浅谈高速公路PPP融资模式的法律问题与应对策略

□岳 江

（甘肃省交通投资管理有限公司 甘肃 兰州 730030）

浅谈高速公路PPP融资模式的法律问题与应对策略

□岳 江

（甘肃省交通投资管理有限公司 甘肃 兰州 730030）

本文从高速公路开展PPP融资的意义着手分析，并重点研究了相关法律问题以及应对策略，希望能借此促进高速公路PPP融资模式发展。

高速公路；PPP融资模式；法律问题；策略

1 高速公路PPP融资的优势分析

1.1 缓解资金压力

按以往情况，高速公路公司通常会借助银行贷款，来达到建设高速公路这一目的，而过度依赖银行，不仅会给未来建设带来极大的资金压力，还会提高企业的资产负债率。现今，部分高速公路企业开始用PPP融资模式来代替传统融资模式和银行贷款，这主要是因为，高速公路PPP融资模式能在极大程度上缓解资金压力。一方面，高速公路PPP融资模式能吸引大量社会资本投资者，聚集大量资金；另一方面，这一模式还可以向特许经营公司筹集部分资金。另外，高速公路PPP融资模式还有利于资金来源结构的优化，这是因为PPP融资模式下的资金来源渠道比银行贷款更合理、更科学。但是高速公路PPP融资模式并没有完全解决资金压力问题，再次筹资压力依然存在。

1.2 投资者所获回报合理

公路PPP融资模式能为投资者带来合理的回报，这是因为投资者进行投资主要考虑投资风险、资金流动性等，而这一融资模式的风险小。就PPP融资业务而言，高速公路公司从事这一业务所承担的融资风险较低。这一方面表现在交通运输部门风险低、责任小。交通运输部门作为政府代表，并不需要实质参与到高速公路收费权资产证券化的具体过程中，而只需要遵守相关法律规定，满足相关条件和要求，做好风险防范工作。另一方面表现在交通运输部门和高速公路公司不必承担收费权证券化产品的债务。从实际情况出发，投资者风险是与收费权证券化资产的未来收益息息相关的，并不能根据高速公路公司的信用情况和资产状况进行分析、判断，而且证券化资产债权人不能向高速公路公司实行追索权。

2 高速公路PPP融资模式的法律问题

2.1 有关特许经营协议的法律问题

特许经营协议作为合作双方开展具体工作的基础，在维护双方权益、避免不必要麻烦等方面具有重要作用，然而与特许经营协议有关的法律问题经常出现在高速公路PPP融资模式中。特许经营协议涉及的内容众多：具体来说，它不仅包括具体的投资计划、融资方案，还有项目前期工作计划，甚至还包含运营、服务、收入、回报等方面的具体细则，所以出现的纠纷也多种多样。

2.2 有关合作伙伴选择的法律问题

虽然，我国PPP模式的采购方式多样，但《政府采购法》和《招标投标法》规定，我国高速公路建设必须以招投标方式来选择合作伙伴。从实际情况出发，高速公路PPP融资模式，在合作伙伴挑选方面的法律问题，主要出现在其局限性中，比如：招标方的招投标文件做假产生的纠纷。而挑选合作伙伴的局限性主要有以下两方面内容。第一，招标文件传统化，缺乏灵活性。这主要是因为相关法律对招标文件的要求较严，几乎没有给相关人员提供创新、改革的空间。其中，招标文件必须包括投标报价、招标项目实施技术，拟签订合同的具体条款等实质性内容。而且如果要对招标文件进行澄清或者修改，那么必须在特别的规定时间内完成。由于投标文件是根据招标文件进行编制的，所以投标文件与招标文件一样，灵活性较弱。另外，由于招投标文件几乎不可能一次达到要求，所以在多次反复的修改中，内容的灵活性逐渐减弱。另一方面，如果招标人数太少，那么合作伙伴的选择风险将极大。现今社会，极易出现信息不对称现象，而且因为高速公路PPP融资模式较复杂，招投标成本较高，所以会出现投标人数较少的情况。

3 高速公路PPP融资模式法律问题的应对策略

3.1 特许经营协议纠纷解决方案

《基础设施与公用事业特许经营管理办法》指出，解决纠纷的使用办法有协商、行政复议、行政诉讼等，而关于如何解决高速公路PPP融资模式中特许经营协议纠纷，业内存在较大的争议。具体来说，虽然《基础设施与公用事业特许经营管理办法》没有明确指出高速公路PPP融资项目中的特许经营协议纠纷应如何解决，但它提出可用行政诉讼或行政复议，来解决特许经营者的行政行为争议。而《基础设施与公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》中的第48条就这一问题给出了两种建议。第一，如果是在特许经营协议的履行上发生争议，那么双方应进行协商。若协商未达成一致意见，那么特许经营者和相关机关可依据民事诉讼法提出民事诉讼，或者依照仲裁法提出仲裁要求。第二种建议是依据纠纷的严重程度，来给出具体解决策略的。即如果政府方没有依法履行责任，那么可进行陈述和申辩；如果双方都未按规定条约履行，那么可提出行政复议申请；如果政府违法变更具体条约，侵害到对方权益，那么可提出行政诉讼。其实，为了解决高速公路PPP项目中的特许经营协议纠纷，一方面应在严格遵守法律规定，接受其他法律文件、规章约束的基础上，允许并鼓励合作双方通过协商解决纠纷。另一方面，相关人员还可以进行行政复议或者行政诉讼，来达到解决纠纷的目的。值得注意的是，如果当事人在特许经营协议中约定了仲裁方式，那么应按照仲裁方式，进行民商事仲裁。

3.2 合作伙伴选择纠结解决方案

由于采用招投标方式，来选择合作伙伴的灵活性较差，所以极易致使纠纷出现。为了解决甚至避免这些纠纷，相关人员可以对招投标文件的内容进行具体划分，即不改变不能变更和调整的核心条款，而是在此基础上增加非核心条款，并鼓励相关招标单位在非核心部分尽量展示自身优势、展现自身魅力。另外，相关人员，还可以建立一个可变的过程，也就是说，当投标者达到基本要求，后续工作通过双方沟通交流，来磨合、商讨。这样不仅风险共担，利益共享，创新性还会得到提高。面对招标人数较少带来的风险纠纷，首先，政府应完善相关法律法规，为投资者提供良好的投资判断依据，帮助他们打消不必要的顾虑。其次，增强投标吸引力。这不仅需要明确招投标中的风险分担情况，还需要确定合理的投资回报方式，来保证投标者的收益水平，并努力减轻企业参加招投标的成本负担。最后，承办方还应突出招标收益，加大宣传力度。

结束语

通过上文的分析可知，研究高速公路PPP融资模式的法律问题及其应对策略具有重要意义。一方面，只有明确了高速公路PPP融资模式中的具体法律问题，才能对症下药，才能在最大程度上提高融资模式的质量与效率，推动高速公路建设。另一方面，解决高速公路PPP融资模式的相关法律问题，有利于相关法律的完善与优化，有助于降低相关司法纠纷的出现概率，另外由于高速公路PPP融资模式的风险性较低、渠道较多，所以在活跃金融市场，推动我国经济发展等方面意义重大。然而，将高速公路PPP融资模式法律问题的具体对策落到实处，并促使其发挥理想效果，并非是一朝一夕就能完成的，这不仅需要能力强、经验足、素养高的专业人员通力合作，还需要政府给予相应的支持与帮助，更需要社会公众积极配合和大力参与。

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1004-7026（2017）10-0100-02

F542;F283

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.071