略论我国地方政府在新型城镇化进程中的作用

马景瑶

（贵州师范大学历史与政治学院贵州·贵阳550025）

略论我国地方政府在新型城镇化进程中的作用

马景瑶

（贵州师范大学历史与政治学院贵州·贵阳550025）

我国地方政府在新型城镇化进程中发挥着重要作用。文章分析了推进新型城镇化的意义，地方政府在新型城镇化进程中面临的主要问题，如新型城镇的规划、建设、治理，相关制度、法律、政策不完善，处理好新型城镇化与其他方面关系等问题。对此，地方政府应当发挥积极作用，科学进行新型城镇的规划、建设、治理，完善相关制度、法律、政策，处理好新型城镇化与三大产业发展、信息化、生态文明建设的关系，以推动新型城镇化的健康发展。

地方政府；新型城镇化；协同治理

城镇化是人类社会发展的必然趋势，是国家现代化的重要标志。党的十八大提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路。这对于推动我国城镇化的发展具有重要的指导意义。所谓新型城镇化，“是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化的质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子”。[1]新型城镇化的“新”就是由传统城镇化片面注重追求城市规模的无限扩大，空间的任意扩张，改变为促进人的全面发展，提升城市的文化，改善城市的公共服务等为核心，不断提升新型城镇化的质量，统筹城乡一体发展，使新型城镇建设成为较高品质的宜居宜业之所。推进新型城镇化具有重要意义，它是促进社会主义现代化，实现中国梦的要求；它是全面建成小康社会，实现共同富裕的要求；它是解决“三农”问题，实现社会和谐的要求；它是扩大内需，实现产业结构转型升级的要求。地方政府在新型城镇化建设中担负着重要任务。地方政府在新型城镇化进程中积极作用的发挥对于促进新型城镇化的健康发展具有重要意义。

一、地方政府在新型城镇化进程中面临的主要问题

地方政府在新型城镇化进程中面临的主要问题有新型城镇的规划、建设、治理问题，相关制度、法律、政策不完善的问题，处理好新型城镇化与三大产业发展、信息化、生态文明建设关系的问题等。

（一）新型城镇的规划、建设、治理问题

地方政府面临着新型城镇的规划、建设、治理的问题。首先，规划需要做到科学性、民主性、前瞻性、系统性的统一。但是，在实际中，很多地方政府在规划中往往缺少这四个方面的协调和配合。这使得新型城镇的规划不能够为新型城镇的建设提供很好的指导。其次，新型城镇的建设需要地方政府当好协调者与监督者的角色。地方政府的协调作用主要是协调处理新型城镇建设过程中出现的矛盾和问题。地方政府的监督作用主要是做好新型城镇建设中的工程招投标、规划执行、工程质量和安全生产等的监督工作。但是，在实际当中，一些地方政府存在着重建设轻监督的问题。由于新型城镇建设缺乏监管，规划的执行，施工的进度和质量就得不到很好的保障。最后，一些地方政府在城市治理过程中往往依靠地方政府这个单一的治理主体，没有充分发挥好社会组织、企业、公民等治理主体在城市治理中的作用，从而使城市治理的效果较差。同时，一些地方政府由于缺乏先进的治理方法和技术，城市治理的效率往往比较低，这使得城市的发展缺乏政府治理方面的有力支持。

（二）新型城镇化建设的制度、法律、政策保障问题

新型城镇化建设是一项系统的工程，需要各种相关的制度、法律、政策来提供支持，协同参与才能保障新型城镇化建设顺利、健康地推进。与新型城镇化建设有关的制度主要有户籍制度、土地制度、社会保障制度等。与新型城镇化建设相关的法律和政策主要有《城乡规划法》、《土地管理法》和财政金融政策、企业发展政策等。地方政府应当改革和完善与新型城镇化建设有关的制度、法律、政策，使得新型城镇化建设具有完善的制度、法律、政策的保障。但是，由于我国传统的城乡二元社会结构由来已久，制度、法律、政策的变迁存在着严重的路径依赖，改革的阻力很大。这些都是地方政府需要解决的问题。

（三）处理好新型城镇化与三大产业发展、信息化、生态文明建设关系的问题

地方政府在新型城镇化进程中处理好新型城镇化与三大产业的发展、信息化、生态文明建设等方面的关系可以为新型城镇化建设提供更加坚实的基础和可靠的动力。但是，在实际当中，地方政府要处理好新型城镇化与这些方面的关系还面临着诸多困难。首先，我国三大产业之间存在着不协调的问题。“从产业结构看，主要问题是三次产业发展不协调、农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后，部分行业产能过剩”。[2]其次，地方政府面临着以大数据、云计算等为标志的信息革命的挑战。最后，传统的城镇化所造成的生态环境问题也是地方政府需要解决的问题。

二、地方政府在新型城镇化进程中应当发挥的积极作用

宏观来讲，地方政府在新型城镇化进程中应科学进行新型城镇的规划、建设和治理，完善与新型城镇化建设相关的制度、法律和政策，处理好新型城镇化与三大产业的发展、信息化、生态文明建设之间的关系。

（一）科学进行新型城镇的规划、建设、治理

1.科学进行新型城镇的规划

“制定城市规划是政府引导城市合理发展的一项重要职能，也是建设和管理城市的基本依据”[3]。科学、民主、系统、长远的新型城镇规划能够为新型城镇的建设提供很好的指引。规划要做到科学性、民主性、系统性、前瞻性。首先，规划要做到科学性。科学的规划可以节约资源，保护环境，提高效率，降低建设成本。规划部门应当突出地域特色，因地制宜进行科学规划。其次，规划要做到民主性。规划不仅要靠官员、专家、学者来做，更要吸收广大群众的智慧。吸收人民群众意见和建议可以最大限度地保证规划的科学性与民主性，最终也可以赢得人民群众的广泛认同与支持，从而促进规划方案的顺利实施。同时要做到城镇不同领域规划的统筹兼顾。新型城镇的道路、管道、电路、通信、网络等配套设施应统一规划和建设。这可以极大地降低建设成本和方便市民生活。

2.科学进行新型城镇的建设

地方政府在新型城镇建设中应当好协调者与监督者的角色。第一，地方政府应当好新型城镇建设的协调者。在新型城镇建设中有很多问题和矛盾需要协调解决。地方政府的协调作用应包括协调新型城镇建设资金的筹集、搬迁、纠纷处理等。地方政府应在整个协调过程中起到沟通意见，增进理解，化解矛盾，凝聚共识的积极作用。第二，地方政府应当好新型城镇建设的监督者。地方政府要对施工公司的安全生产情况进行监督，保障新型城镇建设工程能够安全、平稳、顺利地进行。

3.科学进行新型城镇的治理

新型城镇建设好之后，对新型城镇的治理就显得十分重要了。地方政府应当从治理主体的扩展和治理方式的丰富这两个方面来提升新型城镇的治理水平。第一，要拓展新型城镇的治理主体。过去的城镇治理模式是政府主导的一元化治理模式。虽然这种城镇治理模式推动了城镇化的快速发展，但是这种城镇治理模式具有不可持续性，地方政府承担了大量的治理任务，市场和社会的活力没有被很好地激发出来，出现了很多问题。而随着城镇化的发展，城市人口产生了日益增长的多元化诉求，而在传统的城镇治理模式中，地方政府是单一的治理主体，无法很好地满足这种多元化的诉求。新的形势要求这种单一主体的治理模式向多元的共同治理模式转变。地方政府应当让社会组织、企业、公民等治理主体参与到城市社会的治理中来，发挥他们各自在社会治理中的优势，形成合力，协同治理，不断提升城市的治理水平。第二，要丰富新型城镇的治理方式。目前，大数据、云计算等先进的信息技术在网络舆情治理，危机治理，智慧城市建设等方面发挥着越来越重要的作用。地方政府应当采用这些先进的治理技术提高新型城镇的治理水平。

（二）完善与新型城镇化建设相关的制度、法律、政策

新型城镇化建设是一项规模庞大的系统工程。只有完善与新型城镇化建设相关的制度、法律、政策，协同推进，形成合力才能更好地推动新型城镇化的发展。

改革和完善户籍制度。目前，我国存在着城乡分离的户籍制度。这种户籍制度在很大程度上阻碍了农村人口向城镇的转移，从而影响了新型城镇化的发展。因此，要推动新型城镇化发展必须推进户籍制度改革，使农村人口有序向城镇转移，逐步增加城市人口数量。当然，应当渐进地推动户籍制度改革，不同的城镇制定不同的户籍政策。城市落户政策应从特大城市、大城市、中等城市、小城镇不断放宽，从而推动我国的农村人口有序地向不同层次的城镇转移。这就可以使农村的人口逐渐减少，城镇的人口不断增加，产生规模效益，进而推动我国新型城镇化的健康、有序发展。

改革和完善土地制度。地方政府“对事关城镇化推进的土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度，要尽快加以改革完善”。[4]在土地的使用方面，地方政府要根据国家的《土地管理法》，改革和完善适合本地方的土地使用、补偿制度。征用农民承包的土地要给农民提供合理的征地补偿，并为农民的就业提供很好的保障。在土地的流转承包方面，土地的流转承包可以促进农业专业化发展，有利于提高农业生产效率，有利于更多的农民从土地上得到解放，走向城镇，促进城镇化的发展。地方政府要鼓励土地的流转承包，支持包括家庭农场、农业合作社等具有现代农业形式的农业组织的发展。

改革和完善社会保障制度。地方政府应当根据国家社会保障制度，改革和完善本地方的社会保障制度，切实推动城乡基本公共服务均等化，为城乡居民的就业、住房、医疗、教育等方面提供很好的保障。现存的社会保障制度存在着重城市居民保障，轻乡村居民保障的问题。各地方政府应当改变这种重城市而轻乡村的做法，逐步使城乡居民都能够享受到同等的社会保障。同时，应健全对农村进城务工人员的社会保障。据国家统计局调查，2015年进城务工的农民工已达1.2亿左右。他们中的很大一部分人已经成为城市的常住居民，但是却无法享受到城市的社会保障。这部分人能不能融入城市，关系着社会的和谐稳定。地方政府应当完善对农村进城务工人员的社会保障，提升他们的社会认同，促进进城务工人员更好地融入城市。

（三）处理好新型城镇化与三大产业发展、信息化、生态文明建设的关系

地方政府在新型城镇化进程中要处理好新型城镇化与三大产业的发展、信息化、生态文明建设之间的关系。地方政府只有处理好新型城镇化与这些方面的关系，才能为新型城镇化提供更加坚实的基础和可靠的动力，才能更好地促进新型城镇化的健康发展。

1.要处理好新型城镇化与三大产业发展之间的关系

新型城镇化与三大产业发展之间是相辅相成，相互促进的关系。一方面，三大产业的发展是新型城镇化的基础。三大产业的发展能够为新型城镇化提供所需的农产品、工业产品、服务，为新型城镇化提供强大的物质保障。另一方面，新型城镇化能够为三大产业的发展提供一个十分广阔的市场。新型城镇化中所创造的需求都需要三大产业来供给，这将极大地带动三大产业的发展。两者可以相互结合、相互促进，形成一个良性的发展循环。地方政府要创造有利的条件促进新型城镇化和三大产业的共同发展。同时，要大力发展现代农业和服务业，走新型工业化道路，提高服务业在我国经济结构中的比重，优化我国的经济结构，从而促进产业的协调发展。

2.要处理好新型城镇化与信息化之间的关系

新型城镇化与信息化的关系非常密切。一方面，信息化的发展能够为新型城镇化带来巨大的便利。信息化的发展能够提升城镇发展的潜力，提高城镇建设的效率。当今世界已步入大数据时代，大数据在信息收集、存储、运用等方面发挥着越来越重要的作用。地方政府应积极抓住大数据所带来的机遇，支持大数据产业的发展。同时，地方政府有关部门应积极推广和运用大数据技术，以不断提升政府的治理能力和服务水平，更好地满足居民的需求，促进新型城镇化建设。另一方面，新型城镇化的发展也将极大地推动信息化的发展。新型城镇化的发展对移动通讯技术和电信网络技术提出了更高的要求。新型城镇建设需要安装和升级大量的通信设施，会形成一个巨大规模的通讯设施市场。从3G到4G，城市居民对信息的需求量成倍增长。这些都将推动信息化的发展。地方政府要处理好新型城镇化与信息化之间的关系，使新型城镇化与信息化能够相互促进，共同发展。

3.要处理好新型城镇化与生态文明建设之间的关系

新型城镇化与生态文明建设之间存在着良性互动的关系。一方面，新型城镇化能够为建设良好的生态文明打下坚实的基础。原来的城镇化并不重视对生态环境的保护，城镇的建设往往以牺牲良好的生态环境为代价。而新型城镇化的重要任务之一就是保护生态环境。新型城镇建设将会对原有的生态环境进行因地制宜的改造和优化布局，修复受损的生态环境，使新型城镇的生态环境焕发出新的生机与活力。另一方面，生态文明建设能够为新型城镇化增光添彩。如果把新型城镇化建设中的城镇比作一朵鲜花的话，那么生态环境就是绿叶。鲜花需要绿叶来装点，通过绿叶的衬托，鲜花才会显得更加鲜艳。因此，我们进行新型城镇化建设既要建设高楼大厦又要建设美好生态环境，将这两者很好地结合起来。同时，建设良好的生态环境，最终也将促进城镇居民生活的更加健康幸福。生态文明建设也是党的十八大提出的新要求。地方政府应努力推进“美丽城镇”和生态文明建设，从而推动新型城镇化与生态文明建设的良性互动。

综上所述，当前我国正在全国范围内推进的新型城镇化战略具有重要的意义，不仅关系到目前中国经济的转型与升级，未来中国经济、社会的持续发展和稳定，而且关系到中华民族伟大复兴的中国梦的实现。这项伟大的工程也将产生世界范围的影响，它将拉动世界经济的持续增长与发展，促进世界范围内的产业转移和分工，推动全球范围内的产业转型与升级。这项工程将随着它的实施，在目前和将来的一段时期持续地产生作用。作为担负新型城镇化建设重要任务的地方政府，必须明确自身在新型城镇化进程中的作用，准确把握自身在推动新型城镇化进程中面临的主要问题，充分发挥自身优势，推动新型城镇化的健康发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥出应有的作用。

[1]新玉言.新型城镇化—理论发展与前景透析[M].北京：国家行政学院出版社，2013：41.

[2]尚娟.中国特色城镇化道路[M].北京：科学出版社，2013：57。

[3]金立荣.县级政府在新型城镇化建设中的作用探析[J].经济研究导刊，2013，21：257—260.

[4]冯奎.新型城镇化进程中政府需从全面主导向有限主导转型[J].经济纵横，2013，7：51—55.

责任编校：王俊奇

D630;F299.21

A

1009-8534（2017）01-0015-02

贵州师范大学研究生创新基金项目《社会认同与新生代农民工城市融入问题研究——以贵阳市为例》（研创2014（09））阶段性成果。

马景瑶，贵州师范大学历史与政治学院2014级硕士研究生在读，研究方向：政治学理论、地方政府。