有效化解林农矛盾 促进土地确权有序推进

李英

摘要：所谓林农矛盾，就是土地的农村集体所有权与国有林业土地所有权或地方林业土地所有权之间的争议性矛盾，这些矛盾非常复杂，形成历史和原因各不相同，解决起来难度很大。矛盾解决的好坏，直接影响到土地确权工作的质量和效果。为切实做好土地确权工作，靖宇县把土地确权与林地清收有机结合，不断加大林地清收力度，有效化解林农矛盾，促使土地确权工作有序推进。

关键词：林农矛盾；土地确权；林地清收

中图分类号： F321 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.06.019

1現状成因

靖宇县地处长白山腹地，林地多，耕地少，地块小而零散，农民耕地与林地交错，多年来，很多国有林地被农民长期耕种，林农矛盾日见突出。在第一轮土地承包时期，耕地面积为12万亩，而到二轮土地延包时，耕地面积增加到21万亩。耕地面积增加的原因很多也很复杂，主要表现在：有折等分地的，有瞒报计税面积的，有预留磨牛地、树荫地的，也有私开乱垦侵占林地的。其中，县国土 “二调”耕地面积为44.35万亩，农村集体耕地面积约41万亩，其中15.7万亩是和林业部门（国有森工局、地方国有林场、集体林场）有争议的地块。争议地块较多，历史较长，一些有争议的地块农民耕种时间已经在20～30年以上，与国有森工局、地方国有林场和集体林场之间的林农矛盾长期未解决，林农矛盾日渐激烈，导致围绕林农矛盾的上访事件频发，干扰了经济建设和各项社会事业的正常发展，也严重影响了该县土地确权工作顺利进行。

所谓林农矛盾，就是土地的农村集体所有权与国有林业土地所有权或地方林业土地所有权之间的争议性矛盾。这些矛盾非常复杂，形成历史和原因各不相同，解决难度大。林农矛盾形成的原因主要有：一是国有林业局在二次普查时，以划分防火责任区为由让村干部在其林地测绘认定手续上签字，并报送上级林业部门，将“农地”在1990年的林相图上变成“林地”，导致林农矛盾发生；二是农民开垦“小片地”时侵占部分林地边缘，林业部门没有及时制止导致矛盾发生；三是20世纪80年代农民为发展人参种植业，将农村集体林地与国有林地对换出现差错，使农村集体林地变为国有林地，而对换的国有林地所有权仍为国有；四是林业部门在实行林政管理时导致林农矛盾上升。以上是影响土地确权工作的重要问题，矛盾解决的好坏，直接影响到土地确权工作质量和效果。为切实做好土地确权工作，靖宇县把土地确权与林地清收有机结合，不断加大林地清收力度，有效化解林农矛盾，促使土地确权工作有序推进。

在土地确权工作中，农村集体土地权属问题的确定，是农村集体土地确权登记发证的关键环节，也是最容易影响工作进度和质量，影响集体和农民权属利益的问题。存在权属问题纠纷的土地不妥善解决，不仅无法确权登记，而且会影响社会和谐稳定。2009年，靖宇县被国家农业部列为首批农村土地承包经营权确权改革试点县。在确权工作推进过程中，林农矛盾成了最大的工作障碍。

2工作成效

靖宇县经过认真探索实践，确定了通过林地清收化解林农矛盾，促进土地确权的有效工作机制。

严格执行退耕还林政策，农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入耕地登记范围。

全力开展林地清收工作，对有争议的地块，如果被确定为林地，坚决不予核发土地承包证和经营权证。同时，为保证国家和农民利益不受损害，制定了“谁造谁有”的政策，并且每亩政府补贴300元，鼓励农户退耕造林。三年后造林经检查合格后，县政府立即颁发林权证，给造林户吃上定心丸。县政府已经和国有森工局达成协议，联合向省林业厅打报告，将林地所有权和经营权分离，林地的所有权划归国有，农民需要在林地上种树造林，林木所有权和林地经营权归农民。可以发展林下经济，并可用林木所有权在银行进行抵押贷款，增加财产性收入渠道。目前，该县已经清收回27.5万亩林地，其中地方国有林地12.1万亩（全部还林），集体林地15.4万亩（还林10.3万亩，其余5.1万亩限期还林）。

加快土地确权进程，对于同一地块存在两种法定权属，即一是林地，二是基本农田的问题，要根据相关政策确定唯一权属，杜绝两种法定权属并存的问题。该县在林地清收工作中，对已划入基本农田保护区范围的承包土地，不符合退耕还林要求的耕地，不纳入林地清收范围，确保该县耕地总量动态平衡和不减少。对农户自行在承包土地上植树造林，林业部门未纳入林地管理范围的，仍列入土地承包经营权登记范围。

3政策措施

目前该县土地确权与林地清收相结合的工作中还存在一些问题。一是现在只有协议，没有政府下发的正式文件，农民感到不踏实。二是耕地是农民最基本、最直接、最可靠的财产，耕地减少，农民感到利益受损，有抵触情绪。深入解决林农矛盾，主要是与国有森工集团之间的问题，建议省政府出台政策，将林木所有权与林地所有权分离，明确谁造谁有，鼓励农民造林，从而推进土地确权工作。

明确基本农田划分时间节点，1996年土地二轮延包以前划为基本农田的地块，一律按基本农田对待，以确保基本农田保护率。1996年以后权属存在争议的地块，要查找原始资料，结合实际情况，由省政府组织国土、林业等部门，统一确定地块唯一权属。

制定更多优惠政策，减少农民对耕地的依赖性，让农民可以选择合适的致富门路。

靖宇县通过农村土地确权和林地清收有机结合，有效化解了林农矛盾，大大提高了农民生产积极性，拓宽了农民的致富渠道，增加了农民的收入，对农村经济发展和社会和谐稳定起到了非常好的促进作用。