。一方面对华人的宣传站点大体沿袭了一般意义上美国对外宣传工作中央部门与地方站点的运作模式，尤其是也沿袭和体现了中央宣传和文化外交部门在工作伦理和目标上的张力；但是在另一方面，美国对华人宣传机构及组织运作也有特殊性，尤其是呈现出不同于美国在其他地区驻地站点、宣传站点不位于宣传人群所在地的“遥控指挥”的特征。

二、中心站点：文化与宣传张力视野下的香港美新处运作机制

香港美国新闻处是美国驻华宣传系统的直接继承者，1949年随美国撤走在华外交机构而“流亡”到了香港。一开始的工作定位是以香港为基地继续对华宣传，但后来由于中美持续交恶而渗透不进中国大陆，之后香港美新处实际上扮演了美国对大陆以外华人（以东南亚华人为最主要目标）宣传中心站点的角色。②翟韬：《美国对东南亚华人宣传政策的演变（1949—1964）》。香港美新处团队大致上是由11—13个美籍工作人员和63—64名中方雇员组成，年活动经费数十万美元，这在当时美国的海外宣传站点中算是规模比较大、经费相对多的新闻处了。香港美新处美籍工作团队从主任到一般的工作人员很多都有1949年之前在中国大陆从事宣传工作的经历，有着较出色汉语语言和文字能力，而其中国籍雇员（和“外围”的媒体人和知识分子群体）也多由大陆赴港“流亡者”组成，他们编译、改写、创作宣传材料的能力据称在全亚洲范围内都属于顶尖水平。③Inspection Report of USIS Hong Kong，September 23，1955，Records of U.S.Information Agency，Record Group 306（RG 306），Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports，1954-1962，Box 4，The U.S.National Archives and Records Administration at College Park，MD（NACP）；Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959，RG 306，Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports，1954-1962，Box 4，NACP；Inspection Report：USIS Hong Kong，April 10，1962，RG 306，Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports，1954-1962，Box 4，NACP；USIE Organization，May，1950，RG 59，Records Relating to International Information Activities，1938-1953（Assistant Secretary of State for Public Affairs），Lot 52D365，Box 47，NACP.

从组织文化的角度进行观察，香港美新处非常典型地体现了中央宣传机构当中文化与宣传工作伦理的张力，也反映了战后美国对外宣传工作压倒文化工作趋势。香港美新处的“前身”美国驻华新闻处系统在1949年之前其实是一个面向多重宣传人群的站点，也是一个兼具宣传和文化外交职能的综合媒体中心。迁港之后，随着冷战局势的爆发，香港美新处逐渐把宣传目标人群调整集中在了东南亚华侨华人群体方面，而站点的文化外交职能越来越边缘化，成为了一个以宣传和心理战为主导职能的站点。以上目标人群和工作职能这两个演变的趋势其实是一致的，是一个硬币的两面。

美国驻华新闻处系统在1949年之前的宣传对象比较单一，就是中国居民；宣传媒介则相对均衡，大致有新闻、广播、图书馆（图书报刊）和电影四大媒介，还肩负着中美富布赖特教育交流项目的运作工作，而且由于彼时宣传和文化外交尚未随着新闻署独立于国务院而分离，所以美国驻华的各个新闻处是兼顾文化外交和宣传职能的综合媒体中心。①翟韬：《战后初期美国新闻处在华宣传活动研究》。这种情况在1949年之后驻华新闻处的继承站点——香港美新处身上很大程度上被改变了。在1950年年中驻华美新处被撤销、其职能并入香港美新处之后，香港站点就开始出现多重宣传对象的局面了。在冷战前期，香港美新处前后一共经历了四个主要的宣传对象：中国大陆居民、香港本地人群、东南亚华侨华人，1950年代中期之后还渐渐地负担起在世界舆论中进行反中共宣传的任务。而在1949 到1965年期间，长时间并存的就是香港本地人群和东南亚华侨华人这两个宣传对象。

由于东南亚华人是最重要的宣传对象，所以整个香港美新处也是重点发展适合于这个对象的宣传媒介。因为宣传站点远离目标人群，所以香港美新处不能像以前的驻华美新处各站点一样进行“现场活动”和实地宣传，因而相应地广播和出版物（杂志、书籍、小册子、小报等的散发活动）这两个不受“场地”限制的媒介就很能发挥优势了，因而香港美新处自然地就把文字制品和广播制品作为本站点重点发展的媒介形式。而另一方面，诸如图书馆借阅活动、文化展览（通常采取海报形式）、英语教学、电影播放等实地活动和宣传形式尽管针对东南亚华人没法开展，但正好可以适合于香港本地的“现场活动”，自然就成为美新处针对港澳本地目标的最主要媒介形式。

这样一来，便形成了宣传媒介大致按照宣传对象的重要性与否主次“分化”的情况。即针对重点宣传对象（东南亚华人）的媒介——出版物和广播等所获得资金多和重视程度高，如占到业务经费的50%以上；②美新处站点的费用分为业务经费和行政经费两大类，一般来讲各占一半。这里的比例都指的是业务经费。在1955、1956年的时候，香港方面就大约有一半的经费和精力都用在为东南亚华侨华人生产制作纸质媒介的工作上，到了1957、1958年，仅仅是《今日世界》等主要针对华侨的刊物就用去业务经费的46.6%（Assessment of USIS-Hong Kong Operations Since November 20，1956，February 20，1958，RG 306，Country Plans 1953-1961，Box 51，NACP；Inspection Report of USIS Hong Kong，September 23，1955，NACP）。而到了1959年的时候，“海外华人中文项目”占站点全部业务经费的52.5%；从单项媒介上看，其中刊物经费占总经费的32.6%，“书籍翻译项目”占14%，广播电视占到8%，这三项主要针对华侨的项目所占经费比例排名分别是第一名、第二名和第四名。因为有一部分也针对其他人群，所以单项媒介的统计数字之和比针对华侨经费的统计数字占的百分比分量高，但两者大体一致（Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959，NACP）。而针对次要宣传对象（港澳本地人群）的媒介——图书馆、文化展览、英语教学和电影等媒介所得到的资金则很少，其预算也就仅占该站点总业务经费的10%左右。③Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959，NACP；Inspection Report：USIS Hong Kong，April 10，1962，NACP.在1959年的时候，香港站点的图书馆项目占到4%，电影项目占到3.8%，加上一小部分针对港人和华人的双重目标的媒介新闻媒介（5.8%），也不过10%多一点。香港美新处还有其他方面的活动并非针对港澳人群或东南亚华人，诸如针对世界舆论的英文宣传项目——中国报道项目（China Reporting Program），以及对中共宣传研究的项目等，这些也要耗去部分经费，因而针对港澳和东南亚华人的所有媒介所占经费比例并不到100%。

上述的趋势，我们可以概括为是宣传媒介按照不同的宣传目标人群而分化的趋势，但更为重要的是，这种分化实际上反映了宣传和文化外交工作的分疏，即很大程度上针对华侨的重点媒介和针对港澳的次要媒介的划分，恰是体现了宣传和文化外交媒介的差异。

首先的表现就是这种媒介分化大体上可以视为是快、慢两种媒介的分化。如上所述，宣传工作一般以快媒介诸如广播和报刊杂志为主，文化外交则主要依靠教育和文化交流、以及海外图书馆项目等慢媒介。尽管香港美新处的媒介不完全是照此分化，但是大体上也体现出了宣传快媒介和文化外交慢媒介的深刻分歧。一方面，广播是快媒介自不待言，而针对东南亚华人重点的书刊这一慢一快两种媒介已经“合流”，尤其是随着慢媒介的“快餐化”，书籍也已经成为主要服务于即时的心理战和宣传工作的“武器”了；①翟韬：《冷战纸弹：美国在香港主办中文书刊研究》，《史学集刊》，2016年第1期。而在另一方面，文化展览、英语教学等活动属于文化外交活动自不待言，而美国的海外图书馆项目更是仅次于文化和教育交流活动的、美国文化外交工作的代表媒介。②Richard T.Ardnt， The First Resort of Kings，pp.150-160.图书馆中的阅读体验有利于陶冶情操，而图书门类的广泛设置则有利于文化培育，等等的这些特点均和散发反共杂志小册子等的典型的宣传行为情形大异其趣。

此外，这种媒介的分化体现在职位设置上，正好是广播、出版物制作散发等活动是由宣传官员（公共事务官员）负责，图书馆和文化展览等媒介是由文化事务官员负责。这还要从“文化事务官员”这个职位说起。如上所述，1953年美国新闻署成立之后（到1978年文化宣传工作再次合并之前），宣传职能归美国新闻署，而文化外交职能被保留在了国务院。但是具体到海外站点操作方面，国务院的文化外交职能是由美国新闻处、即宣传站点代为执行的，有学者形象地描述为国务院的文化外交职能被“外包”给了美国新闻处系统。具体设置为在各个新闻处站点之下设置文化事务官员（Cultural Affair Officers），受海外宣传站点和国务院双重领导，理论上，至少文化事务官员是首席公共事务官员（即各个美新处主任）的副手、具有平等地位和平行的职能。但是在实际操作过程中，文化官员既不受宣传官员欢迎，也不受国务院主管部门保护，成为了宣传系统内部的异类和二等公民，基本上升迁无望。这里的原因在于，一方面是分属于不同的上级部门有部门利益冲突，最为重要的是工作伦理的巨大差异：在以操纵舆论和扩展话语霸权为主要目的的宣传机构中，以文明之间理解和对话为主要目的的文化外交工作地位非常尴尬。于是在美新处站点中广泛存在着文化官员地位边缘、受排挤，从属于宣传工作和宣传官员的情况。③关于美国宣传机构（美国新闻署）中公共事务官员与文化事务官员的对立，大而言之是宣传工作与文化外交工作旨趣和路径的冲突，参见Richard T.Ardnt， The First Resort of Kings，pp.265-287；另参见宁科维奇的论述：Frank Ninkovich， U.S.Information Policy and Cultural Diplomacy，pp.21-22.当宣传职能尚未分离出国务院时候，1950年新加坡亚洲公共事务官员会议上就有这样一种认识：教育交流这种文化外交手段不适合激烈的反共宣传工作，文化外交、教育交流的主要目的和使命是在美国与外国人民之间、不同的生活方式之间、不同的文化之间寻求互相的了解和更好的理解。见Public Affairs Officers Conference，March 9，1950，RG 59，Records Relating to International Information Activities，1938-1953（Assistant Secretary of State for Public Affairs），Lot 52D365，Box 48，NACP.

而在1953年后香港美新处的机构演进过程中明显地看出了两个趋势：首先，不受重视的图书馆、文化展览、英语教学等文化外交媒介和规模较小的媒介形式（电影④电影媒介很大程度上属于宣传手段而非文化外交方面的活动、属于“快媒体”，是美国海外宣传的一把“利器”，而且尤其适合于识字率不高的群体。但电影在美国对东南亚华侨华人的宣传工作中绝对属于非常小的一个项目，没起到什么作用。主要是因为美国宣传部门在这方面投入严重不足，因为专门制作适合华人口味的原创性的影片费时、费力、费钱。、新闻⑤美新处发布新闻很大程度上也属于宣传手段而非文化外交方面的活动，尤其是在1949年的时候新闻活动在美国对华宣传中起到过极为重要的作用。所以按说发布新闻在美国对海外华人的宣传工作中也可以扮演主要角色，但美新处1949年之后在香港所处的传媒环境大异于内地，该地区新闻报业极为发达，很大程度上是东亚的传媒中心，能够辐射整个东南亚、尤其是那里的华侨华人群体，所以华侨不太需要美国宣传部门提供新闻。参见USIS-China Central Office Report for January 1950，February 14，1950，RG 59，Central Decimal Files 1950-1954，511.93，Box 2532，511.93／2-1550，NACP；USIE-Hong Kong Monthly Report for December 1949，January 12，1950，RG 59，Central Decimal Files 1945-1949，811.20200（D），Box 4567，511.00／1-1250，NACP.因而香港美国新闻处的新闻发布功能逐渐萎缩，成为了一个投入有限的小项目。等）渐渐集中起来统一归文化事务官员管理，这些活动主要针对港澳本地居民，经费所占比例较低。⑥实际上香港美新处在1953年之前就出现了这方面的趋势，表现就是把电影、唱片、海报和幻灯片等不甚重要的媒介整合在“视听部门”（audio-visual section）当中。（USIS Hong Kong Semi-Annual Report，October 9，1952，RG 59，Central Decimal Files 1950-1954，511.46g，Box 2575，511.46g ／10-952，NACP.）可以看到虽被称作“视听”，但该部门却并不包括重要的广播媒介。到后来香港美新处干脆把原来的视听部门、图书馆和新闻活动合成一个大的部门，归文化事务官员管理，主要针对港澳本地人群，预算也就仅占该站点总经费的10%略高（Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959，NACP；Inspection Report：USIS Hong Kong，April 10，1962，NACP）。而相应的第二个趋势就是，出版物（杂志、书籍、小报、小册子等等）和广播渐渐成为了香港美新处最主要的宣传媒介，由职能是“宣传”的公共事务官员主要负责，主要针对东南亚华侨华人，所占经费比例极高。在这个问题上，足可以作为注脚、颇具象征性意义的就是宣传官员对于图书馆项目的嫌恶态度。有研究显示，美国新闻署成立之后，在内部对文化外交工作打压的势头很明显，最主要就体现在削减图书馆项目的预算上。①Richard T.Ardnt， The First Resort of Kings，p.277.具体到香港也不例外，香港美新处主任不仅极不重视文化活动、拒绝举办某些文化展览，而且还抱怨图书馆的工作人员占据了该站点过多的岗位“编制”（56名工作人员中图书馆岗位就占了17个），而其工作又没什么效果。②Inspection Report of USIS Hong Kong，September 23，1955，NACP.

通过香港美新处我们可以一叶知秋，它作为一个基层海外站点基本反映了战后美国对外宣传机构制度演变的大趋势。如果用比较的眼光来看待这种运作机制的演变态势可能更为清楚：如果说1945—1949年中国大陆美新处是在基本和平的环境下开展文化外交和对华宣传的综合性媒体机构的话，那么1950 到1960年代中期的香港美新处则在中美激烈对抗和亚洲冷战形势日益紧张的背景下，被改造和演变成为了一个以东南亚华侨华人为核心对象、主要利用“快媒体”形式进行宣传和心理战的“战斗堡垒”。

三、辅助站点：台北美新处与东南亚美新处的作用

如上一节所示，作为对东南亚华人宣传的核心站点，香港美新处的运作机制和机构变化趋势体现出了美国整体上文化宣传工作的张力，这是一个值得注意的现象。同样值得注意的是三部分美新处站点形成的对东南亚华人宣传的分工格局：即以香港美新处为中心和主导，台北美新处为主力和“副手”，东南亚新闻处则作用有限、地位边缘化。如果说香港美新处机构的演变趋势可以体现出美国对外宣传工作的“一般性”的话，那么由上述三部分组成的对华侨宣传分工格局就体现出“特殊性”。

台北美新处在美国对东南亚华侨华人的宣传工作中也起到了非常重要的作用，不仅是主力站点，而且堪称是香港美新处的“副手”。1945年“二战”结束、中国政府收复台湾之后，美国政府也在台北建立了一家新的宣传站点——台北美国新闻处。起初该站点主要针对岛内居民进行宣传，随着冷战爆发和美国愈加重视对东南亚华人的宣传问题，台北美新处也开始加入到这个工作中，甚至一度在1954—1956 这几年的时间内，对东南亚华侨华人的宣传是台北美新处工作的核心部分，当时75%的活动都是围绕着这个工作展开的。③Inspection of USIS Taiwan，June 15，1956，RG 306，Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports，1954-1962，Box 9，NACP；USIS Assessment Report-Taiwan，Period October 1，1956-September 30，1957，January 31，1958，RG 306，Country Plans 1953-1961，Box 51，NACP.台北美新处和香港美新处在对华侨的宣传上是有着比较明确的分工的：台北方面主要的任务是提升国民党政权在海外华人和东南亚国家中的声誉，而香港方面主要负责反中共和促进美国形象声誉的宣传。④Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia，December 11，1957，RG 59，Records Relating to Participation in the Operations Coordinating Board（OCB），1953-1961，Lot 62D430，Box 28，NACP.

宣传媒介方面，在针对东南亚华侨华人工作最着力的几年中，台北美新处在新闻、广播、出版物、电影等方面做出过全方位的努力和尝试，然而在整个50年代针对华侨宣传中最经常用到的媒介主要还是文字出版物（杂志、书籍等形式），这点和香港方面的选择是一致的。台北站点方面购买了大量的台湾出版的期刊杂志，寄送到东南亚站点向当地华侨散发、销售，这笔费用在1956年的时候占到整个站点经费的10%以上。⑤USIS Assessment Report-Taiwan，Period October 1，1956-September 30，1957，January 31，1958，NACP.到后来减少对华侨宣传投入之后，台北美新处如果发现一些台湾出版的、对宣传有用的书籍，也会建议相关东南亚站点购买。⑥1960 Assessment Report for Taiwan Country Program，January 27，1961，RG 59，Country Files of the Planning and Development Staff，1955-1964（Bureau of Cultural Affairs），Lot 66D499，Box 43，NACP.另外就是台北与香港美新处在1953年达成协议，美国主办、针对华人世界的“旗舰”刊物《今日世界》杂志上所有关于台湾的内容均由台北美新处负责撰写和组稿。①IIA（Taipei）Semi-Annual Evaluation Report，December 1，1952 to May 31，1953，June 22，1953，RG 59，Central Decimal Files 1950-1954，511.94a，Box 2538，511.94a／6-2253，NACP.台北美新处也在其他方面与香港美新处保持了极为紧密和良好的合作关系，双方经常召开宣传材料编辑制作方面的会议，也共同努力推进过在电影制作和针对岛内华侨学生宣传方面的合作。②Inspection of USIS Taiwan，June 15，1956，NACP；Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia，December 11，1957，NACP.

台北美新处与国民党政权的宣传机构也有着一定的合作关系。国民党政权非常重视侨务工作，长年对华侨展开宣传活动，而美国对其最大的帮助就是在与“中华民国”没有外交关系的东南亚国家（如印度尼西亚）散发美新处制作的、促进台湾声誉的宣传材料，对此台湾方面极为满意。③Report on NSC 5723，April 15，1959，National Security Council，CK3100231875， Declassified Documents Reference System（DDRS）.

比起港台美国新闻处，东南亚国家的美国新闻处在华侨宣传工作中起的作用非常有限，基本上可以说是“聊胜于无”。一般来说，美国对华侨的宣传是如下流程：香港和台北美新处与华盛顿的中枢宣传部门协商和制订宣传政策，之后利用上级的相关业务部门提供的宣传材料、结合本站点采写编辑的宣传素材来制作文字印刷品和广播音带，然后运送到东南亚国家的美国新闻处站点。出版物由当地站点负责销售或是免费散发，广播则是由东南亚美新处站点联系当地广播站播放。另外还有一个独立的宣传渠道，那就是“美国之音”（VOA）在东亚地区设有冲绳和马尼拉两个中波站，和纽约总部一起对华人世界进行普通话和各种汉语方言的播音，其中很多节目也都是香港美新处直接制作或协助制作的。可以看出，在宣传过程中各个东南亚美新处站点几乎没有起到什么实质性的作用。

在宣传材料的效果反馈方面东南亚站点做得也是十分不够。港台美新处对华侨的宣传计划在上报新闻署批准的时候会同时发送给各个东南亚国家美新处主任，做一些政策上的交流；东南亚美新处也会把当地华人的动向和材料散发之后的一些情况反馈给港台方面。但总的来说港台与东南亚站点之间就华侨问题交流得是极为不充分的，港台美新处经常向上级反映的一个问题就是，东南亚站点对于宣传材料效果的反馈以及相关的意见建议太少，④Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959，NACP.不利于港台方面做出有针对性的改变。而且就连出版物的印刷费用都是由香港和台北从自己站点的经费中出，而东南亚站点销售港台制作的杂志所得的钱款并不返还港台美新处。香港美新处曾经呼吁由己方负责编印刷品版面，而东南亚接收的站点负责出钱印刷，最后也没有实现。⑤USIS Hong Kong Assessment for 1961，January 15，1962，RG 306，Records of the Office of Research，Foreign Service Despatches，1954-1965，Box 2，NACP.正是由于美国对华侨的宣传材料没有实现东南亚站点的“本地化”生产，所以在1960年代初当印度尼西亚、缅甸、新加坡和柬埔寨几国政府开始禁止进口中文或汉语媒介产品的时候，美国对这些国家华侨华人的宣传工作受到极大的冲击，几乎只能依靠“美国之音”了。⑥USIS Hong Kong Country Plan 1962，October 4，1962，RG 306，（Africa／Europe）Country Plans，Box 2，NACP；USIS／Hong Kong Country Plan，February 6，1964，RG 306，（Africa／Europe）Country Plans，Box 2，NACP.

部分上由于上述工作分工格局显见的弊端，1950年代中期，美国政府开始酝酿对东南亚华人政策的大调整，涉及机构制度的重大调整措施便是对东南亚华人的宣传工作从以港台新闻处为核心的工作模式逐渐转向以东南亚各国美国新闻处为重心的分工新格局。与此调整相应的一点调整是把不同的宣传目标任务分别落实到香港、台湾和东南亚站点上：除了上述的香港美新处主要负责反中共宣传、台湾美新处主要负责促进国民党政权声誉的任务分工之外，东南亚各国美国新闻处站点被正式地赋予了促进东南亚华人融合进当地国家社会的任务，而且这个目标还处在优先地位。⑦Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia，December 11，1957，NACP.这样一来，至少在理论上，三部分新闻处站点形成各自有主导宣传目标、相对均衡的分工合作模式。

但是，在此后的实际宣传工作中，美国决策者希望看到的由东南亚站点更多负担起更有针对性的海外华人宣传工作的这种调整几乎没有完成。一方面，美国政府对港台美国新闻处用于东南亚华人群体的宣传投入无论是比例上还是数量上都是有增无减，香港美国新闻处尤其如此。美国政策调整之前的1955年该站点总经费是28万多美元，其中海外华人中文宣传项目的费用约占到一半；①Inspection Report of USIS Hong Kong，September 23，1955.该文件中交代香港美国新闻处的海外华人中文项目和报道中共的英文项目一共占到总经费“超过一半”，考虑到英文项目在1950年代中期刚刚启动，笔者评估海外华人中文项目大约占到总经费的一半左右。而在政策调整之后的1959年，香港站点总经费是67万多美元，其中海外华人中文宣传项目经费是35万多美元，占到52.5%；②Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959.到了1962年，即便该站点官员都认为海外华人已经不是该站点最重要的工作目标了，该项目仍占到所有约52万美元总经费的61%，达到将近32万美元。③Inspection Report：USIS Hong Kong，April 10，1962.在各自负责的宣传目标任务方面，香港美新处主办的反共书刊发行量和影响与日俱增，台北方面进行的文化上促进“中华民国”声誉的“华夷之辨”的宣传话题则不仅声势浩大，宣传手段还花样频出。

另一方面，美国驻东南亚各国的宣传机构依旧不怎么重视各国的华人群体，很少把时间和精力投在对少数族裔群体的宣传上。以美国在海外华人群体中最重要的宣传刊物《今日世界》为例，主要是由台北方面协助香港美国新闻处编辑出版，东南亚各国的美国新闻处则把这份刊物看作是其他站点的事情、自身主要负责向辖区华人散发即可。这反映了针对海外华人的汉语项目在美国驻东南亚国家的宣传部门中处于“边缘”地位。④USIS Hong Kong Assessment for 1961，January 15，1962.更糟的是，即便这些汉语项目少得可怜、身处“边缘”地位，仍然受到美国驻东南亚宣传站点的进一步缩减。⑤USIS Taiwan Annual Assessment Report：1961，February 2，1962，RG 306，Country Plans FY 1961-1962，Box 110，NACP.而东南亚站点被分配的促进华人融合进当地社会的宣传目标则简直就是一个“不可能完成的任务”，有评论说美国政府尚无力融合甚至同化本国少数族裔，遑论在外邦执行这样一个目标？⑥Meredith Leigh Oyen，“Allies，Enemies and Aliens：Migration and U.S.-Chinese Relations，1940—1965”，Ph.D.Dissertation，Georgetown University，2007，p.341.这方面的表现还有，1962年以后港台站点辅助东南亚站点促进“融合”的目标被删去了。

另外，美国对东南亚华侨华人的宣传工作还有一些地区性的协调机制。相比来说最主要的协调机制就是地区宣传会议，在五六十年代美国宣传部门至少召开过五六次“远东公共事务官员会议”，所涵盖范围一般包括东亚、东南亚、南亚的相关站点，有时也包括澳大利亚和新西兰。参会的官员通常来自三个方面：一是来自美国本土总部的高官，包括美国国务院负责远东地区事务的高级官员、公共事务和文化部门的官员，美国新闻署各个负责媒介部门的领导、负责远东地区事务助理署长、政策规划部门的官员，有时还有国防部的官员参会；二是各个“地方”站点的首席公共事务官员（美新处主任）；三是“美国之音”的汉语总编辑和远东地区的主要负责人。会议一般就一些全地区性的宏观的宣传问题展开讨论和协调。例如，1950年2月份在新加坡召开的美国驻亚洲11国公共事务官员会议上，就确立了以东南亚华侨华人为地区重点目标、从正面宣传美国到反共的重大政策转变，也正是在这次会议上确定了各部门合作出版一份地区性的宣传刊物《自由世界》（Free World），以及在马尼拉建立美国在远东的宣传材料印制中心。地区宣传会议也会确定一些站点之间沟通、交流和协调方面的机制，诸如安排公共事务官员换岗、决定召开一些小型会议等等。⑦Public Affairs Officers Conference，March 9，1950，RG 59，Records Relating to International Information Activities，1938-1953（Assistant Secretary of State forPublic Affairs），Lot 52D365，Box 48，NACP；Conclusions and Recommendations of the Far East Public Affairs Officials' Conference at Baguio，Philippines，April 27-May 1，1949，RG 306，Records of the Office of Research，Foreign Service Despatches，1954-1965（E 1047），Box 2，NACP.

四、美国对东南亚华人宣传机构分工格局的特点及成因

可以看到，冷战初期美国针对东南亚华人宣传机构的运作，是以东南亚地区之外的香港和台北美国新闻处为主导的，相反，华侨主要居住的东南亚地区驻地的美国新闻处则只是起到极为有限的辅助作用。

这种运作模式至少有两个方面特点和相应的影响。首先，主要负责站点并不位于宣传对象所在地，而是在外地“遥控指挥”。这是美国对外宣传中一种非常特殊的运作机制，一般而言某地的目标人群归所在地的美国宣传站点负责，这是一种“地理”（地域辖区）原则，但是对东南亚华人的主要负责站点却是在东南亚国家以外的汉语站点香港和台北美新处，则依据的主要是“语言”和“族裔”的原则（依靠语言和族裔的影响力决定谁为主导站点），①Draft Plan for USIS Hong Kong，June 9，1953，RG 59，Central Decimal Files 1950-1954，511.46g，Box 2575，511.46g ／6-953，NACP.这就有可能导致对别国少数族裔宣传的遥控指挥。这种针对东南亚华侨华人宣传的规划和执行站点并不在东南亚当地、宣传机构远离宣传对象的运作方式，对宣传媒介的选择有着极大的影响。一方面对华侨的现场活动——电影播放、图书借阅、文化展览等无法开展，另一方面使得文字出版物和广播等相对不受地域限制的传媒形式成为对华侨宣传重点媒介。这种格局对于宣传效果的评估也有重要影响，主要就是无法即时、充分地反馈和评估宣传效果，因而也就无法对宣传政策进行及时和有针对性的调整。

其次，宣传对象的数量和宣传站点的能力级别之间不均衡。这是一种“头重脚轻”的宣传格局，整个针对东南亚10个国家1200万华人的宣传活动几乎只依靠港台两家站点的努力；而且东南亚华侨华人群体本是个跨国的、地区性的群体，但针对该目标的宣传活动却由一家普通的海外美新处站点负责，显得有些任务过重，而且港台方面也没有命令其他地方站点的权力和协调整体宣传的责任和义务，这会使得港台方面的海外华人宣传工作经常受到经费资源有限和行政级别过低的局限。②美国新闻署派到香港站点的视察官员就曾经说过，香港美新处的级别和其所负担的任务的重要性不相符。作为一个地方的执行站点，香港美新处却掌握了应该属于中枢宣传机构的、针对地区性宣传对象的权力。考虑到香港美新处针对东南亚10个国家的1200万华人进行宣传（更不用说香港站点还有对港澳本地华人和在世界舆论进行“反中共”宣传的任务），这个负责站点的行政层级显然太低。视察官员主张更多地让中枢宣传部门——具体说来是美国新闻署主管远东事务的副署长来领导规划对华侨宣传事务，而且要更多地让东南亚站点参与其中（Inspection Report：USIS Hong Kong，November 3，1959）。

为什么会形成这种相当有问题的机构设置格局和分工结构？为什么不是驻地站点更多地担负起职责、而非得遥控指挥和头重脚轻呢？

必须与宣传政策和目标结合起来，才能够解释这种分工格局的成因。一方面，港台美新处承担起主导作用，是由于美国对华侨政策的出发点是出于中国政策、重视华侨的“华人”属性，而非出于对东南亚政策的考量。东南亚华侨华人问题之所以在美国战略视野中比较重要，就是因为它是个涉及美中关系的冷战问题：华侨选择共产党还是国民党政权事关美国在东亚冷战的大局，所以美国的工作重点自然主要就是防止华侨“倒向”中华人民共和国，力争让其支持“中华民国”和心向美国。因而美国宣传针对的华侨人群虽然地处东南亚，但是美国方面主要的政策意图和宣传目的都是指向两岸的中国政权的，所以针对华侨的任务自然就主要落在了两家位于中国的美新处站点身上：促进形成反共的态度、促进对台对美支持的宣传目标本就是港台方面主要任务，把其延伸到华侨身上对于港台美新处来说也是顺理成章的。而且合乎中国政策的逻辑，港台美新处是用中文对东南亚华人进行宣传活动。

而在另一方面，东南亚站点地位边缘，则恰恰反映了美国对华侨的政策并非出于其东南亚政策。上述1950年代中期曾酝酿机构重心由港台转移到东南亚站点，这背后有着深刻的政策调整背景：美国政府试图在美国对东南亚华人的政策与美国对东南亚国家政策之间分清主次，让前者服从于后者。这就要求美国要把海外华人作为东南亚国家的少数族裔而非中国的海外公民来对待，因而促进海外华人融合和同化进当地社会、而非促进其支持和认同国民党政权才是最值得追求的目标。①NSC 5612／1，September 5，1956，National Security Council，CK3100373424， DDRS；NSC 5723，October 4，1957，National Security Council，CK3100246217， DDRS；Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia，December 11，1957，NACP.在这种政策思路下，相对应的站点和机构设置自然是以东南亚各国站点（而非外于东南亚的港台站点）为主导，来对各国华裔进行因地制宜的宣传。因而，无论多么不恰当，东南亚站点负责的“融合”目标仍然代表了一种从东南亚政策、而非从中国政策出发的政策思路：促进华人融合着眼的是有利于东南亚民族国家建构，相反的动员华侨支持台湾恰不利于东南亚国家稳定以及与美国的关系。这种政策和机构调整的题中应有之意就是：尽量鼓励利用东南亚当地语言对华人进行宣传和文化活动。②Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia，December 11，1957，NACP.

与以上问题极为密切相关的是，由港台站点负责、出于中国政策的宣传思路，代表了一种把东南亚华人视作整体的战略视野；而由东南亚站点负责、出于东南亚国家政策的宣传思路，则代表了一种把华人作为各个东南亚国家的一部分、各国少数族裔的政策视野。正如美国国务院文件所说的，“因为海外华人群体同属一个种族，拥有共同的文化传统，并且使用同一种语言，所以其作为一个整体有一些共同的兴趣点，故而可以由台北和香港的美国新闻处等机构生产一定的宣传材料并筹划一些活动方案供东南亚国家的美国新闻处等机构使用”，“但是本质上，针对海外华人活动应该以各国的具体情况为基础（on a country-bycountry basis）”进行操作。③The Overseas Chinese and U.S.Policy，August 7，1956，Department of State，CK3100001356，DDRS.以下这段话说得更明确：“海外华人的种族血缘纽带、他们共同的社会背景和书写语言，加之该群体现在面对的基本相同的窘境和他们对此基本相同的反应，所以可以主要把其作为一个全地区范围的整体来找到吸引他们注意力的东西、准备宣传媒介和宣传材料、策划活动方案。……海外华人作为一个东南亚的地区性目标，主要由华盛顿（美国新闻署等中央机构）和其在台北、香港的（宣传材料）生产中心负责。”不过，华盛顿和港台方面策划的行动和材料究竟怎么执行和使用还是主要由各东南亚站点来决定，要把海外华人作为美国在各个东南亚“国家计划中的一个组成部分”来处理。④Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia，December 11，1957，NACP.

这种视东南亚华人为整体还是个体的战略视野分疏，其内在机理或许可以解释为：如果出于中国海外公民的定位，各国华侨都是华人，是一个跨国的地区性群体；而出于东南亚各国政策考量，并不存在整体的华侨群体，而是只有印尼华人、马来亚华人或是越南华人。作为“美国-某东南亚国家关系”中的华人，就应该是存在于各个双边关系中的少数族裔群体；而作为中美关系中的华人，则很自然被视作是一个具有共同属性的跨国族裔群体。

如果以这种眼光来看待机构调整失败和分工格局固化的原因，实际上这反映了政策转型的失败。除去“融合”政策不易操作的原因不谈，美国对华侨的政策的确很难从中国问题转向东南亚问题，很难从把东南亚华侨视为一个整体的政策和观念真正转向把各国华侨视为各国少数族裔、由各个东南亚站点自行因地制宜操作的政策和观念。而这体现在站点设置上就是中国站点迟迟不能“让位”于东南亚站点。

结 语

1960年代中期，美国对东南亚华侨华人持续了15年的宣传运动急剧衰落：不再有专门针对东南亚华侨群体的政策、目标和项目，不再针对东南亚华侨进行大规模的书刊和广播等媒介材料的生产，也不再持续对宣传效果情况进行评估。有些异乎寻常但又顺理成章的是，对东南亚华人宣传运动的衰落，是以香港和台北美新处不再重点关注、基本退出华侨宣传工作为标志的。⑤USIS Hong Kong Country Plan 1962，October 4，1962，NACP；USIS／Hong Kong Country Plan，February 6，1964，NACP；New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962，September 19，1961，RG 306，Country Plans FY 1961-1962，Box 110，NACP；USIS Taiwan Country Plan，October 1，1964，RG 59，Country Files of the Planning and Development Staff，1955-1964（Bureau of Cultural Affairs），Lot 66D499，Box 43，NACP.当然这不是说美国对华侨的宣传工作就不再进行了，而是把东南亚各国华侨视作整体、单独对待的宣传观念和政策不再有了，从中国问题出发的美国华侨政策衰落了。把华侨“化”在各居住国中、从对各国整体政策出发定义华侨，带来的必然结果就是华侨问题边缘化（非集中看待）、不再重要（从属于对东南亚各国政策）。因而与其说是衰落，毋宁说是一种以港台站点为核心、以中国问题为出发点、从整体上定位华侨的政策的衰落。因而我们可以说，1960年代中期港台新闻处退出华侨宣传活动、开始转到以东南亚美新处为主导站点的这一过程，实际上反应的是美国政府对华侨的定位终于从“中国问题”实质性地转向了“东南亚问题”。

如果以更为宏大长远的眼光观察问题，对华侨的宣传机构从中国站点转向东南亚站点颇具象征意义地从一个侧面反映出，到了1960年代中期美国政府已经出现了明确和自觉的第三世界（尤其指亚非新独立国家）政策，①关于美国在冷战中何时产生明确的第三世界（亚非新独立国家）政策的研究，可见牛可：《自由国际主义与第三世界：美国现代化理论兴起的历史透视》，《美国研究》，2007年第1期。也已经浮现出相应明确而清晰的第三世界地缘政治概念了。美国之前看待亚非新独立国家，主要出自冷战视野，第三世界问题不仅在政策上也在地缘上处于从属、边缘、模糊的位置。由美国的中国站点遥控指挥美国与东南亚国家的内部事务——华人宣传问题，就是这种视第三世界为边缘地区以及模糊的第三世界地理观的体现。而以华侨问题政策调整、机构调整为契机，不再把华人当作中国的海外侨民而是东南亚国家的公民、从美国与东南亚新独立国家关系出发制定政策，恰恰显示出在美国对外政策整体框架中，逐渐摆脱了两极化战略观念的束缚，开始观照第三世界“后殖民国家”，并把其当作单独的战略目标来处理了。而由身处东南亚国家的站点来主导各国华裔的宣传工作、驻地站点解决自身问题，也一定程度上表明第三世界国家、东南亚新独立国家作为明确的地理和地缘政治单位浮现在了美国的战略视野中。