日本社区治理模式的探析和启示

□王凯

（上海理工大学管理学院M PA研究生院 上海 200090)

日本社区治理模式的探析和启示

□王凯

（上海理工大学管理学院M PA研究生院 上海 200090)

当前，町内会在日本社区治理中起着相当重要的作用，町内会在日本蓬勃发展表现出良好分权理念、完善的治理经验、成熟的自治精神。而以町内会为代表的日本社区治理机制对正处于社区治理创新改革的中国有着极其重要的借鉴意义。

町内会；社区治理；行政权力

日本是最早步入发达国家行列的亚洲国家,同时深受中国传统儒家文化的影响，在社区治理领域经历过和中国现在类似的困境和发展历程。如今日本的社区组织在历经战后重建、经济高速发展期等阶段，已发展成为组织体系比较完善、具有多元化功能的社会组织，并形成了有别于西方的社区自治模式。通过研究日本社区自治模式尤其是其社区自治组织的发展和转变历程，对研究中国国家和社会关系的演进路径以及中国社区治理机制改革有着现实的借鉴意义。

1 以町内会为代表的日本社区自治组织的发展历程

日本社区中最基层的具有广泛覆盖面的自治组织是町内会，根据日本学者中田实下的定义,所谓“町内会”,是指“在一定的地域性区划内,尽可能地将在当地居住或营业的所有住户和企业组织起来,参加共同管理,以解决在该地域性区划内出现的各种问题的居民自治组织”。

1.1 集权统治时代（明治维新之前）

明治维新之前的很长一段时期，日本的基层社区组织町内会便存在。在公元8世纪成书的《日本书纪》中已经有了“五十户为一里，设里长一人；五户为一保，一人为长，相互检察”的记载。这时候的町内会与中国的“里”极为相似，以同时代的中国唐王朝为对比，唐代的村里的组织，以四户为邻，五邻为保，百户为里，五里为乡，每里置里正一人。这时候的町内会主要作用是征收国家税收以及乡里矛盾调节。其设置的最终目的是为了延伸行政权力的触角、强化中央集权。

1.2 军国主义时代（明治维新后至二战结束前）

20世纪初，日本政府为了节省财政开支和加强对地方的统治,实行了町村合并,将7万多个自然村合并为1.5万余个行政村,在全国城市普遍建立了町内会，町内会的角色定位是辅助性行政末端组织，主要功能是“上意下达”，协助政府完成各项基层行政任务。第二次世界大战期间，出于军国主义战时体制的需要，将町内会法制化。通过发布《关于建立和完善部落会町内会等组织的训令》为町内会的存在和功能提供了法律根据。町内会被纳入到“大政翼赞会”系统中，“大政翼赞会”是日本军国主义时期右翼政治团体为了动员发动战争而成立的组织，因此町内会的定位彻底沦了日本军国主义政府战争动员的末端组织，此时以町内会为代表的社区已完全丧失了自治性和社区组织应有的活力。

1.3 盟军占领时期

二战结束后，盟军占领并接管日本本土，把町内会定性为日本军国主义残留的军事化组织，全面解散町内会，并禁止其一切行为。但民间社区的需求使得町内会以卫生组织、自警团、妇青会等形式继续存在。此时日本的社区组织再次脱离了军国主义和战争的控制，重新回归行政辅助和社区互助的角色。

1.4 民主自治时期

1952年，日本与主要国家签订旧金山和约，町内会的合法性得到恢复。町内会再度正常化，成为日本基层社区治理的自治型组织。随着日本经济的迅速崛起和城市化带来的大量人口导入以及经济增长引发的环境问题引发日本市民对环境保护和生活质量的大量关注，町内会被日本政府赋予了更多的自治功能。1991年，日本在地方自治法的修订中，给予町内会全新的法律地位和法人资格，将高度集中的政府权力下放到基层，推进町内会变成自下而上表达社区愿望和实现社区居民自治的组织。

纵观日本社区治理的变迁轨迹，町内会定位的变化有其特定的历史原因，也反映了日本政府对社区治理和行政分权认知的进步。20世纪90年代经济快速发展的日本面临的社区治理难题与当前中国高度相似，城市人口的大量导入和社区居民意识的觉醒倒逼政府不得不做出社会治理的创新。因此以町内会为代表的日本社区组织的进步对当今中国社区治理模式转型有着重要的参考价值。

2 日本社区治理模式特点分析

2.1 政府机关的定位

日本政府行政部门与町内会等社区单位各司其职，在各自职权范围内参与社区事务。政府的主要职责是立法手段为社区自治提供良好的法治条件和政策依据，并为社区自治提供一定的经费支撑，同时严格执行财权和事权分离，不干涉社区正常的自治事务。

2.2 町内会等自治组织的定位

自治组织确保其独立性和自治性，由社区居民自愿参与，共同管理社区事务。其主要功能包括：(1)提升社区凝聚力。通过组织各类文体活动，开展居民互助，增强居民社区归属感；（2）维护社区安全。配合行政部门做好社区治安以及突发事件的救济事宜，提高社区居民安全感；（3）维护社区公共设施和环境。通过内部宣传，督促居民自觉维护社区环境和设施；（4）行政辅助职能。除了传达各类行政指令外，配合行政部门完成社区建设以及民情统计；（5）表达民意。搜集民意并代表社区向政府表达诉愿，维护社区居民权益；（6）统筹协调各方利益。统筹社区资源、协调各方利益。

3 日本町内会治理经验对我国社区治理的启示

日本以町内会为代表的社区治理模式对于我国社区治理的启示有以下几个方面：

3.1 须加快政府职能的转变的步伐

重新梳理行政机关在社区治理中的定位和应发挥的作用，尤其是厘清政府与自治组织的职能边界。日本社区治理模式成功转型的关键是政府主动将行政权力撤出社区，赋予社会自治权。

我国在社区治理模式转型中应当：（1）以立法形式重新划分政府在社区治理中的边界，把行政部门定位为社区法治环境和政策环境的保护者，从宏观的政策角度给予社区自治有界限的指导和支撑；（2）保护社区自治组织的独立性和自治性。在处理和中国社区自治主体居委会的关系时，要防止居委会行政化，确保居委会的自我管理属性。

3.2 培育自治主体，营造良好的社区自治氛围。

日本通过建立多元化的组织参与体系，充分调动社区各类组织的参与积极性，整合各方力量采取共同行动是日本社区自治的重要经验。社区治理是指公民、社区组织和政府等各方都在在社区中发挥各自的作用，政府的绝非唯一的社区治理主体。所以，我国社区治理模式的转型不仅需要政府的努力，同时培育各类社会组织共同参与，激发社区居民参与社区事务的意识，引导其主动参与到社区治理中也是必不可少的。

总之，社会治理创新这个大课题需要各方的共同努力，将日本的成功经验与中国实际相结合，进行符合中国国情的社会治理改良和创新，才能真正激活中国基层社区的活力。

[1]日本社区的组织功能及与政府的关系[J].张静波.红旗文稿.2009(24)

[2]日本社区治理及其启示[J].宋雪峰.中共南京市委党校学报.2009(03)

[3]日本社区的“町内会”[J].林和生.社区.2006(06) [4]日本社区治理的模式、理念与结构——以混合型模式为中心的分析[J].卢学晖.日本研究.2015(02)

[5]社区治理的国际经验与启示[J].王名,杨丽.重庆社会科学.2011(12)

[6]町内会:当代日本基层社区组织[J].黑田由彦,王佩军.社会.2001(08)

[7]从日本“町内会”的走向看国家与社会关系演变的东亚路径[J].田晓虹.社会科学.2004(02)

1004-7026（2017）03-0130-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.03.092