高校国有资产处置实践探讨

张军民， 连彦青

(清华大学 资产管理处， 北京 100084)

资产管理

高校国有资产处置实践探讨

张军民， 连彦青

(清华大学 资产管理处， 北京 100084)

资产处置是高校资产全生命周期管理的重要内容，同时也是资产管理过程中容易被轻视的环节。通过对高校国有资产管理的分析与探究，对目前高校资产处置工作中存在问题进行了分析，并对加强高校资产处置工作提出了积极的建议。

高校国有资产; 资产处置; 资产管理

高校国有资产管理是高校管理工作的重要组成部分，也是国家管理部门着重规范高校日常管理的领域。国务院公布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中，强调要“加强国有资产管理，盘活各类资产存量，规范资产处置行为，提高资产使用效率。”2017年4月，教育部等5部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中，提出要扩大高校资产处置权限，强化高校资产管理的主体责任，确保国有资产的安全和有效使用。财政部《关于进一步规范和加强行政事业单位资产管理的指导意见》中提到，要着力构建更加符合行政事业单位运行特点和国有资产管理规律、从“入口”到“出口”全生命周期的行政事业单位资产管理体系。在高校国有资产管理实践中，资产管理工作的发展却很不均衡，一般情况下重购置、轻处置等现象还在不同程度上存在，不按规定处置资产行为也时有发生。因此加强高校国资管理工作，须要进一步理清资产处置的定位、规范资产处置行为。

1 资产处置的概念

根据财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》等规章制度，国有资产处置是指“事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为”。国务院机关事务管理局颁布的《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》，国有资产处置定义为“各部门根据工作需要，转移或核销房屋、车辆、设备、家具和其他国有资产产权的行为。”虽然2个管理机关对资产处置的表述方法不同，但基本含义相同。主要表现为以下3点：一是资产处置是基于产权而进行的，处置的前提是确定了对资产的所有权；二是资产处置的方式为转让(移)或注(核)销，即产权的主体发生了变化或是客体消失；三是资产处置是一种管理资产的行为，是资产管理过程中重要的环节，包括调拨、捐赠、出售、转让、置换、报废、报损、核销等多种方式。

在高校日常管理实践中，对国有资产处置的理解不尽相同，容易出现资产处置理解偏差，如将资产处置仅仅理解为流动资产和固定资产2大类的处置[1]。高校国有资产在资产管理中呈现不同的形态。固定资产包括房屋及构筑物、通用设备、专用设备、文物和陈列品、图书档案、家具、用具、装具及动植物，流动资产主要包括现金、存款、存货等，无形资产包括专利权、非专利技术、商标权等。可以说，资产所体现出来具体形态是多样和复杂的。因此，高校资产处置的范围也就包括了流动资产、固定资产、无形资产等不同类别资产的处置。引发资产处置的主要原因有因超过使用年限，设备性能、技术指标无法满足需要，设备能耗高、效率低等因资产本身的客观原因造成资产本身无法继续使用需要核销处理的，有配置不合理、或是因某种原因而造成闲置的资产需要核销处理的，有因资产占有主体发生变化如调拨、捐赠等，需要进行资产核销处理的等情况[2]。

2 高校资产处置的理论基础

从所有权角度而言，资产处置是实现所有权的重要内容。加强高校资产资处置工作，是国有资产“国家统一所有、学校占有使用”原则的具体体现。高校的国有资产很大程度上依靠财政投入，资产基本上为国家所有。国有资产所有权是多种权利形式的组合体[3]，包括占有权、使用权、收益权和处置权等。处置权是通过资产处置这一行为体现的。可以说没有处置权的发生，国家所有权就是一个不完整的权利。我国《物权法》中规定，“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。财政部在《事业单位国有资产管理暂行办法》中，对事业单位国有资产的占有、使用、收益、处分等各项权能做了原则性规定后，又相继配套出台了资产使用、处置及其收益方面的制度。

从资产所有者主体的角度分析，学校资产的处置权实际上是由委托代理关系产生的。委托代理关系是指一个或多个行为体根据明示或隐含的契约，指定或雇佣行为主体为其提供服务，并授予后者一定的决策权的关系。这一理论为国有资产产权的明晰以及相关部门间的权责利提供了坚实的依据。高校国有资产权利人为国家，财政部门代表国家行使权利人的职责。从管理关系上，高校国有资产管理由教育部、学校分别依据委托权限共同完成。其中高校由于处于资产管理者即代理人的地位，由于和委托人即财政主管部门在信息、资源等方面的地位不对称，高校本身缺乏规避风险的内在动力与外在约束[4]。高校资产管理中，对资产进行擅自处置、违规处置、低价处置等现象时有发生，对资产的处置具有很大的自主性、随意性，引发国有资产流失的风险也较大。所以资产处置是资产生命周期的终结，是资产最终的“出口”，需要特别加以重视。通过加强高校资产资处置环节的工作，可以有效遏制随意处置资产的发生。

从资产本身来看，处置是资产全生命周期管理中的重要环节。资产生命周期管理是对资产进行全程、全面的管理，在整个管理过程中追求成本最小化和利润最大化来提升产品的效益[5]。从高校的管理实践角度而言，资产的生命周期可以分为配置、使用、处置3个阶段。资产在处置阶段，仍然有多种机制保障实现它本身的最大效益，如在校内部门之间进行调剂，出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等多种行为方式。全周期管理的目标就是在3个连续的实物管理以及与之对应的资产管理过程，杜绝资产重复购置与资金浪费，提高资产的使用效率，并在后期处置时最大限度地将处置的资产转化为经济收入，从而实现学校资产投入产出的最大化[6]。因此在资产处置过程中，对处置工作流程的细化与规范，实质上是保障了高校国有资产安全、完整以及资产的使用效率。

3 高校资产处置中存在的主要问题

随着国有资产管理工作的日益规范化、精细化，对高校资产管理工作的要求也越来越高。在高校资产管理实践中，由于历史等方面的原因，资产处置，特别是在固定资产的处置工作中，存在管理混乱、程序不规范、监督不利的情况，会导致部分国有资产流失[7]。具体而言，有以下几个方面的主要问题：

(1) 高校中较为普遍存在国有资产处置意识相对淡漠的现象。目前高校基本采用的是部门预算来进行资产预算编制，部门在预算编制过程中，往往是基于以上一年的基本经费指标作为依据，凭经验推算，预算计划弹性较大。在进行资产购置、构建的过程中，因主要经费来源是国家财政拨款及各种专项科研等经费，一般不需要进行成本核算。资金一旦转化为资产，对资产的重视程度就被弱化。固定资产的重复购置、资源闲置现象很容易出现[8]。部分教师对于用横向科研经费购置的或者从国外带回来的仪器设备，认为“个人申请的经费所购买仪器设备归个人或课题组所有”[2]。由于种种原因造成了部分高校师生国有资产观念上的落后，使国有资产管理工作流程很难落实。在处置环节上，有些待淘汰的仪器设备闲置多年才申请报废处置；有些设备长期无人使用、无人管理，出现设备的二次损坏(如配件丢失、原件老化等)，都造成资产的效益进一步降低。

(2) 高校资产调剂平台建设有待进一步加强。在高校资产管理工作中，闲置资产，尤其是电子仪器设备类，如果不能及时调剂，往往会因为性能老化、技术指标落后而导致完全报废、淘汰。不少高校采用校园网公示[2]或学校报废淘汰设备调剂系统[9]等方式，取得了良好的效果。学校资产管理机构通过资产信息管理系统可以掌握部门、单位资产的类型、数量、价值等有关信息，但类似资产是否处于闲置状态这样的信息，部门、单位可以提供，也可以不提供，到底提供还是不提供，关键取决于信息提供是否能给部门、单位带来利益的增长。如果资产无偿划拨，部门、单位显然没有积极性提供资产闲置有关信息[10]。 因此，如果平台建设工作不到位，那么资产信息不对称问题就会凸显，进而影响资产处置工作的效果。

(3) 资产处置周期长，也是资产处置工作面临的一个难点。资产处置相应的流程及标准规定不明确，处置工作周期无法预料。从资产处置内部流程而言，从资产保管人到院系，再由院系到学校相关部门，处置要进行分层分级审批，需要按照规定准备齐全的支撑材料，达到一定标准的要按照规定进行专家组鉴定、评估，审核的周期要受很多客观因素影响。从学校外部流程看，处置往往需要更长的时间完成。如某高校根据主管部门要求，自2010年1月起，电子类通用设备由指定公司统一回收。但该公司在当地2012年的7月才正式成立分公司，造成了该校回收库中积压了大量的电子设备无法如期进行处置[11]。目前，高校报送上级主管部门批准的资产处置，一般都要通过纸质单据流转，处置周期没有明确的规定，实践中通常需要半年甚至更长的时间。随着高校教学科研经费的增加，仪器设备等资产的处置量也大大增加，日常处理的工作量比较大、处置周期过长，会影响资产处置工作质量与工作效率。

(4) 高校进行资处置的权责有待进一步明确。国家尽管出台了较多的管理制度，但宏观的多、原则性的多，遇到高校资产管理中的现实问题，往往找不到具体依据[12]。从处置决定权的标准来看，财政部在《事业单位国有资产管理暂行办法》中是2个标准，即从资产种类或以价值为标准进行了规定：对房屋、土地、车辆的处置及货币性资产损失的核销，或价值在规定限额以上的资产处置，主管部门审核后，报财政部审批，其他由主管部门审批。《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》及相关工作规程中，只强调了根据价值标准来履行审批手续，对如何按资产种类进行审批却语焉不详。规章制度之间不内洽、相关工作流程的不明确，会导致高校相关工作部门在进行资产处置时权责不清，无所适从。处置权的行使与相应的责任没有明晰规定的话，资产处置的自由裁量权就无从约束。从高校内部的资产管理而言，资产处置如何进行招标、拍卖，如何进行处置资产评估，都没有可操作性的规定作为依据。一些高校虽然对有关资产处置的程序及要求做了明确规定，但在具体操作中会出现资产管理部门缺乏对核销资产的鉴定技术，未能到现场进行勘验、论证[13]等情况，管理工作很难进行有效内部控制，这些会引发资产管理风险的出现。

4 加强高校资产处置工作的思考

作为高校资产管理工作的有机组成部分，高校也在不断地对资产处置工作进行规范，以适应管理部门对高校资产管理要求。高校资产管理部门在资产处置过程中，也积累了不少经验，同时也对资产处置中存在的问题进行了探索。

(1) 在学校资产管理规章制度建设中，系统地体现资产处置工作。近年来，高校不断通过制度化、规范化工作来增强国有资产管理的责任意识。不断完善国有资产管理的规章制度，是资产处置工作的重要依据。完善的规章制度，可以使学校管理层、资产归口管理单位、基层院系所及工作人员在面上对资产处置时分工明确、职责明晰。2016年以来，我校以国有资产管理专项检查整改为契机，开展国有资产规章制度建设年活动，对资产管理的规章制度进行整合、优化。修订、制定了“清华大学领导班子贯彻“三重一大”原则的实施办法”“清华大学国有资产管理规定”“清华大学固定资产管理规定”“清华大学科技成果评估处置和利益分配管理办法”等规章制度，着重强调有关资产处置的原则与标准。各资产归口管理单位根据学校修订、制定的规章制度，重新优化工作流程，使资产处置工作有章可循，并使其更加科学化、规范化、制度化。

(2) 建立完善的资产处置交易平台。财政部《关于进一步规范和加强事业单位资产管理的指导意见》中提出，要建立完善的资产处置交易平台。教育部等5部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中，进一步明确“高校自主处置已达使用年限、应淘汰报废的资产”。这意味着处置交易行为的自由选择性大大加强。2010 年4月和6月，国管局和中直管理局相继发文，明确在北京交易所建立资产处置平台，统一开展中央和国家机关行政事业单位及下属单位的国有资产公开处置工作[14]。实践中，高校待处置资产总量较大、使用周期较长、残值较低、种类繁杂、涉及单位较多、工作量大，学校自行处置的情况比较常见。因此，除了在上级部门确定的资产处置交易平台进行交易外，各高校自主开展资产处置交易平台的建设成为可能。自主开展处置平台建设，有利于高校充分发挥积极性、主动性，有利于高校根据待处置资产的特点开展处置工作，有利于高校解决一些特殊情况下的资产处置。

(3) 健全资产处置的公示制度。公示制度与公开化、透明化是紧密相连的。在公示过程中，必然会使相关资产处置的信息公开化、透明化，从而约束相关管理人员的行政行为，使资产处置的行为受到学校教职工的监督，也使国有资产更合理的完成生命周期。具体而言，公示的内容应包括资产处置的办法、程序、审批权限、处置收入等方面，也包括有使用价值资产的调剂、调拨等，如我校仪器设备管理部门采用了在校内网公示的办法，及时公示可调剂的设备信息，使各院校之间、各院系之间做到信息的有效对接，充分发挥国有资产的资源效益。

(4) 强化资产管理信息系统在资产处置中的作用。信息化建设可以使资产的全生命周期管理得到很好的体现，将资产处置相关的规章制度通过程序化、流程化体现在资产系统中，使资产处置的执行更加规范、有效。如上海市行政事业单位处置国有资产时，基层单位均需在国有资产管理信息系统中在线提交申请，主管部门和财政部门按照规定的权限在系统中进行审批并在线打印批复书，供单位财务和资产部门进行登账处理。系统将在单位登账后自动生成收益登记单，并提示单位将资产使用或处置的每笔收益情况如实录入。实现了审批过程的“公开化”、资产收益的“阳光化”。

(5) 探求资产处置的经济驱动机制。教育部等5部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中明确提出“处置收益留归学校使用”。从调动基层院系的角度出发，高校应考虑建立激励与约束相结合的资产处置收益制度。资产处置要调动学校及院系2级管理单位的积极性，尝试根据不同类型的资产采用不同的处置方式，处置后的收益根据具体情况进行分配。在加强学校对资产处置领导的基础上，充分发挥院系单位在资产处置方面的决策权及自主权，从而实现资产的价值最大化。

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[14] 林喆.行政事业资产处置走向“阳光化”[N]. 中国证券报,2011-03-21(A15).

Exploration on practice of university state-owned asset disposal

Zhang Junmin， Lian Yanqing

(Office of Asset Management， Tsinghua University， Beijing 100084, China)

Asset disposal is an important part of the whole life cycle management of university assets, and at the same time, it is also easy to be neglected in the process of the asset management. Through the exploration and analysis of the university state-owned asset management, this paper analyzes the existing problems in the university asset disposal work, and puts forward the positive suggestions for how to strengthen such work in colleges and universities.

university state-owned assets; asset disposal; asset management

10.16791/j.cnki.sjg.2017.11.064

F123.7

A

1002-4956(2017)11-0255-04

2017-05-24

张军民(1975—)，男，河北邢台，硕士，六级职员，主要研究方向为教育管理.

E-mailzhjm@tsinghua.edu.cn