论我国集体土地征收中“公共利益”的界定

《中华人民共和国物权法》第42条明确了征收集体土地必须是为了“公共利益”的需要，但何为公共利益，公共利益的界限又是什么，法律却没有给出明确的答案。这使得在实践中，很多地方政府打着公共利益的幌子，将集体土地征收后用于商业开发，获取高额利润的行为。这些行为不仅损害了农民的利益，也破坏了政府的形象。

一、公共利益”之哲学内涵

“公共利益”的概念，并不只出现在法学著作中，对于其的哲学探讨，在西方有边沁的功利主义和罗尔斯的正义论等诸多观点。被称为“功利主义之父”的哈奇逊在其《论道德上的善与恶之观念的起源》一书中就指出，“凡产生最大多数之最大幸福的行为，便是最好的行为，反之，便是最坏的行为。”[1]罗切斯却认为，“在一个公正的制度下，没有人从他在天然资产分布的任意位置或他在社会的任意位置上得到或失去利益，而不给予或接受作为回报的补偿优惠。”[2]但是，这些哲学意义上的探讨，都没有回答，“在社会利益高度分化的情况下，如何使“公共利益”成为一个有用的、可操作的法律概念”[3]？具体到本文，如何界定为了“公共利益”而实施征收行为？

二、公共利益的界定

在西方的土地征收相关法律体系中，为了公共利益的目的是土地征收的唯一理由。如前所述的美国宪法第五修正案，又如法国1977年制定的《公用征收法典》等。这些征收制度虽然各有不同，但基本上都具有“四公”特征，即“在土地征收目的上坚持公共利益标准；在土地征收补偿上坚持公平补偿标准，在土地征收制度中着重赋予被征地者以各种公权利，以公权利为本位构建土地征收法律制度；在土地征收过程中，注意运用严格的程序制约国家土地征收公权力。”

我国的土地制度是建立在公有制基础上，与建立在资本逐一私有制基础上的土地征收制度必然存在巨大的差异，但西方的土地制度经过了几百年的发展，已经形成相对科学、完善的体系，对我国集体土地征收制度的建立有着非常重要的启示。

（一）在法律中明确“公共利益”的范围

在目前我国的实践中，土地供应均是由政府统一征地、统一供应。政府利用低价征地、高价出让来获得土地差价，纵容或参与暴力征地，不仅增加了行政成本，还损伤政府公信力。因此有学者认为，“在一个成熟的土地市场，应该是公益的归公益，市场的归市场。公益性用地由政府负责征地，而非公益性用地应该通过市场交易取得，即购买者直接与土地使用权人或所有权人协商购买。”

这种观点是不符合我国的国情的。因为我国实行土地国家、集体所有的二元制，根据《土地管理法》第43条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”这就是说，普通的建设单位是不能直接与集体土地的所有者交易购买土地的，而只能通过政府出面将集体土地征收为国有土地，因此，集体土地所有权的转移事实上只能通过征收行为转让给国家，且这种转移是不可逆的。因此，解决问题的根本途径还是约束政府的征收行为，严格界定“公共利益”的范围，防止权力滥用。

“合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。”有鉴于此，笔者建议：

第一，应在法律条文中进一步明确“公共利益”的内涵。鉴于“公共利益”界定的复杂性，可以首先将其法律本质、法律特征等加以描述，而暂不采用列举的方式，以免“挂一漏万”或流于形式；然后通过司法解释、行政规章等对其做进一步的规定。

第二，应设定“公共利益”的解释机关。我国是成文法国家，不能像美国一样形成判例，对行政机关对于“公共利益”的解释作出确认并产生法律约束力，但又要防止行政机关滥用权力，最好的方法就是对哪些行政机关有权决定“公共利益”的范围，哪些机关对行政相对人对征收土地行为目的提出的质疑有审查判断权作出规定。

（二）建立公共利益目的审查制度

美国最高法院曾在Bermanv.Parker案中申明：“在立法领域，立法机关，而不是法院，才是公共利益的守卫者……只要立法目的属于国会的职权范畴，通过征收来达到这一目的就是完全允许的。”这里的公共利益确认机关是“立法机关”，而不是“行政机关”。行政机关作为行政管理者及行政行为的最终做出者，其作出土地征收的决定，固然是为了行政管理的需要，但不可否认，有时可能存在“私心”，因此，由行政机关决定征收的“公共利益”性是不可靠的。

自然，我国是社会主义成文法国家，且地大物博、人口众多，不能照搬美国的经验，但美国最高法院的这段判词还是能带给我们很多启示。

根据我国宪法，全国人民代表大会及地方各级人民代表大会及其各自的常务委员会是立法机关。在我国现行的集体土地征收法律法规中，征地决定的作出、征地补偿方案的拟定、征地纠纷的裁决都是由各地政府负责实施并逐级报送国务院审批的，其中并未涉及人民代表大会及其常委会。但是，我国是实行民主集中制的社会主义国家，人民才是国家的主人，人民代表大会作为人民行使权力的机关，是完全有权利、也有能力对集体土地征收行为的目的合法与否作出决定的；并且，如果征地是为了“公共利益”，也就是说该征地行为会使该辖区内的至少大多数人民受益，如此，人民代表更有权利了解该征地行为。

因此，笔者建议，应建立一套公共利益审查机制，对地方政府做出的集体土地征收决定的行为进行审查，由人民代表决定政府的征地决定是否符合公共利益。該机制可以包括事前的审查，即政府在公布征地事项，拟定补偿方案前应将征地的目的、用途、规划等报送人大或人大常委会，由其对征地的目的作出初审并形成意见；也可以包括事后审查，即征地行为作出后，如果被征地农民对该征地行为向人大或人大常委会提出异议，启动审查机制，如果审查证实政府该行为不符合公共利益的目的，则应责令停止该行为。

参考文献：

[1]参见《西方伦理学名著选辑》，商务印书馆，1996年版，第807页.

[2]John Rawls， A Theory of Justice （Harvard University Press 1999）， Chapter2， Section 17.

[3]张千帆.《“公共利益”的构成——对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨》，载《比较法研究》，2005年第5期.

作者简介：

董娟，天津市东丽区人民检察院预防科科长。