农村土地三权分置政策的执行分析

□徐 静 孙建业 冯 哲

（河北农业大学 河北 保定 071000）

农村土地三权分置政策的执行分析

□徐 静 孙建业 冯 哲

（河北农业大学 河北 保定 071000）

三农领域一直是我国重视的改革领域，帮助贫困人口脱贫也是我国的重心工作。“三权分置”政策是农改的一项创新理论和改革政策，能够激发农村的活力。本文针对现实“三权分置”政策在农村土地的实践现状中存在的问题进行探析，并为改进“三权分置”政策在农村的实施情况提出几点建议，提高其执行效益。

三权分置政策；农村土地；政策执行

1 三权分置政策的内容

“三权分置”政策是由最初的“两权分离”演进而来，其内涵为“落实所有权、稳定承包权和放活经营权”。所有权一贯如实地为集体所有；土地承包经营权依然是家庭承包，但是期限一改再改，由15年延长至30年，再修改为“长久不变”，目的是保障农民的基本权益；而土地使用权则可以通过多种方式进行转让，且经营主体的限制减少。“三权分置”政策的创新之处为提高经营权的流转率，为农村土地注入新活力。

2 农村土地三权分置政策的执行现状

根据2016年12月农业部的数据显示，中国2.3亿的农村户里，流转土地的农户所占的比例为三成，证明三权分置政策的作用空间还有七成。为了进一步的完善和促进土地流转，提高中国农业的竞争力，还需要对三权政策实施中的问题寻根问底。

2.1 部分所有权的权能面临行使障碍

农村土地多有所有权权能虚化的迹象。根据相关的法律可以了解到农村土地归农村集体所有，其中包括发包权、经营权、收回权和监督权等权能。从《农村土地承包法》的第5条规定主张集体成员分包土地的必然优先性，这意味着集体统一经营存在随时解体的风险，缺乏有力的保障，使得相关权能的实施模棱两可。其次，村级三项提留被取消后，集体所有权中的收益权也间接被取消，集体无法提供有效的公共产品和服务，于是只能依靠国家、政府的转移支付。

除此之外，《农村土地承包法》第60条规定承包方不按照规定将农村土地用于非农业建设，给予的只是行政处罚。但是不难发现，存在部分承包户对的承包的农村土地所进行的是盖房子，而村集体对此行为并没有收回的权利，更不是行政处罚的制裁者。针对这些现象，可以总结为所有权的部分权能没有得到执法上的保障导致形同虚设。

2.2 承包权的调整有歧义引致不稳定

对于承包权期限，国家下达规定为“长久不变”，目的是稳定承包权。权能在“规定”或者“赋予”的过程中表面上有着很强的保障力度，但是在实施的过程中不能得到严格把关，权能也就是纸上谈兵。我国的法律体系的建设已经完成，立法工作也是日趋成熟和完善，但是问题的主要源头不是处于立法的过程，不是权能的多与少，而是执法是否到位，及政策存在执行风险。从法律咨询网上可以经常看到这样的例子：土地承包期限没到被强制重新调整；另外，农民对“长久不变”的概念产生了歧义，农民因读书工作的需要而迁入、迁出，因生活而嫁娶，因自然而死亡等使得农村集体成员的数量发生变化，从而产生了“增人不增地、减人不减地”的人地矛盾。

2.3 经营权的流转面对市场风险压力

三权分置的目的是提高经营权的流转率，进而提高农业劳动生产力和农民的收入。的确，土地流转后大声变化的是农业劳动生产力，但是单位土地上的产出并没有得到提高。因为土地只是土地产出的影响因素之一，要增加土地的产出，还需要综合考虑，比如现代机械化的投入和农业资金投入。在另一方面，2014～2016年，我国的土地流转费用的增加幅度找过了四分之一，东部沿海地区流转费用超过每亩1 500元，中部地区里转费用也超过每亩1 000元，明显提高了农业的生产成本，使从事农业生产的经营者的利润空间缩减，这与三权分置的最初目的背道而驰。

3 农村土地三权分置政策的执行的建议

3.1 落实各权权能，保证政策协调实施

权能的作用并不是发挥在赋予的阶段，而是在实施的过程。落实各项权能才是保证三权分置政策发挥真正的作用。第一，农村集体应当根据本村的实际情况而进行“统分结合”的调整，比如在统一由集体所有和行使土地的经营权基础上，根据本村集体成员的意见、经过民主的程序、投票表决的方式决定具体土地上的经营方式。第二，赋予“长久不变”的具体解释，稳定承包权。对本村的农民群众展开一次问卷调查，着重地了解农民对“人地关系”的具体看法，制定民主的解释，并具体落实以缓解人地矛盾。第三，明确经营权的流转机制。根据国家下达的相关政策，对土地流转的价格、方式、期限、用途等根据当时的经济水平均予明确的规定以保证农业经营者的合理利润。另外，引入专家机制对土地的土壤成分、当地降水量、适宜的种植的农作物进行评估，做出适当的调整以提高土地的产出，有效地提高农民的收入。

3.2 立法固然重要，严格执法更有保障

除了在立法的过程给予三权分置政策保障，还需要在执法的过程中给予三权分置政策有效实施，发挥其真正的价值。具体做法是增加执法机构或相关工作人员的办案经费，保证执法人员的正常执法力度，也能保障三权分置的政策的有效严格实施、消除工作死角。另外提高三权分置实施过程中工作人员的执行效率和素质，实行能者上、庸者下；更主要的是加强农民的对三权分置的理解，让农民成为真正的执行者，自己保障自己的权益。

3.3 建立监督机制，有效管理经营流转

经营权流转环节是三权分置当中最为重要的一环。时代发展、社会进步都会使得立法无法做到时时刻刻都面面俱到；各种不可操控的因素也让经营权流转过程得到百分百的有效保证。因此，监督机制构建尤显重要。例如根据动态价格对经营权的流转价格进行调整；比如对流转土地的用途进行及时的反馈和调整，或者对经营权的流转期限进行监督，对三权分置的全过程实施有效的监督，保障农民的合法土地权益。

结束语

“三权分置”政策的提出主要是为了后期的实施有章可循。最重要的是在实践的过程中能够及时地发现问题、深究原因并提高解决方案、落实解决，做到真正的三权分置，推进城镇化进程。

[1]龚睿.农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究[J].中国农业资源与区划,2016,(05).

[2]杨玉珍.传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素[J].中州学刊,2016(12).

[3]陈金涛,刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J].求实,2016,(01).

1004-7026（2017）05-0015-02

F311

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.007

徐静，女，汉族，河北沧州人，河北农业大学在读硕士研究生，研究方向：农村公共管理。