县域城乡社区居家养老服务资源整合研究

□何剑筠 吴长华

（中共宿松县委党校 安徽 宿松 246500）

县域城乡社区居家养老服务资源整合研究

□何剑筠 吴长华

（中共宿松县委党校 安徽 宿松 246500）

社区居家养老模式可以很好的满足养老服务资源有限的基层的养老需求。本文立足欠发达地区安徽S县的养老服务建设现状，对存在的问题和推进发展的主要措施进行了初步探究。

县域城乡;社区居家养老;资源整合

在社会经济发展和计划生育相互作用下，我国人口快速走向老龄化，并呈现出老年人口基数大、增长速度快、高龄化加深、空巢化加剧等特点，养老问题受到全社会高度关注。目前，我国的养老模式主要有家庭养老、机构养老、社区居家养老。就家庭养老而言，家庭结构的微小化和现代社会的高压力、快节奏化，对这一传统养老模式产生了的巨大冲击。就机构养老而言，老年人守旧的养老思想、养老机构自身建设的滞后，机构养老发育不足。就社区居家养老而言，社区区居家养老能够将老年人在家居住与社会化上门服务相结合，可以促使服务资源得到充分利用，但这一模式还只是在初步发展状态。

1 县域城乡养老服务供需矛盾凸显

一方面，县域城乡养老服务需求大，需求多元化。以安徽省S县为例，S县国家级贫困县，全县辖9镇13乡209个村（社区）。据统计，截止2016年底全县总人口约87.3万，其中60周岁以上老年人约13.5万人，占总人口15.4%，80岁以上1.6万人，约占总人口1.8%。预计未来十年老年人口每年将以超过1.2%幅度净递增，老龄化程度不断加深，养老服务需求进一步增大。随着整个经济社会的发展，人们的需求也呈现多层次化。据调查，S县城乡老人在居家养老服务方面主要集中在生活照料、医疗保健、精神生活服务、老年权益服务等方面。以生活照料为例，卫生保洁服务整体需求达59%；水电、家电维修达54%，个人护理达53%。在医疗保健方面，健康预防与健康咨询需求分别为80%和64%。在精神生活方面，精神慰藉需求为52%；参与活动需求为58%。在权益服务方面，法律援助需求为45%。由此可见，老年居家服务需求中，医疗保健服务是重点；生活照料服务则因人而异，根据老年人身体状况不同而有差异；精神生活需求也占很大比例，根据老年人性格及受教育程度不同而不同；在群益服务方面老人需求也较大。

另一方面，县域城乡养老服务供给极其有限，难以满足养老需求。欠发达地区养老模式还是以家庭养老为主，辅助以其他模式，养老服务供给明显不足。一是家庭养老保障功能弱化。以S县为例，S县是劳务输出大县，以前每年外出务工人员在所23万左右，近几年有回流，大概在18万左右。外出人口多，带来的是空巢老人、候鸟老人数量增多，带来的是家庭成员养老负担增重。年轻的家庭成员面对生存压力、面对社会竞争压力，无论是对老人的生活照料还是精神慰藉方面，都很难做到周全。二是机构养老发育不足，作用发挥十分有限。根据各养老机构自查和S县工作协调小组核查的情况，S县共有养老机构25家，其中公办养老机构11家，公建民营养老机构11家，社会办养老机构3家。22家公办养老机构以收养城镇“三无”老人和农村“五保”老人为主，入住率不高。已有的3 325张养老床位，只有1 066人入住。养老机构从业人员缺乏，现有从业人员229人，其中女性为主，且年龄偏大，多为临时工，几乎没有经过专业培训。养老机构整体服务质量和服务水平都比较低，基本上是处于一个“保温暖”的运行状态。三是社区居家养老服务滞后，功能单一。S县社区居家养老服务场所和老人活动设施建设比较缺乏，没有达到全覆盖。住宅设计和社区服务网络布局即不能满足居家养老在安全性、舒适性以及便利性等方面的需求，又难以进行适老改造。已经开展居家养老服务的社区并没有对居家养老服务需求做详尽调查，养老服务缺乏针对性和实效性。多数社区养老服务功能单一，只侧重于家政服务，与老年人日益增长的物质文化需求存在较大差距。由此可见，欠发达地区县域城乡养老服务在供给上远不能满足养老需求。

2 发挥县域城乡社区居家养老服务资源合力，解决社区居家养老发展难题

由于县域城乡养老服务资源整体匮乏，社区在养老建设方面自身又存在不足，政府、家庭、社会各主体发挥作用方面也很不充分，导致在推进社区居家养老发展中出现了很多问题。

第一，社区主体作用发挥不足。一是职能定位有些不清。社区是群众自治组织，但是在现实生活中社区行政化色彩过重，服务职能的履行有些弱化。二是是设施落后。老年活动中心在很多地方没有达到全覆盖，乡镇及村部设置的日间老年人照料中心大都空置。社区配备的文体活动设备在购置时不是完全立足于老年人的实际需要，在设备的维护维修上也不到位，而应当配备的健康医疗设备更是匮乏。三是队伍建设薄弱。社区工作人员配备不齐，年龄结构偏大，多为非专业人员，基本没有经过专业培训，缺乏社区管理知识，缺乏养老服务专业知识，完全不能适应日益增长的多元化的养老需求。四是养老服务供给有限。社区在养老服务供给上，没有立足于老年人的实际需求，实施分类提供。对于老年人的养老需求，往往只能做到日常生活的照料，在精神生活、医疗保健、权益服务等方面，则及其缺乏。由于资金、设施、人员等因素的影响，社区养老服务供给能力偏弱，又没能创新调动起家庭、社会等资源，导致自身在养老建设方面还只是处于弱小时期，急需提升能力和水平。

第二，政府主导作用发挥不够。在政策方面，国家虽明确提出发展社区社区居家养老模式，但并没有针对社区养老出台专项政策。由于缺乏顶层指导设计，目前社区居家养老的推进都在基层基本处于摸索的初级阶段。在法律规范方面，尽管有老年人权益保护法，但却没有具体的操作细则，并且对社区在养老服务建设中所享有的权力、应承担的义务，对从业人员的职业道德要求等，都缺乏法律监督，仅仅只有地方政府出台的文件加以规范，约束力不强。在服务机构设置方面，基层的机构设置不够健全。以S县为例，2009年机构改革S县老龄办被撤消，其工作职能并入县民政局，导致老龄工作既无专职人员编制，又无专专职人员从事，确实难以保证发挥好协调、督促检查、参谋助手作用这“三个作用”。在资金方面，社区养老建设的资金来源主要在政府，目前在我国针对社区养老服务的财政政策尚为系统确立，而国家对养老保障的投入上，每年除了拨付各类人员的养老金，还要面对大量的养老机构建立及运行补助资金，财政压力相当大。依靠政府这个唯一资金来源，完全不能应对社区养老建设需要。在监管方面，对于社会养老服务组织，对其服务质量、组织实施规范上未能到位，目前还没有形成一套完整的社区养老监管机制。

第三，家庭作用发挥激活不够。对于养老服务接受的老人而言，自身参与到社区养老建设上很不够，而且老人相互之间的协助帮扶也不是很紧密。对于家庭其他成员，无论是与老人共同居住的，还是不在老人身边，在对老人的照顾和交流上都存在不足。这既有现实发展因素，也有家庭成员主观因素。对于同一社区居住的家庭相互之间，发挥相互扶持的作用也很不够，所谓远亲不如近邻，相互扶助对满足老年人生活照料和精神慰藉有很大帮助。而且，社区中有些家庭有些陪读的家长，年龄不大，闲暇时间多，发挥他们的作用可以弥补社区养老服务人员的不足。对于家庭与社区之间，在养老的交流沟通上很不足，在养老资源互通合作上更是缺乏。

第四，社会组织参与不足。作为养老资金、服务、设施提供的第三方，是养老服务 一是作为盈利性质的企业来讲，缺乏积极参与的动力，入驻社区的情况很少。在欠发达地区的基层，政府购买养老服务以及医养推进工作上，还只是迈出了很小的几步。二是作为非盈利性的志愿组织来讲，志愿队伍整体建设还只是处于初级阶段，社会公众参与度还不高，在社区养老作用发挥上还很不够。三是社会养老服务从业人员来讲，养老服务专业要求很强，但现实社会中从事这一行业的人员，大多是非专业人员，整体的服务水平偏低。

2017年2月国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，提出要“健全养老服务体系”，“大力发展居家社区养老服务”，在提升居家社区养老服务方面提出了很多具体措施。

一是充分发挥社区的中枢主体作用。理顺政府与社区之间的关系，强化社区自治功能，推进社区养老服务建设的创新与探索。强化工作人员的科学配备与培养，增强服务能力和水平。立足老年人的身心特点和实际情况，完善社区各项养老服务设施的配备。在服务供给上，立足养老需求，充分利用社会专业服务资源，激活社区家庭闲置资源，利用各种服务资源，提升养老服务的质量和水平。积极开展各项活动，丰富老年群众的业余生活，愉悦他们的身心。

二是充分发挥政府的主导与协调作用。推进服务型政府建设，加快制定社区养老服务专项政策，加快健全养老服务各项法律法规，完善老龄工作专业人员的科学配置，确立社区养老服务的财政政策，增加资金支持力度，健全社区养老监管协调机制，充分履行监管职责，协调好各方关系。

三是充分发挥家庭养老服务基础作用与帮扶作用。利用多媒体手段，社区、志愿组织搭建起老人与子女之间的桥梁，充分发挥家庭基础养老的作用。同时，建立社区家庭帮扶机制，激活家庭养老服务资源活力，增强社区养老服务力量。

四是充分发挥社会各方力量作用。引入竞争机制，加强激励与监管，促进社区养老市场化发展，增强企业参与力度。完善社会养老服务从业人员培养机制，增强从业人员的专业素养，提升服务水平。推进志愿者队伍建设，强化社区养老服务志愿队伍力量，夯实社区居家养老服务的社会力量。

总的来说，以社区为中心，充分发挥政府、家庭、社会的各方力量，对提升县域城乡社区居家养老整体水平、满足基层养老需求将起到很大作用。

[1]国务院.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm，2013年9月6日.

[2]刘婷婷.我国城市社区养老问题研究[D].山东财经大学,2014,14-35.

[3]朱慧.多元主体参与社区养老服务的机制研究[D].上海工程技术大学，2013,20-21.

[4]牛长华.老龄化背景下我国社区养老服务问题研究[D].山东财经大学，2012，6-19.

1004-7026（2017）21-0003-02

D669.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.21.002

2016年度安庆市委党校系统立项课题（16A Q D X 26）。

何剑筠，女，1977年8月生，研究生学历；工作单位：中共宿松县委党校；职称：讲师；主要研究方向：党建，行政管理；毕业院校：中共安徽省委党校；专业：党史党建；课题负责人，本文执笔人。吴长华，男，1965年省，本科学历；工作单位：中共宿松县委党校；职称：高级讲师；主要研究方向：经济管理；课题成员。